基本经济制度的完善

第三节　基本经济制度的完善

社会主义市场经济体制是与社会主义基本经济制度结合在一起的。1997年党的十五大将公有制为主体、多种所有制经济共同发展确立为社会主义初级阶段的基本经济制度。2002年党的十六大提出“两个毫不动摇”的论断，强调必须毫不动摇地巩固和发展公有制经济，必须毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展。十六大以来，根据社会主义市场经济的内在要求，国家重点推进国有资产管理体制和国有企业公司制股份制改革，加大对非公有制经济支持力度、进一步改善非公有制经济发展环境。经过改革，社会主义基本经济制度不断完善。

一、建立和完善国有资产管理体制

改革开放以来，国有企业从扩权让利、承包经营到建立现代企业制度，从破产关闭、重组并购到国有经济布局战略性调整，从三年改革脱困到做强做优、培育具有国际竞争力的世界一流企业，经历了不断探索、不断深化改革的历程，国有资产的质量和规模不断壮大。截至2001年底，我国国有资产总量（净值）为10.9万亿元，其中，经营性国有资产为7.3万亿元，占66.9%。^[18]这些国有资产分布在全国各地方各行业，分布在17万多户国有企业中。怎样管理好、监督好庞大的国有资产，是新世纪新阶段国有经济改革的一个重要任务。

对国有资产管理体制的探索，在20世纪80年代就已开始。其标志是1988年10月国家国有资产管理局的组建。但由于当时其他政府经济管理部门职能还没有根本转变，期望通过设立一个专门机构把分散在各部门的所有者职能整合起来是很困难的。1998年，国有资产管理局并入财政部。这次改革，虽然国务院保留了所有者代表的身份，但国有资产所有者的职能被分散到几个部门行使。根据机构改革后的部门分工，国家计委管立项，财政部管理资产及其财务，经贸委负责运营的监管，组织人事部门和大型企业工委管经营者任免，劳动与社会保障部门管劳动与工资。尽管国有企业与主管部门脱钩以后，在一定程度上简化了政府与企业的关系，但“五龙治水”的办法，一方面造成国有资产出资人不到位，另一方面导致政府对企业进行行政干预，影响了政企分开，制约了国有企业建立现代企业制度。

为此，1999年9月，党的十五届四中全会在研究国有企业改革与发展若干重大问题时，又重新提出了“积极探索国有资产管理的有效形式”这一问题。全会通过的《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》为国有资产管理、监督、营运体系和机制勾画了一个大致的框架：按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。要确保出资人到位。允许和鼓励地方试点，探索建立国有资产管理的具体方式。在十五届四中全会精神指引下，全国一些城市，如深圳市按“国资委—资产经营公司—国有企业”三个层次构筑起国有资产管理体制，取得了较好的效果，为国有资产管理体制改革积累了宝贵的经验。

2002年党的十六大总结改革开放以来国有资产管理体制改革的经验，制定了新的改革思路和举措，提出在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。

按照十六大提出的改革国有资产管理体制、设立国有资产管理机构的要求，2003年十六届二中全会通过《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》，国务院根据这个意见形成《国务院机构改革方案》，并在全国人大十届一次会议通过。2003年3月，国有资产监督管理委员会成立，代表国家对非金融类经营性国有资产履行出资人职责，标志着管理196户中央企业近7万亿国有资产的管理机构开始运行。

国资委与原国资局和原中央企业工委的职责有重大区别。一是实现了管资产和管人、管事相结合；二是国资委既承担国有资产监管的任务，又根据国务院授权指导推进国有企业改革和重组，推进国有企业的现代企业制度建设，推动国有经济结构和布局的战略性调整；三是对中央企业党的领导体制进行了调整，拓宽了干部管理范围，并相应地对中央企业纪检工作作了调整。^[19]

根据规定，国资委的主要职责：一是根据国务院授权，依照《公司法》等法律和行政法规履行出资人职责，指导推进国有企业改革和重组；对所监管企业国有资产的保值增值进行监督，加强国有资产的管理工作；推进国有企业的现代企业制度建设，完善公司治理结构；推动国有经济结构和布局的战略性调整。二是代表国家向部分大型企业派出监事会；负责监事会的日常管理工作。三是通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；建立符合社会主义市场经济体制和现代企业制度要求的选人、用人机制，完善经营者激励和约束机制。四是通过统计、稽核对所监管国有资产的保值增值情况进行监管；建立和完善国有资产保值增值指标体系，拟订考核标准；维护国有资产出资人的权益。五是起草国有资产管理的法律、行政法规，制定有关规章制度；依法对地方国有资产管理进行指导和监督。

国资委作为国务院的直属特设机构，代表国家履行出资人职责，对授权监管的企业中的国有资产依法进行监督和管理，有助于破除政企不分、国有资产多头管理和出资人不到位等体制障碍，有利于解决国企改制和产权转让出现的国有资产流失问题，这是深化行政管理体制改革和转变政府职能、实现政资分开的重大举措，国有企业改革进入到由出资人依法推进的新阶段。

2003年国资委成立后，牢牢把握定位，认真履行职责，紧紧围绕国有企业改革和发展，做了许多开创性的工作，国有资产管理体制改革取得了积极进展。

首先，国有资产监管组织机构基本建立。按照十六大的要求，国资委积极推动地方国有资产监督管理委员会的组建工作。到2004年6月，全国31个省（区、市）和新疆生产建设兵团国资委全部组建完成。截至2011年6月，全国356个地市中，有331个设立国资委，占93%。^[20]中央、省、市三级国有资产监管机构，代表政府履行企业国有资产出资人职责，在机构设置上实现了政府公共管理职能和出资人职能的分离，为真正实现政企分开、政资分开奠定了制度基础。

其次，国有资产监管法规体系不断完善。2003年5月颁布实施的《企业国有资产监督管理暂行条例》，从法律上明确了国资委的职责、权利和义务。2008年10月，《中华人民共和国企业国有资产法》通过，目的是维护国家基本经济制度，巩固和发展国有经济，加强对国有资产的保护，发挥国有经济在国民经济中的主导作用，促进社会主义市场经济发展。2011年6月，国资委发布关于中央企业境外国有资产和国有产权的相关管理办法，构建起境外国有资产监管体系。

再次,出资人财务监管体系基本建成。管好账本是出资人监管的关键。国资委成立以来，高度重视中央企业财务监督和风险控制。国资委出台了出资人财务监督的一系列部门规章，中央企业建立健全了风险管理的规章制度，开展了企业重要财务事项备案监督、企业财务预决算管理、财务动态监测、会计核算监督、经济责任审计、内部审计管理及中介财务审计监督等各项工作。

最后，地方国有资产集中统一监管范围不断扩大。2009年9月后，地方经营性国有资产开始逐步实行集中统一监管。截至2011年，全国有14个省级国资委监管覆盖面达到80%以上，北京、天津、上海、重庆四个直辖市实现了经营性国有资产的全覆盖监管。非经营性国有资产监管工作取得积极成效。目前全国已有28个省级国资委和70个地市级国资委监管范围包含了金融类国有资产，10个省级国资委和68个地市级国资委监管范围包含了文化类国有资产。^[21]

二、继续深化国有企业改革

在对国有资产加强监管的同时，按照十六届三中全会提出的“使股份制成为公有制的主要实现形式”的要求，国有企业改革以股份制公司制改革为重点, 继续推进国有经济布局结构战略性调整，国有企业的活力被大大激发，国有经济的发展质量和运行效率大幅提升。

股份制是国有企业改革的方向，也是建立现代企业制度的重要内容。通过引进战略投资者、推行规范改制和境内外资本市场上市，大多数国有企业实现了产权多元化，成为国有控股（参股）公司。目前全国国有企业改制面超过90%，中央企业及其下属企业改制面由2002年的30.4%提高到72.1%。截至2011年6月底，中央企业控股境内外上市公司达359家，中央企业资产总额的54.07%、净资产的68.67%、营业收入的60.4%都在上市公司。^[22]同时，国务院国资委依据《公司法》，积极探索中国特色公司治理模式，在中央企业深入推进建立规范董事会试点。从2004年上海宝钢等7家企业开始，截至2011年底，共有42家中央企业成为董事会试点企业。^[23]董事会建设的不断规范，实现了决策权与执行权分权制衡，国有企业防范抵御风险的能力不断增强。

适应市场竞争要求，国有企业不断深化内部改革，经营机制发生深刻变化。国有企业普遍实行全员劳动合同制、全员竞争上岗和以岗位工资为主的工资制度，初步建立了干部能上能下、职工能进能出、工资能升能降的新机制。一批企业已形成比较完善的面向社会公开招聘和全体员工竞争上岗、量化考核、末位淘汰、收入分配与业绩紧密挂钩的市场化机制。特别是2003年以来，国资委和中组部先后拿出141个中央企业高管职位面向全球公开招聘，逐步推进经营管理人才职业化、市场化、国际化。经过公开招聘、竞争上岗，选拔出各级企业经营管理人才从2004年的33万人增加到2011年的59.5万人。^[24]

2006年和2010年，国家先后下发关于促进企业兼并重组的文件，继续深入推进国有经济布局结构战略性调整。截至2012年5月，国务院国资委监管的中央企业从2003年国资委成立之初的196户减少到117户。^[25]通过调整，国有资产逐步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，分布在食品制造、纺织、木材加工等一般生产加工行业的国有企业资产比重下降至11.9%，分布在基础性行业和支柱产业的国有企业资产比重上升到50.6%。在军工、电信、民航、石油及天然气开采和电力供应领域，国有经济占90%以上。^[26]

体制的变革极大地激发了国有企业活力，国有经济的发展质量和运行效率大幅提升。2002年至2011年，全国国有企业营业收入年均增长17.6%，实现利润年均增长22%，上缴税金年均增长17.9%。^[27]特别是在应对国际金融危机、抗击严重自然灾害和完成国家重大活动任务中，国有企业发挥了中流砥柱的作用，为国民经济平稳较快发展作出了重要贡献。2007年，中央企业开始按一定比例上缴国有资本收益，标志着国企、央企“利润独享”的历史从此结束。另外，中央企业不断建立健全企业社会责任管理体系，在履行社会责任方面做出表率。

三、大力发展非公有制经济

改革开放以来，非公有制经济^[28]从“不允许”到“鼓励发展”，从社会主义经济的“补充”到“重要组成部分”，经历了从小渐大、从弱到强的不平凡发展道路。

经过20多年的发展，我国非公有制经济呈现快速发展的强劲态势，对经济社会的发展和稳定发挥着重要作用，已成为许多地区经济发展的主体。2002年，个体、私营经济在国内生产总值中所占比重约为48.5%；上缴税收比重已接近37%，税收增长率从1995年以来连续8年超过50%；民间投资占全社会投资的比重达40.3%；吸纳的就业量占全社会就业总量的42%，在城镇中的就业比重已经超过70%，再就业的国有企业下岗职工中有70%在个体私营企业里工作。^[29]

党的十六大以来，党和国家坚持“毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，出台了一系列文件和配套政策，进一步消除体制性障碍，拓宽民间投资的领域和范围，改善非公有制经济的发展环境。

非公有制经济的发展需要国家完善私人财产保护制度。早在1998年，全国工商联在全国政协九届一次会议上提交了“关于健全财产法律制度依法保护各类财产的合法权益”的提案，呼吁“将保护私有财产写入宪法”。2004年3月，十届全国人大二次会议审议通过第四次宪法修正案，“公民的合法的私有财产不受侵犯”被写入宪法。这一规定标志着我国公民的私有财产权开始从一般的民事权利上升到宪法权利，受到国家根本大法的认可与保护。2007年3月，历经13年的酝酿和广泛讨论，我国社会主义市场经济体制下第一部《物权法》在十届全国人大第五次会议获得通过,《物权法》规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”，这对于坚持和完善社会主义基本经济制度，促进非公有制经济发展，规范社会主义市场经济秩序具有重大而深远的影响。

2005年2月25日，国务院发出《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》（非公经济36条）。这是新中国成立以来第一次以中央政府的名义发布的鼓励支持和引导非公有制经济发展的政策性文件，着重点在于“消除影响非公有制经济发展的体制性障碍，确立平等的市场主体地位”。《意见》从放宽非公有制经济市场准入、加大对非公有制经济的财税金融支持、完善对非公有制经济的社会服务、维护非公有制企业和职工合法权益、引导非公有制企业提高自身素质、改进政府对非公有制企业的监管、加强对发展非公有制经济的指导和政策协调等七个方面，提出了支持非公有制经济发展的具体举措。

2008年国际金融危机爆发以来，非公有制企业受到很大冲击，特别是以出口为主的一些中小企业面临着严峻的生产经营压力，出现了破产倒闭的现象。党中央、国务院对此高度重视，制定了一系列政策措施，加大对中小企业的扶持力度。2009年，国务院发布《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》，提出更加积极有效的政策措施，加大对中小企业的财税、信贷等扶持力度，支持中小企业加快技术进步、结构调整以及开拓市场的速度等，进一步营造有利于中小企业发展的良好环境。

2010年5月国务院出台《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（新36条），进一步拓宽民间投资的领域和范围，明确了民营资本可以进入能源、军工、电信、航空等传统垄断行业。但由于涉及既有利益格局，新老36条落实起来难度很大，一些重点行业在引入民间资本上进展不理想。为破除阻碍民营企业投资的“玻璃门”和“弹簧门”，在中央、国务院的支持下，贯彻落实工作继续向前推进。铁道部、交通运输部、国资委、银监会、卫生部、证监会、国税总局等部门和北京、广东、浙江、江苏等省都已制定了相关实施细则。

2011年国家在“中小企业划型标准”中新增“微型企业”一类，使相关扶持政策更有针对性。另外，针对近年来部分中小企业出现资金链断裂和企业主出走的现象，2012年3月，国务院批准在温州实施金融综合改革试验。试验的主要内容包括规范发展民间融资、加快发展新型金融组织、发展专业资产管理机构等。

通过上述举措，十六大以来，非公有制经济发展环境进一步改善，非公有制经济取得长足发展。2011年12月，非公有制经济固定资产投资已超50%，占国内生产总值的比重已经超过一半，税收贡献不断增长，出口贸易占到全国60%，还提供了80%以上的城镇就业岗位和90%以上的新增就业岗位。在国家大力支持下，非公有制企业在结构调整、科技创新等方面取得积极进展，全国工商联发布的中国民营企业500强分析报告显示，民营企业500强中有62.8%的企业进行了结构调整，180家进入节能环保、149家进入新材料、128家进入新能源，332家企业拥有自主品牌，244家企业的收入全部来自自主品牌。^[30]

非公有制经济的发展，推动了以非公有制经济人士为主体的新的社会阶层的形成。党的十六大作出新的社会阶层都是中国特色社会主义事业建设者的论断，进一步调动了非公有制经济人士的积极性、创造性。2006年7月，中共中央发出《关于巩固和壮大新世纪新阶段统一战线的意见》，明确提出“新的社会阶层”的概念。在党的方针政策指引下，一大批“爱国、敬业、诚信、守法、贡献”的非公有制经济代表人士涌现出来，自觉承担起建设者的光荣使命。