城市土地制度的改革

（五）城市土地制度的改革

我国传统城市土地使用制度是一种对土地实行行政划拨，无偿、无期限使用，禁止土地使用者转让土地的制度。

我国传统城市土地使用制度基本特征就在于：

一是行政划拨；二是无偿无限使用；三是禁止转让。

城市土地使用制度进行改革大致经过如下几个阶段：

（1）征收土地使用费；

（2）实行土地使用权有偿出让和转让；

（3）修改宪法和土地管理法，制定全国性土地使用权出让和转让条件。

1.城市土地有偿使用制的改革

1982年深圳率先按城市土地的不同等级向土地使用者收取不同标准的使用费，从此拉开了国有土地有偿使用的序幕。1987年国务院第一次提出“土地使用权可以有偿转让”的政策，并在少数城市进行试点；1988年《中华人民共和国宪法修正案》中明确规定：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这标志着我国城市土地有偿使用制度得到了法律上的肯定与保证，是城市土地开始进入市场经济轨道的重大突破。

城市土地使用制度的改革，必须遵循以下四条原则：

（1）坚持城市土地单一国有制，这是由社会主义性质所决定的，不能有丝毫动摇；

（2）实行土地所有权和使用权相分离，国家只允许城市国有土地使用权的有偿和有限期出让，而所有权则不能进入市场流通；

（3）对部分依法取得使用权的城市国有土地，可以进行商品化经营，国家通过立法和法律监督，规范与管理地产市场；

（4）除对国家投资的党政机关、行政事业单位办公用房及其住宅建设用地、公共设施、公用事业和国营工业等建设用地，继续采用拨款方式供应外，其他新增建设用地，首先是商业、金融、旅游、服务业、商品房屋和涉外工程建设用地，要逐步采用土地使用权有偿、有限期出让的办法。

2.城市土地有偿使用的途径

城市土地使用制度的改革中，最根本的是两条：一是有偿使用，二是有限期使用。因为若是无限期使用，等于变相获得土地所有权；若是无偿使用，亦无法使国有土地的所有权得到经济上的实现，等于实际上废除土地所有权。

（1）城市土地有偿使用的相关税费。

①土地出让金。土地出让金实际上是所出让土地的地价，即土地使用权的价格。它体现的是土地所有者和使用者之间的经济关系。

②土地使用税。土地使用税实际上就是绝对地租，只不过体现的是国家政权与土地使用者之间的行政关系。

③土地使用费。在国家有关土地使用税的法规未出台以前，各地制定了城镇土地使用费的办法，即由土地使用者每年向土地所有者交纳一定的费用，也就是地租，它体现的是双方之间的经济关系。

目前，土地使用费的征收对象主要是外商投资企业和外商驻华机构。

④土地增值税。土地增值税实际上是级差地租的另一种形式，它体现的乃是国家政权与土地使用者之间的经济关系。

（2）城市土地有偿使用的征收原则。

在征收土地使用的有关税费中，应秉持因地制宜、区别对待的原则，具体地说，是按以下四点来征收：

①按不同的城市征收；②按不同的区位征收；③按不同的性质征收；④按不同的对象征收。

（3）城市土地有偿使用的意义。

①广开财源，增加财政收入；②取之于地，用之于城；③优化资源配置，促进公平竞争。

3.城市土地市场的运行模式和经济特征

（1）城市土地市场的运行模式。

①一级市场。即由国家以土地所有者的身份，通过批租将土地的使用权投放市场运行。

②二级市场。即由获得土地使用权的经营者，直接将土地、或通过建设商品房从而间接地将土地投入市场流通。

③三级市场。即由土地的使用者通过房产的交易而使土地间接进入市场流通。

（2）城市土地市场的经济特征。

①市场的垄断性；②供给的稀缺性；③地产的不动性；④房地的融合性。

（3）城市土地使用权的出让。

①协议出让；②招标出让；③拍卖出让。

（4）城市土地使用权的转让、出租与抵押。

①城市土地使用权转让。是指土地使用者将土地使用权再转移的行为，包括出售、交换和赠与。但是，未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资开发、利用土地的，土地使用权不得转让。在土地使用权转让时，其地上建筑物、其他附着物所有权随之转让。

②城市土地使用权出租。是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。

③城市土地使用权抵押。是指土地使用者以土地使用权作为履行职务的担保；当抵押人不能按期履行债务时，债权人享有从变卖土地使用权的价款中优先受偿权利的一种债务担保形式。同样，土地使用权抵押时，其地上建筑物、其他附着物也随之抵押。

4.城市土地等级的评定

城市土地等级的形成，是由于级差收益额的客观存在，在空间上的反映。评定城市土地的等级，是进行土地管理、房地产交易、城市规划等的重要条件。就一个城市而言，土地究竟分为几等，取决于城市的规模以及土地构成状况。一般来说，城市越大、构成越复杂，则等级越多；反之，则越少。根据现有开展土地等级评定城市的资料，可以看出：特大城市为7～11级；大城市为6～9级；中等城市为4～7级；小城市为3～5级。土地等级的评定，一般按下列程序进行：

（1）地块划分。

（2）影响因素与权重的设定。决定商业用地级差收益的影响因素主要有：①商业区的性质和网点数；②基础设施条件与交通的通达性；③人口构成与分布状况；④其他因素。在确定有关影响因素后，根据其重要性的大小分别给出各因素权重，这项工作可通过“特尔菲法”来进行。

（3）评分计算。