城市基础设施项目融资风险分担框架

5.6　城市基础设施PPP项目融资风险分担框架

通过上述对PPP项目利益相关者风险偏好的了解和风险分担原则的论述，可以采取如下的风险分担模式，如图5.4所示。

图5.4　PPP项目风险分担框架

通过上述PPP项目风险分担框架的构建，可以得到如下几点结论:

①直接控制能力决定了风险在政府部门和私人部门之间的分配。

直接控制能力是指在风险发生之前，参与方有能力影响风险发生的可能性；或者风险发生之后，参与方能够控制风险事件对PPP项目的影响程度。对于参与方有直接控制能力的风险，应该由该方承担，以此来激励该参与方采取有效的防范措施控制该风险的发生，从而降低风险发生的概率、风险的损失程度和PPP项目的总成本。反之，如果参与方具备风险控制能力，而不愿意承担该风险，则增加风险分配谈判的交易费用，从而增加了项目的总体成本；同时，将此风险分配给不具有控制能力的参与方，也增加了风险发生的概率及风险损失的程度，从而影响PPP项目的成功运作。

②风险的化解能力决定了风险在政府部门和私人部门之间的分配。

风险的化解能力是指，参与方在意愿承担风险时，利用自身或外部资源，采取一定的防范措施，降低风险发生的概率以及风险发生后的影响程度。风险的化解主要是指参与方无法控制的风险，其最普遍和有效的方式就是将风险转移给第三方，该第三方能够很好地控制风险，即使风险发生了，也能够以最低的成本承担风险。通常情况下，私人投资者会将难以控制的风险转移给消费者和金融机构。

将风险转移给金融机构主要取决于金融机构的风险厌恶程度以及风险溢价的要求（即更高的要求）。一般情况下，金融机构是风险规避者，他们更注重贷款的安全性，不愿意承担任何风险，但是随着贷款方项目经验的增加，他们对风险的厌恶程度会降低，愿意通过要求更多的利息来承担部分风险。

将风险转移给消费者是PPP项目风险化解的最常用的方式。消费者是被动的风险接受者，他们是风险溢价的最终承担者，他们的利益是由政府来保障，如果政府同意将风险转移给消费者，消费者就只能承担这部分风险。私人投资者将风险转移给消费者主要通过以下三种方式来实现，即提高产品或服务的价格、延长特许经营期限、降低产品或服务的质量标准。

政府和私人投资者也可以通过保险公司提供保险来降低风险损失。由于保险公司拥有大量的工程项目，风险可以在多个项目间进行分散管理，因而，保险公司也原意为PPP项目提供适当的保险，风险保险也是风险化解的有效手段。但是，如果保险公司索要的保费要高于项目主办方直接承担风险的成本，则保险就不是项目参与方化解风险的有效手段之一了。

③风险偏好决定了风险在政府部门和私人部门之间的分配。

私人投资者作为PPP项目的合作伙伴之一，是以获取项目收益为目的的。基础设施项目的收益具有不确定性，在这种不确定下，对于风险的分配必须与收益结合在一起考虑，即风险收益相对等。然而，相同的风险和收益对不同的投资者，其态度及感受是各不相同的。

通过上述各参与方对风险的偏好可知，私人投资者属于风险规避者，他们要求在承担风险增加的同时必须增加对其收益率进行补偿，这种收益率即为风险溢价。对于风险规避者而言，如果风险是在其控制范围之内，其要求的风险溢价会低于政府承担的成本，以此来降低风险的分配成本。但是，如果风险是在其控制范围之外，私人投资者要求的风险溢价会越来越高，当风险溢价超过政府承担风险成本的时候，则私人投资者承担风险会增加PPP项目风险分配的成本，此时，可以考虑由第三方承担这类风险，如果第三方拒绝承担，则由政府承担此部分风险更为合理。同时，私人投资者的项目经验也会影响到其风险偏好，经验越丰富，对风险的认识程度充分，私人投资者对风险的厌恶程度也会降低，承担风险的溢价要求也会降低，以此降低了项目风险分配的成本。

政府属于风险中立者，它主要关注项目的成功实施及社会效益，因此，其要求的风险溢价等于承担风险的成本。通过了解政府和私人投资者的风险偏好问题，可以帮助我们更好地分担PPP项目风险。

④政府部门和私人部门无法控制和化解的风险的分配问题。

对于政府和私人投资者都无法控制且无法化解的风险，有一种观点认为（Arrow，1999）这些风险应该由政府来承担，因为政府可以有效地将这些风险转移给纳税人。这是基于风险与纳税人的财富之间是不相关的。可是，如果这些风险完全由政府部门来承担，则会导致私人部门出现不道德风险，因此，这类风险应该由政府部门和私人投资者共同承担，以激励双方采用有效的防范措施来降低这些风险发生的概率以及风险损失程度。