部分州市旅游产业发展和改革规划纲要实施情况的调研报告

部分州市旅游产业发展和改革规划纲要实施情况的调研报告

为贯彻实施国家发展改革委批准的《云南省旅游产业发展和改革规划纲要》，深入推进全省旅游产业综合改革，切实加快旅游“二次创业”，省政府以“云政发〔2009〕150号”文下发了云南省旅游产业发展和改革规划纲要的实施意见。根据实施意见的安排部署，我委体改处相关同志，从2010年4月下旬开始，分别对大理、楚雄、西双版纳、普洱、迪庆等州市及云南世博集团的旅游产业发展和旅游管理体制改革推进情况进行了专题调研，现将有关情况报告如下:

一、进展情况

所到州(市)党委、政府高度重视旅游业发展，紧紧抓住我省旅游“二次创业”的机遇，以旅游开发为重点，加快经济结构调整，依托良好的资源条件和区位优势，充分发挥政府主导作用，整合旅游资源，优化配置旅游要素，明确市场定位，挖掘发展潜力，努力开拓旅游市场，各地旅游经济呈现出高速增长的态势。2000年到2009年，大理州接待游客从525万人次增加到1 141.22万人次，海外游客人数从10万人次增加到35.3万人次，年均增长29%;旅游业总产值占全州GDP的22.8%。截至2009年底，楚雄州共接待国内外游客814万人次，实现旅游业总收入21.6亿元，同比分别增长31.7%和31.5%。普洱市2006年至2009年四年间，共接待国内外游客1 001.75万人次，实现旅游总收入44.91亿元。西双版纳州2009年接待国内外游客732.03万人次，同比增长17.2%，其中:接待海外旅游者15.18万人次，同比增长34.2%，全年实现旅游总收入50.34亿元。迪庆州2009年接待国内外游客526.11万人次，其中接待海外游客65.54万人次，实现旅游总收入54.45亿元。

二、各地主要做法

(一)集中力量，实施大项目带动战略

一是加大投入力度，着力打造特色旅游产品。楚雄投资6亿元、占地1平方公里的禄丰世界恐龙谷于2008年4月18日开园迎宾，成为楚雄州第一个日接待游客1万人、门票收入过百万元的景区;总投资100亿元、占地15平方公里的中国彝族文化大观园项目开发建设进展顺利，彝人古镇1至4期已建成对游客开放。投资200亿元左右，占地50平方公里的世界和平文化园旅游区项目总体规划已通过评审。黑井、石羊、光禄、炼象关和罗婺彝寨5个旅游小镇加快推进建设，累计完成投资2.5亿元。大项目的成功开发和特色产品的打造为建设我省新兴旅游目的地奠定了坚实的基础。

二是激活多类投资主体，推进重点项目建设。以2006年底省政府西双版纳旅游现场会确定重点支持发展的18个旅游重点项目为抓手，西双版纳州加强招商引资，激活各类投资主体，实施“政府引导、企业为主、行业促进、市场推动”的发展模式，调动了各类投资主体的积极性，不断扩大服务领域，加大旅游开发建设的力度，为当地旅游产品质量提升，推进精品建设，发挥了积极的助推作用。三年来，全州共确定旅游重大重点项目50个，总投资306.16亿元，三年共完成旅游项目投资41.47亿元。旅游重点项目建设和投入使用有效支撑了全州旅游业“二次创业转型升级再创辉煌”目标的实现。

(二)因地制宜，积极推进体制改革

一是稳步推进改革试点。大理苍洱地区旅游发展改革规划已基本完成。云南世博旅游控股集团资产重组和资源整合工作进展顺利，产权关系初步理顺，积极引进战略性合作伙伴，推进以投资主体多元化为目标的股份制改革正在深入，世博股份成功更名为云南旅游。昆明康辉旅行社有限公司的改革方案待批，省旅游投资公司的投融资功能有所增强。丘北普者黑旅游循环经济试点工作取得进展，建立健全旅游产业与生态环境保护的互动运行机制，构建游客容量控制和环境监测的新机制。普洱市计划用3到4年的时间，在全市启动和推广旅游投融资体制、旅游循环经济、旅游与城乡统筹、旅游企业改革、跨境旅游等旅游专项改革，逐一破解普洱市旅游发展的突出问题。

二是深化国有旅游企业改组改制。迪庆州成立了梅里雪山景区管理局、普达措国家公园管理局、松赞林寺景区管理局、东竹林寺景区管理局和独克宗古城管理委员会等综合性的旅游景区管理机构，建立了统一管理、集中开发、规范经营的景区开发模式。组建了迪庆旅游开发投资有限公司，加大招商引资力度，吸引了国内外一批投资商，先后有香格里拉大峡谷、独克宗古城、蓝月山谷、悦榕山庄、天界神川等一大批旅游项目建成或在建。先后组建了国有控股的卡瓦格博国际旅行社经营管理有限责任公司、迪庆藏民家访集团营销中心和迪庆阳光旅游购物有限责任公司等一批集团化旅游企业，增强了迪庆旅游发展的后劲。

三是积极探索改革发展新途径。普洱市深入挖掘地方优势，积极探索旅游经济(区)改革新路。思茅区以弘扬普洱茶文化、打造国际旅游休闲度假之都，探索建立城市与旅游互动发展机制为主题的综合试点改革。澜沧、孟连、西盟三县，依托独特的自然、人文和生态的优势，以文化为灵魂，品牌为先导，突出“景迈澜沧”、“土司孟连”、“西盟狂欢佤部落”主题，全力打造世界级的旅游区，积极探索县域旅游区域合作的新机制。墨江以挖掘北回归线和碧溪风水文化，探索旅游带动县域经济发展的新机制。景东以无量山旅游区开发为主题，将生态保护与旅游开发结合起来，探索旅游扶贫新模式。景谷以举办全国汽车场地越野锦标赛景谷雨林分站赛为契机，建设自驾车旅游大本营，打造国际型的自驾车旅游示范区。宁洱加快旅游商品生产基地建设，探索以普洱茶为主的旅游商品研发模式，提升旅游业开发水平。

(三)创新机制，不断增强旅游发展活力

一是创新行政管理模式，优化旅游发展环境。大理州高度重视旅游二次创业工作，制定了全州旅游二次创业工作、旅游重大项目推进、引进知名品牌酒店、旅行社促销业绩等一系列考核奖励办法，对工作推动有成效的单位和个人给予奖励，对工作不力的实行行政问责，完善了工作激励机制。相关州(市)、县政府围绕工作的重点和难点，在用好用足现有政策的基础上，借鉴其他地区经验，大胆创新、力求突破，切实为重大旅游项目的审批、落地、建设提供高效优质的服务。

二是创新宣传促销方式，有效提升旅游整体形象。西双版纳州通过建立政府、行业协会、旅游企业“经费共担、市场共拓、形象共塑、利益共享”的宣传促销保障机制和政企联手、上下联动的宣传促销运作机制，进一步增强了统筹安排、联合促销的整体意识。全州旅游行业紧紧围绕“热带雨林、和谐家园、避寒胜地、神秘风情”的旅游宣传主题，不断创新宣传方式，全力打造“神奇美丽的西双版纳”旅游品牌，市场拓展取得新突破。2009年3月由《行游天下》杂志社、搜狐旅游、中国旅游胡同社区等媒体联合推出的“中国最美旅游胜地评选”活动中，西双版纳傣族园勇摘中国最美十大主题公园桂冠，西双版纳原始森林公园入围中国最美的十大森林公园第二名; 2010年景洪市被国家住建部评为“国家级园林城市”。迪庆州坚持精品名牌发展战略，不断培育和建设精品旅游产品，提高迪庆旅游的知名度和影响力，强力打造和提升香格里拉品牌。实施“捆绑式”的整体营销策略，高密度连续推出精品，抢占市场份额;充分利用广电、网络、平面等媒体促销平台，开展了多角度、全方位的网络营销，全面宣传和展示香格里拉旅游形象，提高香格里拉旅游的知名度和吸引力。

三是加快制度建设，规范旅游发展市场。大理州积极促进旅游管理的立法工作，《大理州旅游管理条例》已经州人大审议通过，正报请省人大批准后颁布实施;进一步健全了旅游业协会的组织机构，修改和充实行业《自律公约》，组建行业自律组织。按照政府实施行业管理和协会开展行业自律的“双轮驱动”模式，引导旅游企业积极参与到整顿和规范旅游市场秩序的工作中来，强化市场规范管理，引导旅游者理智消费，打击“黑社”、“黑导”、“黑车”等不规范旅游经营行为，构建诚信旅游体系;在组建大理州旅游产业发展三大平台的基础上，又组建了“大理散客旅游集散中心”和“大理古城旅游电动车公司”，新的旅游产业发展格局粗具雏形。

(四)更新观念，实现文化与旅游互动发展

一是坚持以大思路为先导推进文化旅游产业大发展。楚雄州提出了“打造彝族文化精品、发展文化旅游产业、建设彝族文化名州”的战略目标，把文化旅游产业作为全州经济发展的五大重点产业之一来培植，坚持围绕建设两大文化旅游经济带，重点抓好三大文化旅游工程，打造四大文化旅游品牌，实施“六个一”工程，建设十大民族文化生态旅游村，把楚雄建设成为集观光、休闲、度假、康体、娱乐、美食、科考为一体的旅游黄金走廊。

二是坚持文化与旅游互动推进文化旅游产业大发展。以创意为先导，凭着“无中生有、有中生奇、敢为人先、争创一流”的精神，楚雄州推出了以中国禄丰世界恐龙谷、元谋东方人类祭祖坛和中国彝族文化大观园为重点的一批文化旅游项目。彝族大型风情歌舞《太阳女》的成功上演，极大地提升了楚雄文化旅游的知名度、品牌美誉度和影响力。深入挖掘彝族文化内涵，加强彝族文化研究与旅游开发项目的结合。初步形成了旅游产业与文化产业资源共享、市场共享、互为支持、互为促进、共同提升的发展新格局。

三是坚持城乡统筹推进文化旅游产业大发展。楚雄州在推进文化旅游产业发展中，依托“彝州乡风文明示范带”的建设，选择交通区位优越、民族文化特色浓郁、生态环境优美、经济发展基础较好的自然村落，进行包装策划、提升打造，使之成为民族文化遗产保护传承和发展乡村旅游的示范基地。全州乡村旅游异军突起，纳入统计管理的乡村旅游接待点达261个，已成为农民群众增收致富的重要渠道。结合城镇化的推进，积极争创优秀旅游城市和打造特色旅游县城。楚雄市启动了创建中国优秀旅游城市的工作;南华县充分依托野生菌资源，大力挖掘、提升县城旅游形象，打造“野生菌王国” ;禄丰县以丰富的恐龙化石资源为载体，积极打造特色旅游县城，提升旅游形象;永仁县积极包装、打造“太阳城”特色旅游县城。城乡的有机统筹，推进了全州文化旅游产业的大发展。

三、存在的主要问题

近年来，我省旅游产业得到了长足发展，但从更高层次和更大范围看，仍存在着产业规模“小、散、弱”，竞争力不够强，思想观念还有待进一步提高，体制机制不能适应新形势的需要，休闲度假旅游产品等二次创业目标尚未实现大突破等问题，尤其管理体制不顺、条块分割、无序低价竞争等，更是严重制约了云南旅游的发展。从旅游业体制改革工作来看，主要存在以下问题:

(一)综合改革试点进展不平衡

从四个综合试点推进程度来看，保山腾冲县推进较快，初步形成了全县统筹协调推进旅游产业发展和改革、将旅游产业培育为地方支柱产业的体制机制，尤其是引入社会资金参与县域旅游产业发展方面成效明显。大理苍洱地区统筹各县旅游资源，积极打造环洱海、环大理、环滇西旅游圈，消除地区间的行政壁垒，加强区域旅游合作，开发跨区域精品旅游产品，形成互惠互利、合作共赢的发展格局方面有一定进展。玉溪抚仙湖—星云湖发展改革规划已获省政府批准，环湖旅游项目审批权已集中到市，但澄江、江川、华宁三县统筹协调发展区域旅游的体制机制还未完全形成，未取得突破性进展。昆明世博新区的综合改革，还没有形成省市互动局面，协调机制没有建立，无实质性进展。世博新区范围至今难以确定，试点工作的组织领导还需加强，世博新区核心区部分核心资源面临清理。

(二)专项改革试点推进不理想

景洪(含磨憨、打洛)、河口、瑞丽的跨境旅游试点改革由于受边境旅游管理政策的限制，在边境旅游异地办证政策没有突破的情况下，仍然无法开展较大规模的跨境旅游活动。简化出入境旅游手续，建立旅游“大通关”的运作机制，探索口岸管理协调一体化的新机制，跨境旅游线路的开发和延伸、扩大区域旅游合作等工作受到制约。投融资体制改革专项试点进展不明显。筹建旅游创业投融资担保公司，建立省旅游产业引导基金，引导旅游企业发行企业债券，引入风险投资基金、私募基金进行旅游开发建设等工作进展不明显。10个旅游与城乡统筹改革试点工作还待启动。

(三)体制机制重大政策研究创新力度不够

受金融危机、国家宏观调控、土地、环评、准入等政策的影响，一些地方和相关部门缺乏必要的应对措施，对国家一些政策的研究和把握不够积极，导致项目审批、核准、投融资难度加大，很多项目难以启动，部分重大项目推进较慢。多年来努力推动的客源共享协调统筹机制尚未建立;旅游环线公路建设滞后;文化旅游整体形象不够鲜明，稳定、系统的宣传促销体系和合力尚未形成，对外知名度、美誉度和影响力不高;迪庆州国家公园管理体制亟须完善;与国家相关部委政策对接、争取支持的力度不够等;在工作中，各地、一些部门重发展轻改革，重项目和招商引资，轻体制机制建设的倾向依然存在;在改革路径上，存量改革进入攻坚阶段，难以绕开避让，将涉及越来越多的既得利益调整，阻力在加大。

四、几点建议

(一)进一步统一思想，加大督促检查落实

各州市要深入贯彻落实《国务院关于加快发展旅游业的意见》和《云南省旅游产业发展和改革规划纲要》，紧紧围绕省委、省政府对全省旅游二次创业以及旅游产业发展和改革综合试点工作的决策部署，按照实施意见的要求，坚持“生态为本，文化为魂”，进一步推进四个综合、六个专项、五大体制机制改革试点工作，推动昆明、大理、楚雄、西双版纳、迪庆等州市旅游从单一的观光型向观光、休闲、度假、康体、会展多元型转变，努力把旅游业培育成为我省国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业。同时，按照省政府“云政发〔 2009〕150号”文的安排部署，重点抓落实，建议年底前省旅游产业发展改革领导小组办公室、省政府督查室组织一次督导检查。

(二)全面启动专项改革试点，加大改革支持力度

力争2010年年底前全面启动跨境旅游、企业改革、投融资体制、旅游循环经济、旅游与城乡统筹、旅游与文化产业互动发展六项旅游专项改革试点工作，逐一破解全省旅游发展中的突出问题。积极争取把3A级及以下景区(点)评定、旅行社审批、导游证颁发和导游年检等相关审批权限下放到州(市)旅游局，切实加强旅游市场宏观调控和管理力度。各州(市)、县要围绕试点工作的重点和难点，在用好用足现有政策的基础上，借鉴其他地区经验，在项目审批等方面，大胆创新，积极争取省级相关部门支持，力求突破，切实为重大旅游项目的审批、落地、建设提供高效优质的服务。

(三)抓好政策研究工作，加大旅游发展五大体制机制的创新力度

一是以整合旅游行政资源，转变政府职能，强化服务，强化监管，完善旅游公共服务平台为重点，努力构建更加高效的“政府主导、市场运作、企业主体”的旅游管理体制和运行机制，实现旅游管理由分散向集中转变。二是以完善政府投资决策和引导机制，建立健全旅游投融资平台，引导社会资本跟进为重点，创新旅游投融资机制，切实破解全省旅游建设资金短缺的难题。三是以旅游与文化等相关产业互动发展为重点，以业态和开发模式创新为主体内容，通过延伸旅游产业链带动其产业发展，不断提高旅游产业的综合效益，建立和完善旅游城乡统筹发展新机制。四是以建立五大沿边特色旅游开放区为切入点，着力构建“资源互享、客源互送、引资引智、市场无障碍、企业受益”的区域合作机制。加快推进与国际规则和国际服务标准的对接，创新旅游促进对外开放新机制。五是研究制定旅游重大项目设施景观化、垃圾无害化、污水零排放的建设标准，积极开展旅游循环经济试点，探索旅游建设促进生态环境保护的新机制。

(四)落实好现有政策，继续加大争取国家相关部委的支持力度

认真落实省政府与国土资源部签订的关于探索建立国土资源管理新机制促进云南旅游产业改革发展合作协议，认真研读协议文本，把握政策突破的实质，加快推进《云南省旅游产业土地利用专项规划(2010 － 2015年) 》的编制工作，对旅游重点建设项目给予土地、林地利用方面的政策倾斜，特别是在不占用国家基本农田和环保工作到位的情况下，规范发展高尔夫等休闲度假旅游项目。省级相关部门要认真研究和梳理相关政策，参照海南国际旅游岛建设的相关政策突破，提出云南省在建设、环保、林业、文化、水利、旅游、基础设施等方面的政策支持要求，尽快与国家相关部委对接，争取支持，签订省部合作协议。

(五)整合资源，进一步加大投入力度

由省级有关部门牵头，进行资源整合，对确定为全省旅游重点建设的项目，在项目单位向银行贷款时给予支持。同时，加大政府引导资金的投入力度，加快旅游企业债券发行、引入风险投资基金、私募基金进行旅游开发建设及旅游企业上市的工作进度。加大对旅游重大建设项目的前期工作经费、项目贴息的支持力度。在保持现有省旅游发展专项资金规模的基础上，省财政每年再安排1亿元的旅游综合改革试验专项资金，主要用于改革试点的前期工作、重大项目和公共服务设施建设、招商引资等。

(六)支持鼓励大理、迪庆和西双版纳等旅游资源大州开展旅游管理体制改革试点探索工作

借鉴海南省建立国际旅游岛的经验，强化州级旅游管理体制改革试点探索工作。目前，我省已建和拟建国家公园的地域范围与部分世界遗产地、自然保护区和风景名胜区存在重叠，国家公园的建设和管理与区域内有关部门的行政职权存在一定的冲突。以理顺迪庆州国家公园管理体制为重点，探索成立州级旅游发展委员会的路径和可能。

(《云南改革报告》2010年第10期)