土地资源配置市场化改革的进展

3.2.1　土地资源配置市场化改革的进展

根据1998年颁布的《中华人民共和国土地管理法》，各级地方政府，特别是市（县）一级的地方政府掌握着实际的国有土地出让权。它们一方面通过建立土地储备制度，作为唯一的买方向农村集体组织征用农业用地转作城市建设用地，另一方面又作为唯一的卖方向土地的需求方批租这些建设用地。这表明，所有城市建设用地的所有权都归国家所有，政府通过划拨、协议出让或“招拍挂”等方式向企业提供土地使用权。

2001年以来，国务院出台了一系列推进土地资源配置市场化的重要政策，中国的土地配置市场化改革工作以由上至下的方式得以渐进推进。国务院在2001年发布《关于加强国有土地资产管理的通知》，第一次提出“要大力推行土地使用权招标、拍卖”。2002年发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确规定商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。2004年发布《关于深化改革严格土地管理的决定》，要求推进土地资源的市场化配置，“工业用地也要创造条件逐步实行招标、拍卖、挂牌出让”。2006年发布《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》，明确提出“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让价格不得低于公布的最低价标准”。至此，工业、商业和商品住宅三大类主要用地都纳入到了市场化配置机制。

无锡市的土地市场化步伐一直走在江苏省乃至全国的前列，2001年就开始尝试以“招拍挂”方式出让经营性用地，2004年7月，无锡市下属的江阴市又敲响了江苏省工业用地“招拍挂”公开出让第一槌。2006年，早在中央明确要求工业用地出让必须“招拍挂”之前，无锡已经有6%的工业用地是通过“招拍挂”方式来出让。中央要求出来后，无锡市在2007年制定了《工业性项目用地招标拍卖挂牌出让实施细则》，全市工业性项目用地全部进入市场，一律实行“招拍挂”。至此，除国家机构用地、军事用地和公益事业用地项目外，无锡市的所有项目用地全部进入土地市场。

为了保证经营性用地市场化运作的效率，无锡市政府还出台了各种政策措施来加强出让土地信息披露、提高市场竞争性和增加“招拍挂”过程透明度。2008年下半年起，无锡市普通房地产开发地块以无意向的挂牌出让为主，以充分发挥土地市场自身的招商功能。而此前进入拍卖程序的地块均有意向人，容易出现意向人阻挠合理竞争的暗箱操作现象。无锡市还制订出台《经营性用地招拍挂出让条件设置审定工作规则》，规定经营性用地“招拍挂”出让的地块原则上不设置针对竞买人的限制性条件，确需设置条件的，原则上应由地块所在区人民政府或市土地收购储备中心提出，而且条件应没有唯一性、排他性。2009年，为了扩大市场参与的广度，无锡市还创新经营性用地推介方式，由政府相关领导带领市国土、发改、规划等部门联合组成“土地推介团”，携52幅土地项目参加“2009中国（深圳）城市土地展”。

此外，无锡市还试图通过强化行政手段来提高土地的使用效率，实现土地的集约使用。2006年，无锡市成立了依法集约保障用地的领导机构，建立了节约集约用地组织领导机制，并且规定省级以上开发区亩均投资强度要达到300万元以上，工业集中区亩均投资强度要达到200万元以上，并确立了节约集约用地新标准。从该年起，无锡市国土部门对原先的《国有土地出让合同》条款作了调整，首次将节地规定和违约责任纳入其中，并建立验收评估制度。用地项目竣工后，对照投资强度、建筑密度、容积率、绿地率等节约集约用地指标进行验收，不合格者责令限期整改到位。