建设用地空间置换的模式

10.3.2　建设用地空间置换的模式———挂钩整理

通过农村建设用地的挂钩整理可以实现建设用地的空间置换，达到土地资源优化配置的目的。挂钩政策就是在土地利用总体规划确定的规划用途分区的基础上，按照土地集约利用的要求，采取科学的工程技术手段，通过对一定规划用途分区内（一般为基本农田保护区或一般农地区）的农村居民点和农村工矿废弃地的整理（复垦），以整理复垦出的一定数量和质量的耕地为途径，在动态过程中，通过合理规划布局，在特定规划区域内减少一定数量耕地的同时，相应增加一定数量城镇建设用地的一种做法。挂钩整理有利于解决经济发展与土地资源供给之间的矛盾，优化城乡用地结构，促进经济发展，能更好地落实耕地总量动态平衡，能推进农业和农村现代化，缓解“三农问题”。

在挂钩实施过程中，要把握以下原则：①严格执行土地利用总体规划，确保“挂钩政策”实施区域的建设用地总量不增加，耕地和基本农田数量不减少、质量不降低，用地布局更合理；②保护和改善生态环境，坚持节约和集约利用土地，优化城乡用地结构和布局，促进城乡协调发展；③“谁整理、谁受益”的原则，整理的质量与建设用地指标挂钩的原则；④尊重农民意愿、保障农民权益的“人本主义”原则；⑤统筹规划、优化配置的原则；⑥保护和改善生态环境，促进土地可持续发展的原则。具体如下^[1]：

一是突出规划引导，严格控制挂钩试点的范围和规模。即需要按照现行土地利用总体规划的要求，统筹安排试点并合理组织试点项目区；要在土地利用总体规划的指导下，科学编制挂钩专项规划，合理布局项目建新区和拆旧区，避免城乡建设中的二次拆迁；并根据国土资源部批准范围，严格控制挂钩试点区域。

二是严格规范管理，促进挂钩试点工作有序开展。挂钩试点涉及的农用地和建设用地调整、互换、使用，统一纳入项目区进行整体审批，实行行政区域和项目区双重管理，未经整体审批的项目区，不得使用挂钩周转指标。加强挂钩周转指标的全程跟踪管理，确保指标按时足额归还。挂钩周转指标专项用于项目区内建新地块的面积规模控制，不得作为年度新增建设用地计划指标使用。归还的周转指标，农用地不得少于建新占用的新增建设用地规模，耕地不得少于建新占用的耕地面积。要建立挂钩周转指标台账管理制度，全程跟踪挂钩周转指标的下达、使用和核定归还。同时，建立并严格执行挂钩试点工作年度考核和验收制度。

三是尊重农民意愿，切实保障农民合法权益。项目区选点布局需要实行听证、论证，充分吸收当地农民和社会各界意见；项目区实施过程中，涉及农用地和建设用地调整、互换，以及集体土地征收，涉及农民补偿安置的，实行公示。并循序渐进地推进挂钩试点工作，不得违背当地农民意愿搞大拆大建，不符合农民意愿的，不得搞行政命令强行拆迁。要坚决防止盲目推进试点，搞政绩工程、形象工程，给当地农民带来不必要的经济负担。对被拆迁农民要足额补偿并妥善安置，切实提高被拆迁农民的生活水平，保障其长远生计；从实际出发，方便生产、生活，使被拆迁农民真正享受到挂钩试点工作带来的实惠。建新地块中实行招标拍卖挂牌供地所得收益，要按一定比例返还农村，支持农村发展。