云南省“十一五”经济体制改革中期进展情况

云南省“十一五”经济体制改革中期进展情况

“十一五”期间，云南省经济社会发展迅速，各项改革全面推进。根据国家发改委的要求，我委在省直有关部门的配合下，就我省“十一五”重大体制机制改革工作进行总体评估，现将有关情况报告如下:

一、改革主要目标和任务进展情况

(一)国企改革、结构调整成效显著，非公经济发展迅速

1.国有资本经营预算、企业业绩考核以及企业重大决策失误追究等制度建设方面有较大进展。制定了《云南省省属企业国有资本收益收取管理暂行办法》及《云南省省本级国有资本经营预算编报试行办法》，我省新的国有资本经营预算制度即将施行; 2007年对《考核办法》进行了修订，进一步完善业绩考核指标体系;制定了《云南省国有企业重大事项决策失误造成国有资产重大损失责任追究暂行办法》，填补了我省国有企业领导人决策失误责任追究制度的空白，得到了国务院国资委的充分肯定。建立了国有资产监管法规政策体系、国有资产保值增值体系、国有资产保值增值的责任体系和国有资产安全防控体系。

2.规范国有资本流动机制工作成效明显。按照建立完善现代产权制度的要求，推进国有资本有序流转。努力实现国资监管工作的“四个转变” :即着力推进省属企业从生产经营型向资本运作型转变，着力推进企业发展从资源依赖型向创新推动型转变，着力推进党组织的政治优势向竞争优势转变，着力推进国资监管从管资产向管资本转变。大力引进了国内外有实力的战略投资者，采取增资扩股、产(股)权转让等方式，对省属企业集团公司实施股份制改造;产权交易市场在促进国有产权交易有序流转的同时，将功能延伸至促进各种所有制和多种类型的产权流转。

3.不断深化以产权制度为核心的国有企业改革。截至2007年底，全省16个州市列入前三年深化国企改革考核范围的2 351户企业，已经有2 318户已完成改革任务，改革面达到98.6%。省属企业及省级有关部门列入前三年深化国企改革考核范围的195户二级以上中型企业，已有179户完成改革任务，改革面为91.8%。积极稳妥推进政策性关闭破产工作，完成了省政府提出的工作目标。继续推进主辅分离，党政机关与所属136户企业的脱钩工作如期完成; 433所企业办普通中小学全部移交地方政府，并一次性解决了国企所办普通中小学分离经费和退休教师待遇等问题，成为全国做得比较好的省份之一。

4.以资产重组和资源整合为主要手段，着力调整优化全省国有经济布局和结构。按照省委、省政府提出的“重组、改造、培育壮大一批”的要求，实施大企业大集团战略，大力推进行业整合重组。实施资源整合，使优质资源向优势行业和企业聚集。积极推进企业股份制改革，企业资本运作成效明显。省国资委履行出资人职责的企业减为20户。以云锡公司为主的锡资源整合取得历史性的突破，成为国土资源部推广的模式;以云铜集团为主的铜资源整合、以云天化集团为主的磷资源整合、以昆钢集团为主的铁资源整合、以冶金集团为主的铅锌资源整合、以农垦集团为主的天然橡胶资源整合、以东源集团为主的煤炭资源整合等，都取得明显成效。

5.非公经济发展迅速。截至2007年底，全省非公企业户数93.9万户，从业人员达到315万人，注册资金2 505亿元，完成增加值1 764亿元，占全省GDP的比重由35%提高到37.4%;上缴税金完成200.1亿元，突破200亿元大关。完成民间投资1 407亿元，占全省固定资产投资的50.3%;完成消费品零售额1150.5亿元，占全省社会消费品零售额的82.5%;实现进出口额32.2亿美元，占全省进出口总额的36.6%。

(二)现代市场体系建设逐步发展，市场化程度明显提高

1.完善土地市场及价格形成机制。目前，全省有108个县(市)成立了土地收购储备交易机构，110个县(市)实行了建设用地信息发布制度，建立土地有形市场70个，已经形成了相对完善、规范、有效的市场体系和运行机制，土地市场土地有偿使用比例连年提高，“十五”期末为52.85%，2007年已达62.70%，招标、拍卖、挂牌出让土地面积，2007年已达到3 073公顷;土地收益不断增加，2007年，全省土地收益跃升至160.4亿元，相比2000年土地收益4.46亿元，增长近40倍。

2.技术市场健康发展。近年来，云南省修订了技术市场发展相关政策，技术市场得到了健康发展。一是技术市场规模不断扩大，技术合同成交金额逐年增加，据统计，从1996～2007年，云南省技术合同成交金额从5.5亿元增加到14.3亿元，年均增长9%。二是技术市场服务体系不断完善，培育了一批专门从事技术市场中介服务的专业机构，到2007年，云南省常设的技术产权交易机构4个，技术合同认定登记机构17个。三是技术市场服务手段和方法不断提高，从2006年起实施了技术合同的网上登记，实现了国家、省、州(市)技术合同登记三级联网。四是按照科技部《关于加快发展技术市场的意见》的总体部署，引导各创新主体积极开展创新活动和技术转移、转化，使技术开发活动成为技术市场主体，政府科技计划外项目首次成为技术交易主流，企业成为技术市场交易活动主体，高新技术产业引领了技术市场发展。

3.人力资源市场规范发展。到2007年，云南全省共有职业介绍机构1 865个，职业介绍工作人员2 675人。劳动保障部门开办的职业介绍机构完全覆盖了全省县以上行政区域，乡镇职业介绍机构已覆盖了全省乡镇的75.2%，工作覆盖面达到90%以上。全省统一对劳动力市场的职业介绍服务规则进行了规范，实行“一站式”就业服务;推行职业指导员资格制度和就业准入制度，促进职业指导工作和劳动预备制的开展;设立并公布举报信箱和电话，使用人单位和求职者合法权益得到有效及时保护。截至2007年底，全省人事系统组建和批准成立的人才市场共有118家。

4.资本市场粗具规模。截至2007年底，全省共有26家上市公司，60家证券经营机构，2家期货公司，1家证券投资咨询机构。全省累计开户股东数达110.9万户，累计直接募集资金220.32亿元，较为有力地支持和服务了云南地方经济的发展。并完成了一系列成效显著的有利于促进我省资本市场健康发展的重大改革和举措:完成我省信、证分业，并在此基础上组建综合类券商红塔证券;稳妥处置恒丰期货公司违规挪用客户保证金风险;平稳处置云南证券风险;清理大股东占用上市公司资金;证券公司综合治理;全面完成上市公司股权分置改革工作;推动一些绩差公司更换主业借壳重生;严厉打击我省各种非法证券活动。

(三)行政管理体制改革逐步推进，事业单位改革取得初步进展

1.行政管理体制改革逐步推进。一是完成第三轮、启动第四轮行政审批制度改革。二是加强制度建设，积极促进政府职能转变。2007年初省政府出台了《云南省省属企业国有资产处置审批制度》、《云南省重大资源开发利用项目审批制度》等八项工作制度，并于2007年5月1日正式实施。2008年我省出台了《行政问责制》等四项制度，进一步强化了行政责任，规范了执政行为和公务员职业操守，提高了政府的执行和公信力。对进一步深化行政管理体制改革，促进机关工作作风的转变，优化政务环境，加强政府自身建设，促进政府职能转变起到了很大的促进作用。

2.分类推进事业单位改革取得初步进展。推进事业单位分类改革，按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对现有事业单位分三类进行改革。重点开展的工作:一是摸清底数，为分类改革做好前期准备工作。2006年对省级所有的事业单位进行了清理整顿，共清理整顿995个事业单位，清理274 199名事业编制，合并核销了53个事业单位，核销5 616名事业编制。二是加强研究，积极配合相关部门做好事业单位改革工作。三是开展政府购买服务试点。

(四)财税、投资体制改革稳步推进，宏观调控体系逐步完善

1.推进财税体制改革。一是理顺省以下财政管理体制。2006年制定并实施云南省省对州市“十一五”财政管理体制方案，进一步规范了省与州市的收支划分，积极向下转移财力;加大对乡镇财政监管力度，积极推进乡镇财政“乡财县管乡用”改革。全省地方财政收入占GDP的比重由1994年的7.9%提高到2007年的10.3%。二是完善转移支付制度。主要完善专项转移支付、民族地区转移支付和一般转移支付制度，使之成为省对县市财政管理体制的基本内容和省政府的宏观调控手段。三是规范非税收入管理改革。2007年4月正式成立了非税收入管理局，开辟了云南省矿产资源有偿使用费新的增收项目，印发了《云南省矿产资源有偿使用费征收管理实施细则》 (云财建〔2006〕659号)规定，于2007年4月开始征收，当年组织收入41 483.95万元。四是建立财政绩效预算管理体系。制定了《云南省财政绩效评价暂行管理办法》，用制度指导和规范了全省财政绩效评价工作。目前全省16个州市财政局都已成立了绩效评价机构。

2.投资体制改革稳步推进。一是组建专业投资公司，搭建投融资平台。坚持按照现代企业制度运作、多渠道筹集资本金、政府投资主要集中于非竞争性基础设施和公益项目的原则，先后组建了电力、铁路、城投、旅游、农业、公路、水利水电、工业、科技、城乡建设等专业投资公司，至今，全省共有13家专业投资公司。各专业投资公司紧紧围绕我省的投资需求，参与了许多重大项目及重点工程的建设，为我省经济社会又好又快发展作出了贡献。二是完善配套政策体系。根据《国务院关于投资体制改革的决定》和相关配套政策，出台了《云南省企业投资项目核准实施办法(试行) 》、《政府核准的投资项目目录(云南省2004年本) 》等6个配套文件，在减少程序、下放权限、简化内容、提高效率等方面明确一系列改革措施。三是改革投资项目审批制度。对投资规章和项目进行了清理，废止投资规章目录和规范性文件目录1件;取消投资审批事项4项，改变投资管理方式11项。规范政府投资行为和范围，对于企业不使用政府性资金的投资建设项目，依据《政府核准的投资项目目录(云南省2004年本) 》规定，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制，确立企业投资主体地位。四是加快推行项目代建制的改革探索。对政府公共事业投资项目引入市场竞争机制，对非经营性政府投资项目积极推行“代建制”。

(五)金融体制改革全面推进，金融与经济发展良性互动

1.坚持不懈深化银行业改革，不断完善银行机构体系。成功组建富滇银行，积极支持工行、建行、中行和农业银行的股份制改革，邮政储蓄银行分支机构组建;积极引进香港恒生银行在我省设立分支机构;新引进深圳发展银行、民生银行、兴业银行等股份制银行设立昆明分行;大力推进云南信托公司成为全国第一批变更公司名称实施新办法的信托机构，稳步实现业务转型，昆明信托公司重组登记及复牌工作也取得突破性进展。目前，全省共有银行类金融机构19家，各类机构网点5 033个。

2.坚持推进保险业改革，提高服务保障能力。一是保险市场体系不断健全。全省保险公司达25家(财产险15家、人身险9家、政策性1家)，较2002年增加了13家;分支机构1 914家，专业中介机构从无到有，发展到了41家法人机构，51家分支机构。二是农业保险实现新突破。2007年全省农业保险实现保费收入1.67亿元，同比增长2.1倍。

3.全面推进农村金融体系建设。全省农村金融机构2007年末存款超过1 000亿元，贷款超过800亿元，均比2004年组建时翻了一番，存贷款规模居全省银行业机构第二位，利润7.7亿元，增长10倍。全省农信社农业贷款余额和增量占全省金融机构80%以上，农户小额贷款达到610万户，贷款面达70%，是农村金融的主力军。新增额的比重达36%，超额完成省政府确定的新增200亿元的目标，成为金融支持“三农”的亮点。鼓励各类金融企业到农村设立机构和网点，增强邮政储蓄银行为“三农”服务的功能，努力增加支农信贷投入。

(六)社会事业改革稳步推进，促进和谐社会建设

1.整合职业教育资源，深化高等教育管理体制改革。2008年5月省政府出台了《云南省加快中等职业教育发展行动计划》。楚雄以建设好职业教育中心为龙头，组织实施“ 181096工程”。曲靖以打造“国内一流、国际知名”的现代职业教育中心为总目标，正在建设现代化职业教育中心。玉溪、昆明开展了组建职教集团的工作。大理、红河、文山、临沧、普洱、德宏等地投入中等职业教育的经费都达到历年新高。全省已有14所中职学校，9所高职学校在国家和省专项资金的扶持下建成国家级重点专业实训基地。全省国家级重点中等职业学校达到50所，省部级重点中等职业学校达到56所。

深化高等教育管理体制改革。拟定《中共云南省委云南省人民政府关于深化改革大力发展高等教育的决定》，准备提出深化4项改革措施。即:办学体制、管理体制、教育教学、后勤社会化改革。

2.建立促进产学研结合的现代科研院所制度。省属转制院所产权制度改革探索逐步推进。截至2007年底，全省有技术开发类转制科研机构23家。省橡胶所、省轻工所、省机电所等转制院所，在现代企业制度建立方面迈出了实质性的步伐。2007年2月，省机电所整体进入民营企业——云立集团，成为我省转制科研机构“国退民进”第一家。省属转制院所产学研结合的自觉性、主动性、自主创新能力、制度完善等方面明显增强。省属公益类科研机构普遍加强了内部管理机制创新为重点的内部改革，积极探索人员聘用制和岗位管理制度，建立健全了内部考核、激励及约束机制。云南省应用技术(工程)研究院组建工作加紧推进。

3.完善新型农村合作医疗管理制度，扩大试点范围。新型农村合作医疗全面推进，至2008年上半年已实现129个县(市、区)全面覆盖，参合率已由试点初期的85%，提高到89.77%，参合人口已达3 224万人，管理制度已基本建立并实施。在全省推广“药品统一采购、统一配送”的“宣威模式”至目前已有74个县完成了推广任务。选择了7所州、市级以上医院试行药房托管。开展了昆医附一院呈贡新区医院、省中医院滇池医院股份合作制建设，省老年病医院BOT模式建设、省第三人民医院的综合改革试点。

(七)集体林权制度改革、户籍制度改革等专项改革取得较大突破

1.集体林权制度改革顺利推进。我省从2006年开始，采取先行试点、逐步推开和主体先行、配套跟进的方式，逐步推进集体林权制度改革。2006年5月，组织开展了罗平、屏边、砚山、景谷、永平、腾冲、潞西、兰坪、云县等9个县的林改试点。制定下发了《云南省林业厅关于贯彻落实省委、省政府深化集体林权制度改革决定的意见》等林改相关的指导性文件、操作细则和管理制度。进行了森林采伐管理制度的改革尝试，把林木采伐限额落实到山头地块，采伐指标落实到林权所有者手中，调动了群众林改的积极性。组织开展了天保工程区人工商品林采伐试点，启动了生态公益林区的抚育间伐和更新采伐试点。目前，9个试点县的主体改革基本完成，现已转入配套改革阶段。

2.红河州户籍制度改革在全省率先开展。出台了《中共红河州委、红河州人民政府关于深化户籍制度改革，促进公民迁徙自由的决定》，并于2006年1月1日起在全省率先实施深化户籍管理制度改革，有力地促进了统筹城乡经济社会协调发展，受到社会各界一致好评。2007年我省出台了《云南省人民政府关于深化户籍管理制度改革的意见》(云政发〔 2007〕137号)，决定从2008年1月1日起在全省范围内全面开展户籍管理制度改革。

二、存在的主要问题

经过多年的努力，我省的经济体制改革取得了明显成效，促进了社会主义市场经济体制的建立和完善，同时还存在一些深层次的问题亟待解决。

(一)改革的总体指导和统筹协调机制不够完善

由于现阶段改革职能分散在相关部门，并且每个职能部门改革的视角和方式存在差异，改革合力难以形成，存在着各改革职能部门相互沟通不够，协调和组织不力，总体指导和综合协调全省改革工作的机制不完善，改革的进度和实施成效难以监督，考核难度较大。

(二)改革缺乏整体设计和综合配套

改革已进入攻坚阶段，涉及的都是利益调整层次较深、力度较大、涉及面较广的改革任务，不确定性和风险越来越大。改革措施的配套程度、改革方案设计的周密程度、改革操作过程中的规范程度都直接影响到改革的成效。目前我省对改革工作的部署还倾向于单项突破，缺乏整体设计。

(三)改革进展不平衡

我省国有企业改革、行业整合等改革已有明显成效，但收入分配体制改革由于涉及现有利益关系和分配格局的调整，推进难度较大;市场主体发育缓慢，生产要素市场培育滞后;行政管理体制改革仍处于滞后状态甚至有待破题。改革仍存在着一些薄弱环节和领域，还没有真正触及深层，滞后的改革越来越制约着其他领域改革的进程，改革在部分行业间、领域间、地区间进展不平衡。如扩权强县改革还未起步，水务体制改革有待深化。

(四)改革与发展结合不够紧密

一些部门对改革促进发展的作用认识上不统一，对通过改革解决制约经济社会发展的深层次矛盾和体制机制障碍的认识不足，没有把改革放在重要的位置，仍存在“发展硬、改革软”的现象，重视改革和重视发展还有不对称性，改革还没有完全成为经济发展的根本动力。

(五)改革成本难以支付

每一项重大的改革项目，都需要支付一定的改革成本。但在改革任务艰巨而繁重的关键时期，用于支付改革成本的投入却很有限，尚无专项用于改革成本支付的经费预算。与发达省份相比，云南省财力较为有限，利益调整难度大，某些领域改革推动较难，改革承受能力弱，改革经费筹措困难。

三、我省“十二五”体制改革规划建议

在我省即将开展“十二五”规划前期研究及制定“十二五”改革规划相关工作中，根据党的十七大对改革提出的新要求，我们建议着重推进八个方面的重点改革任务。

一是深化行政管理体制改革，切实转变政府职能。做好行政管理体制改革的路径设计和规划安排，抓紧制定行政管理体制改革方案;加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，着力转变政府职能、健全政府职责体系，强化社会管理和公共服务;继续推进行政审批制度改革，减少和规范现有行政许可和行政审批项目;完善制约和监督机制，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制;统筹政府机构设置，健全部门间协调配合机制;严格依法行政，抓紧制定出台我省依法行政五年规划;完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度和公信力。

二是深化社会领域体制改革，促进社会和谐。深化收入分配制度改革，规范个人收入分配秩序，着力提高低收入者收入，逐步提高扶贫标准和最低工资标准，建立企业职工工资正常增长机制和支付机制;加强政府调节职能，扩大转移支付，强化税收调节，打破经营垄断，创造机会公平。促进机关、事业单位基本养老保险制度改革，探索建立农村养老保险制度;完善城乡居民最低生活保障制度，健全社会救助体系。全面推进城镇职工、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗保险制度;深化医疗卫生体制改革，建设覆盖城乡的公共卫生服务体系。健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难。深化科技体制改革，增强企业技术创新的内在动力。深化教育体制改革，进一步统筹城乡、区域和各级各类教育协调发展。认真总结并继续深化中小学教材出版发行招投标改革。实施重大文化产业项目带动战略，加快文化产业基地和区域性特色文化产业群建设;以省直艺术表演团体体制改革为重点，加快文化产业化进程。

三是深化农村体制改革，统筹城乡发展。继续深化农村综合改革。积极推进乡镇机构改革，加快农村义务教育改革，深化县乡财政管理体制改革;切实落实各项支农惠农政策，建立健全减轻农民负担的有效机制。深化集体林权制度改革。稳步推进林业经营体系、服务体系、森林资源流转体系和森林管护体系建设的配套改革，深化林业管理体制改革。进一步完善农村土地制度。大力发展各类专业合作组织。通过建立新型农垦管理体制，全面推动云南农垦“二次创业”。

四是深化国有企业改革，提高国有经济的控制力和竞争力。继续推进省属企业的股份制改造，完善现代企业制度建设;加快国有大型企业的集团化改组，规范和完善以资本为主要纽带的母子公司体制，促使优质资源向集团核心业务以及价值链的核心环节集中;加快破产企业和劣势企业的退出工作;加快推进垄断行业改革;大力推进企业管理创新和科技创新，转变企业增长方式。完善国有资产经营管理体制，尽快出台《云南省国有资产监督管理实施办法》 ;建立完善国有资本经营预算制度，建立起科学有效的国有资产保值增值考核体系;培育国有资产规范、有序流转的运行机制。改善非公经济发展的外部环境。

五是建立和完善现代市场体系，进一步发挥市场机制的作用。建立多层次资本市场体系，营造良好的直接融资环境。深化农村信用社改革，创新农村金融发展模式。建立城乡统一的人力资源流动机制。继续推进户籍管理制度改革，促进全省城乡一体化进程。规范发展土地市场，巩固和完善经营性土地和工业用地招拍挂出让制度，积极探索农村集体非农建设用地流转机制。规范产权交易市场，推进国有资产有序流转。加快发展技术市场，依法保护知识产权。积极发展和规范中介服务机构，提高中介服务市场化水平。加强市场监管体系建设，建立和完善社会信用体系。

六是深化财税和投资体制改革，形成有利于落实科学发展的宏观调控体系。围绕基本公共服务均等化，完善公共财政体系。加快推进部门预算管理制度改革，强化预算管理。按照事权与财权相对称的原则，合理界定各级政府的财政责任。建立规范、可操作的财政绩效预算管理体系。继续深化投融资体制改革，充分发挥专业投资公司融资平台作用，通过解决投资公司的管理体制、资产划拨和充实资本金问题，进一步做大做强我省专业投资公司，吸引和筹集更多的资金投入到全省各项建设事业。探索和完善非经营性投资项目“代建制”改革试点。继续深化价格体制和行政事业性收费体系改革，形成有利于科学发展的宏观调控体系。

七是创新资源环境体制机制，建设资源节约型、环境友好型社会。建立和完善有利于资源环境协调发展的体制机制。深化资源税费征收体制改革，完善资源型产品价格形成机制，建立资源环境有偿使用的市场机制和生态环境补偿机制。完善促进节能减排的体制机制。探索建立落后生产能力退出的保障和补偿机制。建立多元化的节能环保投入机制和高效节能环保产品推广的财政激励机制。研究提出鼓励生产和使用节能环保产品的税收政策。建立和完善节能减排指标体系、检测体系和考核体系。

八是加强对改革工作的领导，健全统筹协调机制。一要把改革放在更加突出的重要位置。进一步解放思想，转变观念，克服重发展轻改革的思想，充分发挥改革开放的推动作用。二要加强改革的总体指导。深入贯彻落实党的十七大精神，结合云南实际，深入研究，认真规划制定我省“十二五”重大体制机制改革方案。三要加强改革的总体设计和规划。加强对重大改革的总体设计，进行战略性布局，适时拿出改革方案。加强改革的总体规划，使改革有步骤、有战略、有方向、有秩序的进行。四要健全改革的统筹协调机制。进一步完善改革联络员制度，增强各部门之间的协调配合，提高改革决策的科学性，健全对改革工作的组织领导、总体指导、统筹协调和监督检查，继续争取各地州根据当地实际情况，探索建立改革工作协调机构，以保证改革顺利进行。五要进一步加强改革试点工作的指导。以我省推进昆明市、红河州综合改革和旅游发展改革试点为契机，全省各州市、省级主管部门要针对经济社会发展中实际存在的突出矛盾和问题，突出阶段性特点，确定试点的主攻方向和重点内容，找准着力点和突破口，积极开展试点工作。省发展和改革委员会要对试点工作进行总体指导，地方、部门负责组织实施。

(《云南改革报告》2008年第4期)