公共产品供给的相关理论

一、公共产品供给的相关理论

公共产品理论非常丰富，涉及多学科，对公共产品的定义大多衍生自萨缪尔森的理论，即公共产品是具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性的产品。

公共产品理论主要是回答三个基本问题：一是提供什么样的公共产品；二是如何提供公共产品；三是为谁提供公共产品。将上述三个基本问题细化，则派生出以下问题，也可以认为是上述理论问题的现实版，诸如：如何确定哪些公共产品是必需的公共需求；提供公共产品的资金怎样筹措；如何组织公共产品的提供和生产；对公共产品的提供者和生产者如何管理；如何保证公共产品提供的公平有效和可持续性。

总之，现实实践中很多所谓看似无解的民生问题，可以在公共产品供给中找到答案。

（一）公共产品的局部均衡和最优供给理论

19世纪80年代，产生了公共产品系统理论，提出了丰富的有价值的观点和见解，这对中国农村公共产品供给理论的构建颇有助益。

这里仅选择性介绍与城乡公平发展视阈和统筹城乡发展论题密切相关的公共产品供给理论。

1．供求均衡理论

供求均衡理论是西方经济学理论，其本质一方面是供给和支付的协调问题，也就是公共产品的供给量和供给价格应控制在什么水平，才能满足消费者的需求，使效用最大化，达到供求均衡；另一方面是结构问题。严格讲，供求平衡只是理论状态，在现实中，供求平衡是相对的，不平衡才是绝对的。因为公共产品一旦提供，任何个人支配的量是一样的，但愿意为之支付的费用是不同的，需求的偏好也是不同的。有研究者将它比作圆周率，无限逼近结果，永远也得不到完美解决。农村公共产品的供求正是如此。

当公共产品的供给价格大于需求价格，说明供给水平虽然比较高，但超过了消费者的支付能力，供给会出现缺口，补足这个缺口，可视供给主体而采用不同的方式：一是由政府承担，无论是否支付费用（纳税与否），都可享用。二是由政府补偿，或者减少公共产品提供总量，或者转嫁给公共产品受益者，以期实现供求平衡。当公共产品供给价格小于需求价格，说明公共产品供给水平偏低，无法满足需求，其出路就是增加公共产品的供给数量，这也可以视供给主体不同，选择不同解决途径：一是由政府加大公共产品投入，无论是否支付费用，都可享用公共产品；二是政府给予补偿，或者转嫁给受益者。

对于农村私人产品，消费者只有接受价格，只能在产品数量上做调整。与之相比，消费者对农村公共产品可支配的数量是一定的，但愿意为此消费支付的价格却有差异，即使在价格支付上的差异不大，在消费效用的满意度上又会有分歧。

供给平衡不仅是总量问题，如果结构不合理，就会出现有的公共产品供给过剩，超过需求，而有些公共产品则表现为稀缺，所以总量和结构是辩证的，总量的不足比较显性，而结构不合理相对隐性，也比较容易被供给总量问题掩盖，往往容易被忽视，但在数量一定的前提下，供给结构问题更为基础，危害也许更大。

虽然局部供给均衡理论在做分析时，忽略了其他条件的变数。但无论如何，供给平衡理论引导农村公共产品供给的实践，必须关怀“三农”发展的轻重缓急，制定出供给的优先顺序。

2．最优供给理论

公共产品供给有如下必须的环节，一是供给主体；二是决策方式；三是供给方式；四是资金来源；五是意愿表达。讨论最优供给不能脱离上述几个环节。我们知道，公共产品姓“公”，必须公共提供。但是提供多大规模、何种水平，如何使提供效率最大化，如何使提供更对路，这不仅是成本问题，还涉及到政府能力和社会和谐。最优供给应当是效率与效果相统一，是在现有条件下的最佳选择。

然而，在既定公共资源条件的约束下，社会供给公共产品无法既满足效用最大化又同时满足无差异需要。

最优供给的基本理论模型，大致有两种比较有代表性的分析，一是萨缪尔森的抽象分析。他提出，在公共产品和私人产品共同存在，并有许多消费者的经济中，政府提供的公共产品数量，在边际产量上的边际成本应等于社会上每个人愿意为这一边际公共产品支付的税金的总和。换言之就是，公共产品提供的成本，需由受益者的税金来提供资金。与之相比，维克塞尔和林达尔的分析则跳出了单纯局限于经济因素的分析模式，虑及一些政治元素，比如基于民主框架下，寻找一种原则，即合理的供给水平以及合理的税负负担。尤其是林达尔，强调了只有当供给能够真实反映消费者对公共产品的需求时，消费者才愿意承担相应的公共产品成本，也就是纳税份额和公共产品提供数量同时要被全体社会成员接受，才是最优供给总量。这一下就触到了公共产品供给的难点，因为公共产品的非竞争性和非排他性决定了消费者的真实偏好较难准确显示，公共产品的最优规模也随之无法确定。所以，让政府提供的公共产品最大限度地接近理论上的最优水平，不仅是理论难题也是实践操作的难题。

（二）公共利益理论

据《牛津高级英汉双解词典》解释，公共利益是指“公众的、与公众有关的或为公众的、公用的利益”。公共利益作为常用概念，其内涵无论何等丰富，大多数人的共同利益这一点是不变的内核，可以解释为社会或公众占绝对地位的集体利益，而不是某个狭隘或专门行业的利益。与之相对应的公共政策主旨，应该以提高大家的福利而不只是几个人的福利为最终目标。

关于公共利益有多种不同的分析结论。

功利主义认为个人利益是惟一现实的利益，公共利益不过是个人利益的综合。

“正义说”把公共利益作为一种价值目标来追求。

“共同利益说”以个人利益为立足点来界定公共利益。认为公共利益是客观存在的，是一定范围内不特定多数人的公共利益。公共利益与“共同福利”、“共同利益”一样，是一个不无用处的概念工具，它意味着分配和行使个人利益时绝不可以超越外部界限，否则全体国民就会蒙受严重损害。

由此可见，公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基于利益关系而产生的共同利益，它是从个人利益中剥离出来的、与公众利益密切相关的一种独立的利益。不管人们之间的利益关系如何，公共利益都是客观的，而公共产品和公共服务是公共利益的主要实现形式。

首先，公共利益不是特定的、部分人的利益。其次，公共利益具有共同受益的“共享性”。这种受益不一定表现为直接的、明显的获得利益，但是一旦公共利益受到侵害，则会影响到利益的共享。

总之，公共利益理论认为，政府部门在处理与行业之间的关系时，力图实现经济福利的最大化，因为这些政府机构本身是广大人民群众的代理人，理应以公共利益的最大化为政策取向。

（三）马克思公共产品理论的精髓

在马克思的论著中，没有出现过“公共产品”的字样，但却不乏公共产品思想，涉及了公共产品范围、供给资金来源、供给方式、供给目的、政府责任、需求显示等方面。这些思想散见于他的论著，比较集中体现在《哥达纲领批判》中，构成了马克思关于公共产品理论的基本内容，当然也在微观、计量、模型分析等方面尚有留白，这也为后人丰富和发展马克思主义公共产品理论提供了很大空间。

马克思公共产品理论是在历史唯物主义和辩证唯物主义的指导下展开的，围绕着社会存在和社会发展的共同利益需要，本着以人为本的理念，研究了公共产品及其供求问题。

马克思公共产品理论，基于资本的逐利性和资本主义所谓“公共需求”的虚伪性，对公共产品从哪里来、干什么、怎么干、为谁干、谁来干等问题作了深刻阐释，其理论精髓主要体现在三方面：一是公共产品是为了满足某一特定历史条件下，一定范围内，人类社会共同需要而存在的，它关系到社会存在和发展，这种社会共同需要得到满足时，会带来利益共享，最终维护和促进人类社会的发展和进步，从社会发展规律的视角揭示了公共产品供给的目的。二是阐述了公共产品是一个历史的概念，是人类社会发展的经济现象，早于资本主义社会而产生，因此不是所谓“市场失灵”的产物，“市场”只是公共产品供给的手段而已。总之，公共产品是社会存在和发展的产物，带着增进和维护社会共同利益的目标而来，也必将为此目的而存在和发展。三是马克思把消灭城乡对立作为共同体的首要条件之一，并且认为，消灭城乡之间的对立取决于许多物质条件，这无疑是肯定了公共产品供给在消灭城乡对立中的作用，尽管这个思想的论述还比较朦胧，但主旨是清晰的。

马克思社会主义理论阐述了社会主义从哪来，到哪去的问题，其公共产品理论无疑是社会建设理论的组成部分。

马克思公共产品理论与西方公共产品理论和经济学说在公共经济学的基础理论上和研究对象上也有着相容性，比如说，国家经济职能理论、国家财政收支理论、税收理论等，再比如，马克思《哥达纲领批判》和《资本论》等论著中，表述了对社会保障的一些基本认识，体现了马克思关怀社会公共福祉的福利思想，并且可以说是丰富和发展了西方公共经济学。

（四）基于“公平”性的讨论

公平是制度概念，正义是指合法性、合理性。公平正义就是通过制度安排，借助国家力量，有力保障全体公民合理合法地享有平等的权利和机会，通过公平过程，达成公平结果。

讨论公平的话题，一定离不开利益问题，离开具体的利益，公平就失去了落脚点。

公平正义是协调社会各个阶层相互关系的基本准则。就经济层面而言，公平正义主要体现在政府应以更为有效的财政、税收等经济手段调节我国城乡之间、地区之间、阶层之间业已存在的贫富差距，并使这一差距随着我国经济的持续发展而逐步缩小。我们的讨论尝试建立在这样的基础之上。

1．公共产品供给的公平取向成为焦点和敏感词

一个国家在一定发展阶段都存在一种社会财富的分配方式，而公共产品供给的公平程度是与每一种社会财富分配方式相对应的。

从社会变迁的角度看，当今中国社会，举凡与公民权利有关的公共产品，都成了国人炙手可热的公共需求，基本公共产品的供需缺口与保障不到位，已经衍生为当下许多社会问题的焦点，无疑成了潜在或显性的薄弱环节。理论和实践反复印证，社会矛盾解决不好会上升为政治矛盾，在公共需求上升期，供给越是短缺，公平越会成为焦点，越是渴望出台公平政策，越能考验政府的决策智慧。

（1）社会深刻变迁利益矛盾从薄弱环节凸显

半个世纪前界分的人民内部矛盾学说，是基于政治层面的分析，如果将其机械地套用于社会层面，极易忽略并掩盖物质利益关系。改革开放以来，公共需求的全面、快速增长与公共产品供给短缺和低效，构成了现阶段中国社会一个基本而深层的社会矛盾，并以尖锐冲突为特征呈现出来，迅速上升为社会的主要矛盾，制约着其他社会矛盾的调节和解决。新的冲突集中表现在“贫富、城乡、区域”三个差距上。解决好现阶段供需矛盾，放大公共产品供给的正功能，弱化负效应，是我国改革进入新的历史时期的重要课题。政府在转变角色，从发展经济转移到提供公共服务和社会福利层面上已做了相当努力，现实情况继续要求政府直面新的社会矛盾形式，化解社会公共需求与供给不足的矛盾。

（2）公平取向在现阶段中国社会兼具工具价值和终极价值

现阶段，能够支配中国改革进程的社会动力，更多地表现为调整利益关系的需求，而非意识形态分歧。全社会普遍关注社会公正和利益的公正表达，以及政府如何运用公权力为全体社会成员提供无差异的公共服务。因此，公平不仅具有商业运作中LOGO般的符号意义，公平取向还兼具工具价值和终极价值，承载和传递有形或无形信息。公共产品供给的实质是配置社会公共资源，欲使之有效，就必须遵循公平和效率原则，这是公共产品供给的主要问题。农村公共产品作为社会公共资源的组成部分，其供给也应当坚持这两个原则。现实情况是，我国农村公共产品的供给呈现出低效率和不公平，当公平成为社会发展这只木桶上的短板，效率的长度优势也会大打折扣。当务之急就是把短板补起来。正像有学者所说，一个走向成熟的现代社会，再也不能将公正置于“兼顾”地位了。

（3）均等化悄然成为公共产品供给的目标追求

说到均等，有两个关键词可勾勒其内涵，一是享有机会，二是自由选择，公平正义是其出发点和归宿。关于公平正义，基于不同的价值有不同的释义，无论如何阐释也不能否认的是，当全体社会成员都能通过自由选择享受自我认为有价值的生存和生活方式，可释为公平。这一过程的政府责任，在于下大力气供给公共产品，创造参与机会，拓展可选范围。另外，公平有多层面的意义，经济学意义上的公平主要涉及经济成果在社会成员中如何公平分配，是指收入分配的相对平等，即要求社会成员之间的收入差距不能过分悬殊，要求保证社会成员的基本生活需要；价值层面的公平取决于价值取向，因掺杂主观判断，所以比较复杂；公平之心理学意义，则强调心里感知，而心理感受往往来自于经验或比较，有时感受到的情况与实际条件基本一致，有时则出现较大反差。总之，在公共产品供给中，当想得到和能得到之间存在落差，当可得性少于其他社会成员，则会产生被剥夺感，由此可见，有时照顾感受与实际关怀同样重要。为此，有了民生导向的均衡性公共产品供给的制度设计。

（4）民生导向的均衡性公共产品供给应运重装出场

公平的公共产品供给，追求的是依照公平的原则，通过公平的操作，产生公平的结果。均衡性公共产品供给是在公平规则有待完善，操作过程的变数较难掌控的前提下，希冀结果趋近公平的有效变通和补偿性手段。均衡性公共产品是相对于一般性公共产品而言的，供给的主旨是通过公共产品供给来解决因社会利益分化导致的问题，供给对象主要是落后地区、弱势群体，如为贫困人口提供的医疗、卫生、教育等公共服务，向落后地区提供基础设施建设，为社会弱势群体提供福利和社会援助等，又称作扶助性公共产品。均衡性公共产品供给普适于均等化供给实现前后，起平衡调节作用，可以补充总体供给数量的不足，补偿不利者，在解决民众最基本生存需求中，体现生存、机会等底线公平。具有实际的和心理的双重意义。

2．“公平”在马克思恩格斯的理论视野中

公平正义具有的历史性和相对性。公平正义的历史性表现受一定时期生产力发展水平和与之相适应的包括政治、法律等上层建筑发展状况的制约，在不同历史条件下的实现方式和实现程度都是不同的。

公平正义既然是一个发展着的历史范畴，那么在不同的历史条件下，公平正义的认识和标尺也不是恒定不变的。这就是公平正义的相对性，但相对性却表现出了公平正义的核心价值，也就是它的矛头总是指向一定时期某种不合理的规则或现状。

在宏观上，马克思第一次把公平正义的实现建立在科学的基础之上，指明了社会不公的根源在于资本主义的剥削制度，只有变革资本主义制度，才能真正实现社会的公平正义；实现社会公平正义的基本条件，就是整个社会实行生产资料公有制，解放和发展生产力，消灭工农之间、城乡之间、体力与脑力劳动之间的差别。

在中观上，马克思认为公平有两个层次，一是按劳分配，指出劳动是衡量公平和实现公平的尺度与基石。也就是说，广大劳动群众是推动社会公平的主体和真正力量。二是社会全体成员平等享有国家提供的公共产品，反对财富和收入分配不平等。

“结束牺牲一些人的利益来满足另一些人的需求的状况”，“通过消除旧的分工、通过产业教育、变换工种，所有人共同享受大家共同创造出来的福利。”^[1]马克思前一句话的语境是针对阶级剥削而言的，后一句则是建立在彻底消灭阶级的基础上，实现人与人的平等关系。

1875年马克思在《哥达纲领批判》中，初步萌生了通过从社会总产品中进行一些扣除，来积累进行社会再分配的公共资源，用以弥补按劳分配的不平等和贫困差距的思想，以其同时代少有的理论深邃，道出了公平分配是国家和政府主导的宏观分配行为，蕴含了公共财政、税收、社会统筹等丰富的现代经济和社会理念。

在微观上，马克思立足公平阐述了城乡利益关系。

一是强调结合。在《共产党宣言》中，马克思提道：“最先进的国家几乎都可以采取下面的措施……把工业和农业结合起来，促使城乡对立逐步消灭。”^[2]按照马克思表述的逻辑进一步推导，结合的前提是协调，协调才能结合；结合本身就是一种协调；结合是路径，通过结合最终实现共赢。这可以说是马克思心中工农关系、城乡关系的理想国。

二是强调发展。生产力“如果在最初它只是对城市有利，那么到最后它将成为消除城乡对立的最强有力的杠杆”^[3]。对公平的理解不能脱离现实的生产力基础，实现社会公平必须大力发展生产力。通过高度发展生产力，来实现城乡公平，体现了生产力发展对经济利益协调的基础性，也找到了城乡差距的根源，既然生产力是造成城乡差异的重要原因，也必然是消除城乡差异的重要途径。

马克思主义的公平正义观为我们在社会主义制度条件下实现社会公平正义提供了重要思想理论基础。

3．公平正义是中国共产党的一贯主张和现实追求

中国共产党的性质和宗旨，决定了实现社会公平正义是中国共产党人永恒的价值目标。为了促进社会公平正义，党领导人民取得新民主主义革命的胜利，推翻“三座大山”，实现民族独立和人民解放；为了促进社会公平正义，党领导人民进行社会主义革命、建设和改革，不断增强综合国力，提高了人民的生活水平，也提升了中国的国际地位。

新中国成立后，毛泽东直面中国的社会现实，对公平正义进行了不懈的实践探索，社会主义基本经济、政治、文化的制度设计和安排，以及社会主义建设实践，虽多有曲折，布满坎坷，但对公平正义的追求是毋庸置疑的，对中国社会以及中国的发展进程产生的深刻影响也是显而易见的。

毛泽东公平正义思想具有以下主要特征：一是具有强烈的平等情结，强调人民内部权利平等、干群平等、男女平等、社会福利平等、代际之间平等；二是倾向于“公平优先，均中求富”，尽管毛泽东也反对两极分化和平均主义，但其公平观带有一定的平均主义色彩；三是由于受历史等条件的局限，对平等的理解有些偏差，比较注重结果平等，而忽视了机会平等，在注重平等的同时，没有处理好平等和自由的辩证关系。

无论如何，注重大众教育、认为生产资料公有制是一切平等的基础、把构建平等的社会基本制度作为实现平等的基石等，毛泽东公平正义的理论和实践可圈可点，为新中国初步奠定了公平的社会格局。

进入改革开放的历史新时期，邓小平同志提出社会主义要在解放生产力、发展生产力、消灭剥削、消除两极分化的基础上，最终实现共同富裕，从而把实现社会公平正义纳入社会主义本质要求之中。

邓小平公平正义思想的核心：一是共同富裕。他认为社会形态公正与否的标志在于是否坚持共同富裕的价值取向。二是在坚持按劳分配和大力发展生产力的基础上，辩证认识效率与公平的关系。

江泽民同志为核心的第三代领导集体，把社会公正置于一个更广阔的背景之下，认识和对待。阐述了社会公正的核心价值是人民本位，衡量标准是社会进步，制度设计为分配公平，规则体系是机会均等，理性诉求方式是社会保障，路径选择是政策调节，保障机制是依法治国。

从而勾勒出了人类公平正义发展的历史走向。并反复强调要把社会公平正义问题，作为涉及全社会的重要战略问题加以解决，逐步实现和满足最广大人民的利益需求。

党的十六大以来，胡锦涛同志为核心的党中央，在总结历史经验的基础上，在科学发展观的引领下，高屋建瓴地提出了构建社会主义和谐社会的重大战略思想，明确把实现社会公平正义作为社会主义和谐社会的基本特征和重要目标。

2005年，胡锦涛在省部级主要领导干部专题研讨班上讲话指出：“公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现”。“只有切实维护和实现社会公平和正义，人们的心情才能舒畅，各方面的社会关系才能和谐，人们的积极性、主动性、创造性才能充分发挥出来。”

十七大报告中，胡锦涛进一步指出：“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务。”

概括胡锦涛公平正义思想的特点：一是坚持理论性与实践性的统一；二是把实现公平正义提高到战略层面。首先，既要效率，又要公正。效率的重点作用领域是利益的生产，而公正的重点作用领域是利益的分配。它们的关系正像自由与平等一样，有时确实会发生冲突，这就要看实际情势，需要政治家的审时度势和高瞻远瞩（俞可平）。正确认识和处理效率与公平的关系，既避免社会差距悬殊，又防止平均主义倾向，是促进国民经济又好又快发展，建设社会主义和谐社会的关键。其次，维护和实现社会公平正义的重点，是解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，协调好不同部门、不同地区、不同方面群众的利益。再次，社会公平正义是推动效率长期增长、实现社会和谐的基本条件。最后，强调要综合利用多种手段，依法逐步建立起以“权利公平、机会公平、规则公平、分配公平”为主要内容的社会公平保障体系。“四个公平”着力回答了社会公平的基础、起点、保障和目标等基本问题，揭示了公平的核心内涵，具有鲜明的中国特色和时代特征。

总之，中国共产党人在继承和发展马克思主义公平观的基础上，形成了新的科学公平观，而实现社会公平就必须树立科学的公平观。

4．公平是社会主义制度的重要价值

温家宝在十届全国人大五次会议上回答记者提问时讲道：“让正义成为社会主义国家制度的首要价值。”首度定义我国社会主义初级阶段的两大任务是实现公平正义和发展生产力。

解读“让正义成为社会主义国家制度的首要价值”，应当包含几层意义：

一是公平正义是人类的普适价值，也是社会主义的本质要求。社会主义之所以有如此强大的号召力，就是因为它承诺要创造切实的经济和政治条件，使社会变得更加公平正义，使全体人民都能享受更加平等的政治经济权利。因此，没有公平正义，就没有社会主义；坚持社会主义，就必须坚持公平正义（俞可平）。

二是正义应成为衡量社会发展的重要尺度。正义不应外在于社会的经济、政治和思想文化发展，正义应成为社会发展的稳定性参数。维护和实现社会公平正义，首先要求通过合理的分配制度，把社会成员的收入差距控制在合适的范围内，避免因收入差距的过分扩大而导致两极分化。然而，社会公平的内容绝不只是合理的财富分配，还包括公民的政治、社会、文化、教育、司法等其他内容。要全面维护和实现社会公平正义，除了缩小收入差距，扩大社会保障，维持基本的经济公平外，还必须从法律、制度、政策上努力营造公平正义的社会环境，保证全体社会成员能够比较平等地享有教育、医疗、福利、就业、参与社会政治生活和接受法律保护等权利。从这个意义上说，公平正义是衡量社会全面进步的重要尺度（俞可平）。

三是目前存在的突出问题需要彰显公平正义价值。我国社会出现的不同利益群体、不同社会阶层的局部利益差别及其冲突，已成为人民内部矛盾的重要形式。在社会主义初级阶段，为了最大限度地合理配置资源，发展生产力，我们引入了社会主义市场经济制度。市场经济的自然逻辑本身就会产生出社会的公平问题，诸如：公民收入差距拉大，地区之间和城乡之间的发展不平衡等，这是市场的局限性所在。在市场经济条件下，要实现公平正义，需要政府对利益分配进行强制性干预。否则，利益分化无限制地发展下去，就可能造成富者愈富、穷者愈穷的后果，会背离社会主义“共同富裕”的目标；但是，这种干预不能简单地采取强制手段将大家的收入和财富拉平，回到过去那种吃“大锅饭”的绝对平均主义状态。这就要求政府一方面不能强求利益的绝对均等；另一方面，又必须把社会利益的分化控制在一个合适的范围之内。

四是中国政府决心把“公平”作为首要价值来加以落实。公平正义是构建社会主义和谐社会的基本条件，只有通过具体社会制度来体现社会公平正义，才能保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利。

实现公平正义是全社会的责任，包括企业、民间组织和政府机关，但主要责任在政府。如果说市场行为是实现效率的主要手段，那么政府行为则是实现社会公平的主要手段。

公平正义本质上是对人与人之间关系的评价。所谓社会公平正义，则是社会各方面的利益关系得到妥善协调。

由于每一种社会关系首先是作为利益关系表现出来的，所以，离开现实的社会经济关系，“公正”、“平等”、“权利”之类的观念就无法落到实处。所谓皮之不存，毛将焉附。因此，社会主义的终极价值就是建立在正义基础上的“民众普遍幸福”。“普遍”就意味着要处理好各种关系，包括城乡关系，降低利益冲突的潜在可能性。

分配是所有社会冲突的关键。公共产品承担着资源配置和社会福利再分配双重功能，是分配环节的关键所在。

政府作为公共产品的主要供给者，应当提供三个方面的公共产品：一是公共政策、二是公共服务、三是公共设施。目前政府提供的社会公共产品数量相对较少，不少公共品的质量不高，尤其是农村公共产品存在的问题突出，这会损害政府维护公平正义的公信力。公共产品供给作为熨平群体和个体之间不平等的重要工具，这首先要求其自身应该是取向公平的。

无论是政府职能还是政府价值，都要求政府必须管好应该管的事，如义务教育、公共卫生和环境保护等。

在改革开放和发展社会主义市场经济的条件下，公平正义是我们在推动科学发展、促进社会和谐，进行制度安排和制度创新的重要依据，是协调社会各阶层关系的基本准则，也是增强社会凝聚力、向心力和感召力的重要旗帜。

实现社会公平正义是一项长期的历史任务和一个不断发展的历史过程，不可能一蹴而就，也不可能一劳永逸。我国处在社会主义初级阶段，现有的经济发展水平对公共产品供给有制约作用，如何在尽量保持城乡居民福利水平不受损的前提下，促进农村公共产品供给总量的增加，一是需要政府统筹城乡，把握平衡。真正意义上的发展，是避免只有少数人受益的“有增长无发展”的情形，真正提升社会发展的质量；二是必须从社会主义初级阶段的基本国情出发，既尽力而为，又量力而行；三是公平正义作为一种道义性价值，与结果相比，更关注过程和规则。换言之，即使利益分配的结果存在很大差异，但如果这种差异是基于公正的制度和程序而造成的结果，那么这种差异也符合人们的道义（俞可平）。

5．制度是社会公平正义的根本保证

罗尔斯提出：“让我们假设一个最初的安排，在这一安排中，所有的社会基本善都被平等地分配，每个人都有同样的权利和义务，收入和财富被平等地分享。”^[4]在罗尔斯看来，制度与正义是密不可分的关系，正义是社会制度的首要价值，用来确定人们基本权利与义务，以及相互配合的基本条件。社会制度的设计，不能为了一部分人的利益而降低另一部分的利益，应尽量使形式上的正义和实质上的正义相统一，能够实现共赢原则的社会分配就是正义的分配。

现代意义上的公平指的是一种合理的社会状态，它包括社会成员之间的权利公平、机会公平、过程公平和结果公平。如卢梭在社会契约论中所言，正义是利益的契约。

尽管对正义有着不同的解释，但制度与公平正义相联系这一点不容置疑。相对于国家而言，其本质主要是指国家的义务和权利，前者是指一个国家应该满足个人和团体生存所应该得到的最基本的需求，切实保证社会成员的基本权利，以及维护国家长治久安和社会稳定；后者是指国家权力会使正义变得有力。

首先，只有体现公平正义的制度，才能得到大多数人的认同和遵循，才能有效地规范和调整社会上人与人之间、不同群体之间的相互关系，保证社会稳定和良性运行。因为社会制度本身所体现的制度理性，本质上也是一种社会的公共理性。因此，制度的设计，理所当然就要维护社会的公共利益与公平正义。

其次，制度最重要的功能就是保障公平正义。换言之，合乎正义理念的制度应该是使权利、自由、尊严、收入、财富等一切社会资源都得到平等分配的制度。制度以其激励、约束、协调等功能，规定着人们在社会中的地位及相互关系，为人们的行为提供准则和范式。所有社会成员都应遵守制度，按制度行事，从而才能使社会公平正义有可靠的保障。

第三，任何一个社会的稳定和发展，都必须依靠一套制度来调整和维系。邓小平同志指出，制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。有了科学合理的制度，社会才能在一定的轨道上正常有序地运转，人们的行为才能符合社会公认的准则，人与人之间的关系才能得到恰当的调整和处理，整个社会才能处于比较协调、稳定、安宁、和谐的状态。

党的十六届六中全会强调指出，制度是社会公平正义的根本保证，必须加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度，保障人民在政治、经济、文化、社会等方面的权利和利益。

6．辩证看待公平与效率

随着不断发展，人们不仅越来越关心经济是否得到了发展，而且关心如何分配经济发展的成果，包括分配标准、分配过程、分配形式等规则，以及分配的有效性。政府的公共性，即政府代表全体国民、维护社会正义、主持社会资源合理分配的重要性也愈益显现。

“效率”与“公平”的矛盾，表现为人们一方面要求政府承担推动社会经济快速发展的责任，“效率”构成了政府基本的价值判断标准；另一方面，随着社会整体发展水平的提高，公众在更高的层面上要求政府通过公共政策更为合理地分配社会资源，“公平”因此成为了政府必须确立的又一种基本的价值标准。

关于公平的代表性观点比较多，如平均主义的、平等主义的、机会公平的、结果公平的，不一而足，其中，罗尔斯的公平观较受人关注。他在其著述《正义论》中提出，公平的基本准则是：“所有的社会基本的善——自由和机会，收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配，除非对一些或所有的社会基本善的一种不平等分配最不利者。”^[5]其亮点，一是他认为要为社会中处于最不利地位的人提供最大可能的利益；二是确保机会的公平。机会的公平即起点的公平，具体到公共产品供给，其内在要求是全体社会成员应当平等地享有公共产品的机会和权利，机会公平的实质是拥有自由选择的可能，无论结果如何，都取决于自由选择。还有一种平等，即结果的平等，具体到公共产品供给就是在数量上、质量上基本相等。现实中，经济发展水平以及需求偏好等，对政府通过政策保证分配环节的相对平等提出了更高的要求。促使政府在公共产品提供的条件、购买公共产品支付的成本，公共产品质量数量等品质保证方面，基于公平意义上必须有所作为。

尽管对于公平有不同角度的阐释，仁者见仁，智者见智，但公平的基本内涵是评价人与人之间利益分配关系的理论，是有共识的。如果没有效率，公平与和谐是低质量、低水准的；而失去公平与和谐的效率，也不会持久。进一步分析，效率与公平、和谐之间的冲突，其本质是价值选择的冲突。既是人为冲突，是可以通过人力避免的。政府应该成为缓解和消除其冲突的决定力量。多数社会成员的公平感受与公共资源和社会财富的分配有关，换言之，政府提供公共产品的水平，直接影响到公众的公平感受和评价。

效率是指最有效地使用社会资源，最大可能性地满足人类的愿望和需要。也可以说是社会能从稀缺资源中得到最多东西的状态。

效率与公平一样，问题的逻辑起点都是基于资源稀缺或资源的有限性。差别在于，效率问题的视域，一是作用于如何增加可支配资源的总量，即把蛋糕做大；二是指对于有限的资源，如何分配，才能从稀缺资源中得到最多的东西。公平问题的视域，则应用于资源总量一定的前提下，如何分配。鉴于此，公平与效率是一致的，不能割裂开来。公平促进效率，效率为实现公平创造条件，高效率就意味着资源处于最优配置状态，也意味着一定范围内的需要得到了最大程度的满足，福利最大增进，财富最大增加。

公平与效率不能孤立存在，按照帕累托效率理论，所谓效率包括缺一不可的三个方面：一是生产效率；二是组合效率；三只消费效率。但这只在理论上成立，因为在现实中，不同主体追逐的效率含义不同，对个体而言，能否在资源一定时，得到最大化的利益，在利益一定时，成本最小化，是其关注点。对社会总体而言，对全部生产资料的消耗与所有社会成员的总体经济福利之间的对比关系是落脚点（战松）。

即使是被经济学家们普遍接受的帕累托效率，已有研究质疑其存在的不足，认为按照这一标准考察资源配置的效率可能会出现这样的情况：帕累托最优状态是在改善不幸的多数人的福利的同时，不能降低少数人的福利，实际情形是要改善多数人的福利，往往会降低少数人的福利。所以，效率的概念在价值上不是中立的，对公平与效率问题的评价，在实践中常常与道德标准关联。

公平与效率始终是选择农村公共品供给方式的重要标准。事实上，政府职能、理念变迁的每一个阶段都蕴涵着公平与效率的权衡与选择，公平与效率互为题中应有之义。政府的责任在于通过制度设计，以最小的自身运作成本，促进社会政治经济的发展，产生最大化的社会公共利益。

总之，城乡公共产品供给，既是理论问题，更是实践问题，公平与效率之辨，在本质上不是快与慢的速度问题，而是是与非、好与坏、对与错、美与丑、真与假的价值标准问题。追求公平正义是我国农村公共品供给的重要效率目标。