青岛市政府投资建设项目跟踪审计探索及对策研究

青岛市政府投资建设项目跟踪审计探索及对策研究

青岛市审计局课题组

一、跟踪审计的提出与发展

对政府投资建设项目实施审计，传统做法是事后审计，即项目工程完工以后进行决（结）算审计。这样做面临严峻挑战：一是潜伏较大审计风险，因为建设过程中的隐蔽工程虚假和期间发生的违法违纪问题，事后难以查证；二是不能有效发挥建设性作用，因为建设过程中发生的损失浪费问题以及出现的资产流失“漏洞”等，已成事实。在解决这些问题的过程中，逐渐形成了前移审计关口、“跟踪”项目建设过程进行审计的监督思路。

跟踪审计首次提出是在1989年2月。为了治理经济环境、整顿经济秩序，审计署和国家计委下发了《关于对停缓建项目进行跟踪审计的联合通知》，决定对停缓建项目进行跟踪审计。在审计署的统一组织下，停缓建项目审计达到了预期效果。但是，跟踪审计在停缓建项目中，仅仅是一次初步尝试，并未形成适用于一般建设项目的跟踪审计经验。不过，跟踪审计作为一种新型审计方式，引起了各级审计机关的普遍关注，开始了探索性研究。通过坚持不懈的努力，认识不断深化，审计署在《1999～2003年审计工作发展纲要》中，正式作出了对“关系国计民生、建设周期较长的重大建设项目”实施跟踪审计的规划。

全国较大规模开展跟踪审计理论与实务研究活动是在2008年之后，主要基于温家宝总理的一系列指示要求和各级审计机关普遍开展的抗震救灾款物跟踪审计。2008年3月，温家宝总理在政府工作报告中指出，“财政资金运行到哪里，审计就跟进到哪里”；2008年11月温家宝总理在视察汶川抗震救灾情况时讲话指出：“对一些重特大项目进行全过程跟踪审计比事后监督更重要，要把问题发现在前面，问题查出得越早、解决得越快，损失就越小。”

青岛市审计局的跟踪审计试点始于本世纪初，第一个独立实施的项目是浮山后旧村改造工程。取得经验后，于2001年制定了《青岛市重点建设项目跟踪审计监督试行办法》。之后每年一般选择2～3个跟踪审计项目进行实践。通过不断探索，操作程序逐步规范，跟踪方法日趋完善，从2009年开始，跟踪审计工作得到了跨越式发展：2009年，对15个重点建设项目开展跟踪审计；2010年，对22个重点建设项目开展跟踪审计；2011年，跟踪审计重点建设项目达到25个，已将党委政府关心、人民群众关注、投资金额较大的政府投资项目全部纳入审计范围，涉及交通、水利、市政、园区等基础设施建设项目，教育、卫生、文化、安居工程建设等重大的民生工程建设项目以及适应形势发展需要的新增建设项目等领域。

二、青岛市开展跟踪审计的探索实践

青岛市开展跟踪审计起步早，审计署提出跟踪审计后，就及时组织学习、研究和认真抓落实，率先进行试点。能够得到快速发展，一方面是源于新形势对审计提出的新要求。随着城市建设步伐加快、政府投资规模不断扩大，为及时揭露建设过程期间发生的违法违纪问题，提高项目建设质量，规范投资环境，促进廉政建设，迫切需要审计机关提前介入、关口前移，实现从事后监督向建设过程实施监督的转变。另一方面是得益于青岛市委、市政府的大力支持。比如，将原固定资产审计处升格为政府投资审计专业局，人员编制由10人增加到50人；先后投资数百万元购置了GPS测量系统、全站仪、红外测距仪、取芯机、钢筋扫描仪等多种设备仪器；先后颁布了《青岛市审计监督条例》和《青岛市政府投资项目管理暂行办法》等等，为开展跟踪审计工作提供了强有力的人力资源保障、技术条件保障和良好的法制环境。

在上级审计机关的指导和青岛市委、市政府的关怀下，青岛审计机关围绕跟踪审计开展了大量的研究与实践，许多方面走在了全国的前列。概括起来，主要有以下几个特点。

（一）确立了跟踪审计原则

一是提前介入。从项目前期准备到建设实施、竣工决算、资金管理等方面，加强全过程审计监督，及早发现问题、及早解决问题，防患于未然，发挥好跟踪审计的预防作用。二是同步跟进。坚持审计监督与建设程序同步进行，按照工程进度，抓住关键环节，及时跟进审计。三是突出重点。在全面加强政府投资建设项目审计监督的同时，突出重点项目，突出重点内容，突出重点环节。四是查错纠弊。把查错纠弊作为跟踪审计的重中之重来抓，不仅注重审减工程价款，还重点关注违法违规问题及其整改情况和项目管理中存在的薄弱环节，为完善制度、堵塞漏洞、搞好服务提供依据。五是立足服务。针对审计中发现的问题，注意从机制制度层面加强分析，提出有针对性的意见和建议，促进被审计单位建章立制、优化管理，并为党委、政府宏观决策提供参考，充分发挥跟踪审计的建设性作用。

（二）形成了灵活多样的跟踪审计方式

第一，时点监督与时段监督相结合。时点监督主要是对项目建设程序中招投标、征地拆迁等主要阶段，工程结算、工程款支付等重要环节，以及工程造价较高日后审计困难的大型临时工程、隐蔽工程等容易出现问题的关键节点，根据项目实际进展情况和审计工作需要实施审计。时段监督是指对时点监督以外的其他方面情况，主要采用平时监督检查和阶段性审计相结合、档案资料审查与现场检查相结合，以及组织被审计单位和项目参建单位召开例会等方法，每隔一个时段适时跟踪检查。

第二，独立审计与联合检查相结合。在坚持依法独立开展跟踪审计的同时，根据项目实际情况和工作需要，加强与发改、监察、财政和政府督查等部门的协作配合，适时开展联合检查。现场审计实施过程中，若工作需要，也可以会同政府质量、安全、环保等监督部门开展联合检查。通过整合多方力量，形成监督合力，提高监督实效。

第三，传统审计与运用现代技术审计相结合。跟踪审计过程中，在采用传统审计方法的同时，对工程结算审核，财务数据的采集、筛选、分类、汇总以及审计工作底稿的编制、审计文书的制作等充分利用各类审计软件开展计算机辅助审计，并形成相应的电子档案；施工现场测量、实验、检测等技术工作，利用GPS、红外线测距仪等先进专业技术装备辅助审计。

第四，跟踪审计与决（结）算审计相结合。跟踪审计过程中，既注意查错纠弊，又根据工程进展情况或计量支付、工程结算等情况，对已经完工的工程和项目，及时开展工程结算审计，做到项目结束一部分，结算审计一部分，项目全部结束后及时进行竣工决算审计。

（三）创新了独特的跟踪方法

在及时了解掌握项目建设情况方面，建立了三项制度。首先是限时告知制度，要求被审计单位对需要告知的重大事项，均以书面形式及时告知审计组。其次是召开例会制度，由审计组组织，项目有关参建单位参加，一般每两个月或每季度召开一次，听取被审计单位及项目参建单位工作情况汇报，提出审计意见或建议。第三是应邀参会制度，被审计单位召开与项目建设有关的重要会议时，必须发函邀请审计组成员参加，参会审计人员从审计角度提出意见或建议。

在实施现场检查方面，实施了两项措施。一是驻场办公，审计组在项目现场设立办公场所，及时了解项目的进展情况，加强对隐蔽工程、变更签证等重要环节实施监督。二是联合监督，对施工进度、工程质量、安全生产、文明施工、造价控制等内容，适时会同政府有关部门深入施工现场进行检查。

在具体实施过程中，规范了操作方法。对于如何审查资料、资金，核查数据、账务和访谈、问卷调查、内控测评、统计分析等手段或方法作出了详细规定。

（四）积累了一套行之有效的管理制度

青岛市开展跟踪审计研究与实践，一直按照“实践、认识、再实践、再认识”的认知规律反复深化，取得经验后，及时进行总结、固化为相关制度或管理办法，及时规范跟踪审计工作。

1．适时出台指导意见

2010年，围绕为什么跟踪和怎么跟踪等一系列重大问题，出台了《青岛市审计局关于加强政府投资建设项目跟踪审计工作的意见》，进行具体指导和统一思想。石爱中副审计长审阅该意见后，给以高度评价，批示：“地方上有许多好经验，请及时收集总结。”并转发全国审计机关学习。

2．及时规范操作方法

根据跟踪审计取得的初步经验，2006年制定了《青岛市审计局重点建设项目跟踪审计操作规程》，对操作方法进行了具体规范，该规程获刘家义审计长表扬；2010年，通过进一步深化，对2006年制定的规程进行了修订，继而出台了《青岛市政府投资建设项目跟踪审计操作规程》，石爱中副审计长审阅新规程后，认为具有借鉴意义，批转给投资审计司“制定办法时参考”。并通过《中国审计报》专版予以宣传报道。

3．着力提升审计质量

为了使跟踪审计结论经得起历史检验，规避审计风险，2011年出台了《青岛市审计局政府投资建设项目工程造价审计结果抽审办法》，从社会中介和审计机关遴选出资深专业人员组成专家委员会，采用处室抽审和专家委员会抽审相结合的办法推行“双抽审”制度，当审计结果与抽审结果误差较大时，对有关责任人进行相应处理。石爱中副审计长得知这些办法后，很高兴，因为他“多年来一直想做的事”，但“一直无人做，也缺少能做此事的人”，我们做了。抽审制度的建立，对全面提升审计质量发挥了积极作用。

（五）收到了明显成效

1．理论研究取得了突破

围绕跟踪审计原则、方式、方法等重大问题，组织骨干人员开展重点研究的同时，还组织市、区（市）两级审计机关的广大投资审计人员，开展了更为广泛的研究活动，通过采用重点研究与群众性研究相结合的方法，破解了跟踪审计工作中遇到的大量难题，每年都有一批高质量理论研究文章发表。特别是2009年，在全省跟踪审计研讨会上，青岛市20篇论文获奖，占获奖论文总数47％；在全国跟踪审计研讨会上，青岛市4篇论文入选论文集，占入选论文总数8％。青岛市在跟踪审计理论研究方面，走在了全省、全国前列。

2．为政府节约了大量建设资金

在开展跟踪审计过程中，坚持与决（结）算审计相结合，项目结束一部分，结算审计一部分，项目全部结束后及时进行竣工决算审计，着力为政府建设资金把好关。2009年审减工程结算价款3．13亿元，是2008年的2．7倍。2010年审减工程结算价款3．6亿元，是2008年的3．1倍。2011年审减工程结算价款6．1亿元，是2008年的5．26倍，再创历史新高。

3．宏观服务作用得到了进一步提高

在跟踪审计过程中，对于发现的苗头性问题以及管理中存在的薄弱环节，及时分析研究症结所在，在为被审计单位完善制度、堵塞漏洞、搞好服务提供依据的同时，并为党委、政府宏观决策提供参考，防止局部问题演变成全局性问题的现象发生。例如，在奥帆场馆跟踪审计、新增中央投资建设项目跟踪审计调查等多个项目中，针对建设过程中出现的苗头性问题撰写的报告、建议，都进入了上级审计机关及市委、市政府的决策。

4．跟踪审计工作得到了充分肯定

一是得到了审计署的肯定，《青岛市审计局关于加强政府投资建设项目跟踪审计工作的意见》和开展跟踪审计的多项经验做法被转发全国审计机关学习。二是得到了青岛市的肯定，围绕政府投资建设项目开展跟踪审计的有关工作，2009年、2010年两年连续获市机关优秀成果奖。三是得到了同行专家的肯定。2011年，编著的《政府投资建设项目跟踪审计理论与实践》一书，获审计署领导及专家一致好评，已由中国时代经济出版社公开出版发行。

三、面临的主要问题

由于我国开展跟踪审计的时间不长，无论是跟踪审计理论上还是实务上都尚未成熟，通过梳理分析，主要存在以下问题。

（一）跟踪审计的权威性不高

跟踪审计在现行国家的相关法律、法规和规章中尚无明确规定。审计署仅在2010年下发的《政府投资项目审计规定》（审投发〔2010〕173号）中提出：“审计机关对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程，应当有重点地对其建设和管理情况实施跟踪审计。”从地方来看，部分省市在出台的地方性法规、规章中对跟踪审计作出了规定。《青岛市审计监督条例》规定：“审计机关应当对本级政府重点投资项目实施全过程审计监督。”但以上规定的层次不高、权威性不强，制约了跟踪审计的全面发展，需要研究出台更高层次的法律法规，为跟踪审计实施提供依据。

（二）缺乏先进技术手段

在审计信息化建设方面，除了常规的计算机审计之外，尚不能对项目施工现场实施全过程监控，联网开展跟踪审计也无法实施；在工程设备仪器辅助审计方面，经过多年积极探索，运用相对广泛，包括GPS测量系统、全站仪、红外测距仪、砼回弹仪、取芯机、钢筋扫描仪等多种仪器。但在使用过程中，其范围和水平参差不齐，存在很大的随意性。

（三）操作方法尚不统一

各地审计机关的具体操作和做法千差万别，即使在同一审计机关，不同项目之间也有很大区别。主要表现为：一是跟踪审计与项目管理的职责界限尚未完全厘清。跟踪审计过程中，审计人员被邀请参与项目建设的相关会议，对一些重要事项发表意见、提出建议，这在一定程度上造成跟踪审计与项目管理职责的相互混淆，影响审计监督职能的有效发挥。跟踪审计到底“应该什么时候发表意见、发表什么样的意见”，需要认真研究。二是在项目的哪些关键节点上实施跟踪尚未完全规范。跟踪审计不可能像工程监理一样“全天候”常驻现场监督，出于人力、物力、时间成本等多方面因素的考虑，在项目的哪些关键节点上实施跟踪差别很大，如何把握和选择关键节点介入审计，也是需要研究的重要内容。三是跟踪审计工作程序和方式方法尚未统一。比如，以何种方式及时获取建设项目的相关信息；为了及时纠正问题，以什么方式向被审计单位下达审计建议函或审计意见单，被审计单位应在多长的时间内整改等等，都迫切需要进行规范。

（四）人员少任务重的矛盾十分突出

近年来，由于城市建设规模加大和改善民生需要，政府投资建设速度加快、步伐加大；由于跟踪审计的独特作用，党委、政府和人民群众对开展跟踪审计的要求越来越高；由于开展跟踪审计较传统的决（结）算审计需要更多的人力、物力等原因，审计机关承担的跟踪审计项目逐年增加，使得审计人员少与跟踪审计任务重的矛盾越来越突出。

四、青岛市跟踪审计发展政策建议

（一）科学定位跟踪审计

跟踪审计作为一种新型审计方式，开展好这项工作，首先需要正确认识跟踪审计的作用与本质：有效运用跟踪审计开展审计监督，但不能任意扩大跟踪审计的功能。

1．正确认识跟踪审计的作用

除了竣工决（结）算审计所具有的常规性作用之外，跟踪审计在以下几个方面的作用比较突出：首先是警示性作用，通过提前介入和全过程监控，提醒被审计单位从项目初期就绷紧“防范问题发生”这根弦，并且在建设过程中主动采取措施加强管理，防范可能出现的问题。其次是预防性作用，通过对建设项目各个阶段实施监督，有条件及早发现问题，及早提示风险，从而促使相关单位及时纠正，将危害降到最低，防止把小问题演变为大问题、局部问题扩展成全局性问题。第三是建设性作用，不仅能够及时发现问题，促进被审计单位完善制度、改进管理、提高建设项目管理水平，而且还有利于从宏观和制度层面进行研究和分析，提出相应的对策和措施，为党委、政府决策提供参考依据。在跟踪审计时，要紧紧围绕这些作用的发挥开展工作。

2．正确认识跟踪审计的本质

跟踪审计与传统审计相比作用更大，但仍具有一定的滞后性，本质上亦属于“事后审计”。跟踪审计通过“提前介入”、“关口前移”，可以实现“超前防范”，但只是相对于后面的建设过程而言的。《中国审计报》曾刊载过关于开展“事前审计”探索的论文，也有一些地方出台了《政府性投资建设项目事前审计实施办法》，仔细分析其内容，所谓的“事前审计”，都是在项目建设过程中实施的审计，并不是超前于被审计事项。跟踪审计同样必须在被审计事项发生之后才能实施。

3．不能任意扩大跟踪审计的功能

跟踪审计与项目管理、工程监理有本质区别。在开展跟踪审计过程中，不能介入决策、管理环节，不能就如何施工、如何管理以及如何决策等发表意见。在特殊情况下确需发表意见时，只能讲政策、讲规定、讲应该怎么做，从审计角度发表建议。做好这方面的工作，需要达成共识、共同遵守。首先是审计人员不能为了加大跟踪力度，主动参与决策、管理环节；其次是被审计单位不能为了规避风险，邀请审计人员参与决策、管理环节；第三是领导人员不能为了快速推进工程进度，要求审计人员参与决策、管理环节。项目的决策、管理工作不是审计工作的职能，超越跟踪审计权限，介入决策、管理环节，既会引入不必要的审计风险，也不利于有效发挥跟踪审计的监督作用。

（二）走内涵式发展路子

由于跟踪审计与决（结）算审计相比，工作量增加了很多。因此要开展好这项工作，需要加大投入，适量扩大编制、增加人员。但绝对不能有依赖性。采取的正确方法应是调动和利用一切积极因素，走内涵式发展新路子。

1．争取党委、政府支持

虽然开展跟踪审计增加了很多工作量，但不能有等、靠思想，待到条件都成熟后再开展工作。要树立“有为才能有位”的工作理念，积极开拓、勇于创新，善于克服困难，勇于大胆实践。一方面，要紧紧围绕党委、政府中心工作开展跟踪审计，赢得党委、政府的支持。另一方面，党委、政府要加大支持力度，如在开展跟踪审计工作中，已经形成的成熟“操作方法”以及实施的“限时告知”、“应邀参会”等一系列有效措施，以政府名义颁发、抓落实，对推进跟踪审计工作深入发展会产生更好的效果。党委、政府支持是开展好跟踪审计的重要保障。

2．善于凝聚合力

全面正确理解“文明审计”内涵，落实文明审计要求，把文明审计理念转变成文明审计行为，营造健康、和谐的良好外部审计环境，形成齐抓共管的监督合力。合力增大，开展跟踪审计的动力就会增强。因此，要通过树立良好的审计形象，主动与被审计单位建立良好关系，进一步赢得社会各界对政府投资建设项目跟踪审计的理解与支持；要与发改、财政、监察等部门建立协作机制，发挥相关职能部门的作用，加大对政府投资建设项目的监督力度，提高跟踪审计效益。

3．适当进行借力

聘请社会中介机构，借助外部专业人员加强审计力量，也是加大投入的一种有效方法。通过公开招标，客观、公正、公平地选择水平高、信誉好、能力强的社会中介机构参与政府投资建设项目跟踪审计工作，把经费保障纳入财政预算。同时，对于中介机构推荐的拟参审人员的资质、能力、素质进行严格审查；审计过程中，还要严格管理制度，严肃工作纪律，严把审计质量关口。

4．充分挖掘潜力

一方面，要统筹工作，进行科学管理，最大限度地提高审计工作效率；另一方面，要加强审计人员的综合能力培养，使工程审计人员与财务审计人员的能力相互贯通，成为既懂工程、又懂财务的复合型人才。还要加强理想、信念教育，着力把政府投资审计队伍打造成一支特别能吃苦、特别能战斗、特别能奉献的优秀团队。

（三）加快现代化技术手段的建设与使用步伐

一是建设跟踪审计信息系统。该系统主要包括跟踪审计监控中心、审计项目管理系统、联网跟踪审计系统和跟踪审计实施系统四部分。跟踪审计信息系统建成后，可实现与发改、建设、规划、国土、环保等相关职能部门的信息共享和联动监控，进而推进从项目监控、项目管理到项目审计实施的全过程信息化，可以大幅度提高跟踪审计的准确性和效率。已完成方案设计等前期工作，石爱中副审计长审阅《青岛市政府投资审计监控管理系统建设方案》后，认为“是一个大胆的创新，具有非常的重要意义”。鉴于这些原因，市委、市政府要进一步加大支持力度，相关部门要加强协作配合。

二是创新技术方法。深化计算机审计，根据资金运用和项目建设的自身规律和特点，针对重要事项，加大审计模块开发力度，提高审计技术科技含量，提高质量和效率。积极探索联网审计，紧跟重点资金管理部门信息化步伐，打造跟踪审计的网络信息平台，关注业务数据与财务数据的匹配程度，从源头上防范系统作弊行为，避免假账真审情况的发生。

三是规范设备仪器辅助审计操作方法。一方面，对设备仪器的使用测量、记录、检测、检验等操作过程和操作方法，要进一步规范，确保获取信息数据的准确性，以提高审计效率，增加审计结论的可靠性。另一方面，要进一步探索使用更为有效的设备仪器辅助审计手段，扩大仪器设备辅助审计的领域与应用范围，提高仪器设备辅助审计的质量，充分发挥仪器设备在跟踪审计中的作用。

（四）进一步提高跟踪审计的规范性

在推进跟踪审计法制化建设，提高跟踪审计的规范性工作中，要按照自下而上的原则，由易到难逐步推进。

首先是从审计机关自身抓起。青岛市审计局实行的跟踪审计操作规程是2010年修订出台的《青岛市政府投资建设项目跟踪审计操作规程》，新规程的形成，经过了《青岛市重点建设项目跟踪审计监督试行办法》、《青岛市审计局重点建设项目跟踪审计操作规程》等发展阶段，从进行跟踪审计试点至今历时10年之久，通过长期的探索和积累，内容丰富、体系完备、操作规范。但是，2011年新《国家审计准则》实施后，部分内容与之并不完全匹配。因此，要按照新《国家审计准则》的要求，着手做好补充和完善工作。在此基础上，研究出台《跟踪审计操作指南》，就“跟什么、什么时候跟、怎么跟”等重大问题，更加全面、科学地予以规范，对如何开展跟踪审计工作，更加具体地予以细化。

其次是充实青岛市有关跟踪审计的地方规章。跟踪审计操作规程作进一步完善后，以青岛市政府名义下发提高其权威性；充实《青岛市审计监督条例》和《青岛市政府投资项目管理暂行办法》等地方规章中关于跟踪审计的有关条款。这两部地方规章制定于2005年，投资环境和条件已发生重大变化，修订工作已列入议事日程。要利用修订《条例》和《办法》的机会，进行广泛调研、论证，充实新内容。一方面，充分吸收近几年跟踪审计工作中取得的成功做法；另一方面，也要积极借鉴兄弟地区的成功经验，更加科学地规范跟踪审计工作，更加有力地推动跟踪审计工作深入发展。

第三是为出台跟踪审计有关法规提供依据。在优化有关审计制度、充实地方规章的同时，还要站得再高一些，看得再远一些，思路再多一些，推动跟踪审计有关法规建设。一方面，推介自己首创的跟踪审计好做法。如已试行的《跟踪审计意见书》等审计文书，能够及时揭露问题，及时向被审计单位提出意见和建议，可以起到边审计、边整改、边规范、边提高的作用，增强了审计处理的时效性，是具有跟踪审计特色的审计文书。通过进一步研究与实践，使之更加成熟，从而为将其纳入国家审计准则、成为法定审计文书奠定良好基础。另一方面，进行系统梳理和总结经验，为出台跟踪审计方面的法规提供基本素材和参考依据。

（五）全面加强跟踪审计项目管理

跟踪审计工作是一项系统过程，进一步深入开展，需要统一筹划，吸收先进管理理念与方法，从监督范围、内部管理和效果提升等角度，全面推进工作。

1．在监督范围上，树立全面管理思想

要按照上级审计机关和市委、市政府的要求，对政府投资建设项目实行“全覆盖”审计监督，从建设项目源头上抓起，与发改和财政等部门密切联系，建立政府投资建设项目库。从总体上，要摸清楚政府投资建设项目的规模；对于每个具体项目，要弄清楚投资额、计划与进度等基本要素，为跟踪什么项目和什么时候开始跟踪提供依据。

2．在审计工作中，着力加强内部管理

安排任务时，既要考虑项目特点与要求，也要考虑参审人员专业、特长等多种因素，实现项目与人员的最优配置；进度控制，要借鉴项目管理方法，如运用横道图或网络图等技术，将实施方案中的内容搬到图上来，标出关键线路，加强关键线路管理，随时掌握项目审计的工作节奏，确保目标任务如期完成；在廉政建设方面，要牢固树立“生命线”意识，坚持做好进点前教育、实施中提醒、结束后回访工作；要建立健全规章制度，用制度管理工作、管理项目、管理人员。

3．在效果提升上，吸收质量管理理念

实践表明，运用戴明环管理方法深入推进跟踪审计发展十分有效。戴明环又称作PDCA循环，是质量管理中的一种常用方法，每一阶段工作开始时先提出目标，并依据目标制订工作计划（Plan，简称P），这个工作计划（P）要有实现目标的具体措施；实施（Do，简称D）中，就是按照工作计划（P）抓落实；结合具体实施（D）过程，进行定期检查（Check，简称C），看是否实现了预期效果，有没有达到预期的目标；通过检查（C）找出问题和原因后，开始行动（Action，简称A），将经验和教训制订成标准、形成制度，实现提高。整个工作结束后，进入下一个PDCA循环。在PDCA循环中，A是一个循环的关键，承上启下，既是本次循环的总结，又是下一次循环的开始。跟踪审计工作也是如此，阶段性工作是一个小循环，结束后进入年度大循环，之后逐步扩大范围，进而形成一个大环套小环，一环扣一环，互相制约，互为补充的有机整体。就像爬楼梯一样，每一循环都有新的目标和内容，这意味着经过一次循环，解决了一批问题，质量水平有了新的提高。以前按照戴明环管理方法有力地推动了跟踪审计工作，下一步继续按照戴明环管理方法要求，使跟踪审计工作进一步深化。

（六）拓展跟踪审计领域

跟踪审计起源于政府投资建设项目，通过20余年的研究与探索，在规范政府投资环境、提高政府投资效益等方面，发挥了重要作用。正因为跟踪审计具有提前介入、超前防范等传统审计无法比拟的独特优势，因此，在开展政府投资建设项目跟踪审计的同时，还要有重点地向社保、农业、资源、环保、外资运用、专项资金等领域拓展，要紧紧围绕党委、政府工作中心和经济社会运行中存在的突出问题确定跟踪审计项目。比如，重大资源环境项目、重大民生专项资金、重大的突发事项等等，通过精心组织实施，全面开展跟踪，充分发挥政府审计的“免疫系统”功能。

另外，在大力开展跟踪审计的同时，还要加强与效益审计的有机结合，维护政府的资源、资产、资金安全，提高政府投资的效率、效益和效果。

（七）正确引领跟踪审计发展方向

为进一步推进跟踪审计工作深入开展，还要加大考核力度，正确引领跟踪审计的发展方向。

一是注重考查跟踪审计实施过程。既要看跟踪审计方案制订是否合理，还要看是否完成了方案规定的审计内容，防止出现“跟而不审”现象。

二是注重考查跟踪审计操作方法。既要看跟踪审计过程中是否按操作规程履行了审计监督职能，还要看有无越位现象发生，防止跟踪审计介入项目建设管理程序。

三是注重考查跟踪审计绩效。既要看审减了多少投资额，还要看避免了多少损失浪费，查出了多少违法违规问题，更要看促进建立和完善了多少制度。

四是注重考查开展工作的创新力度。既要看是否按照操作规程扎扎实实地开展跟踪审计工作，还要看在具体跟踪审计中，有无新思想、新举措，是否推进跟踪审计工作深入发展。

课题组组长

韩明升　青岛市审计局

课题组成员

孙可君　青岛市审计局

李永言　青岛市审计局

钱　河　青岛市审计局

郭志勇　青岛市审计局

陈正华　青岛市审计局