人民公社时期农村公共品供给特征及效率

3．3　人民公社时期农村公共品供给特征及效率

人民公社体制始于1958年，止于1983年，对新中国经济社会发展的影响是十分深刻的，所以，在分析人民公社时期农村公共品供给特征之前，有必要系统了解人民公社的基本制度安排。

3．3．1　人民公社基本制度安排

1958年，为了配合工业“大跃进”战略，毛泽东提出把当时正在合并的大社办成集“工、农、商、学、兵”于一身的人民公社。随之，中共中央在8月17日到30日在北戴河召开政治局扩大会议，讨论和通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，农业集体化进程进一步加快，原来的高级社被强制合并为“人民公社”。^[10]作为农村的一种社会组织形式，人民公社的特征突出表现在几个方面:

一是实行“政社合一”组织体制。农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位。作为一个政治和行政单位，每个人民公社分为公社、生产大队和生产队三个层次;而作为一级经济组织，公社要承担经济管理事务，根据“生产资料归公社、生产大队和生产队三级所有，经济核算以队为基础”的原则，统一领导、分级管理，对辖区内所有经济活动进行统一规划和安排，农民成为集体经济组织的一员——社员。

二是推行高度集中管理方式。在人民公社结构中，权力高度集中，公社党委和大队党委是权力的实际握有者，是各项事业的领导者。这样，党组织实际上通过公社这种“政社合一”的组织形式，控制了农村政治、经济使之能按党的意愿运行。(林万龙，2003)公社可以无偿平调下属单位的人员、资金和物资，禁止社员从事任何个体经营性活动，只给社员保留少量“自留地”，用以调节生活资料和供应。

三是集体所有的财产制度。土地改革结束后到农村合作化运动初期，农民对土地等生产资料拥有所有权，而到了人民公社时期，统一实行集体经济组织模式，社员不再拥有土地等生产资料，财产为集体所有，它几乎否定了任何确定性的产权主体。也即人民公社“三级所有、队为基础”的产权主体是极其模糊的。在这种产权模式下，唯一可以明确的是在生产活动中，农民没有任何属于自己的财产，他们唯一拥有的是在收入中扣除生产费、折旧费、管理费、税收、公积金和公益金之后的“个人消费品”。(林万龙，2003)

四是按工分分配报酬的分配制度。人民公社内部的分配制度是建立在社员对集体财产占有份额完全相等的假定之上，这种分配制度完全体现出平均主义的分配原则。对于生产队和生产大队的集体所得，在扣除掉当年生产费用后的分配顺序为:国家税收和粮食统购任务管理费(包括办公用品、差旅费、干部补贴等)，集体提留(包括生产队及上交大队的公积金、生产费基金、贮备基金、公益金等)，公积金(主要用于农田水利建设和购买生产性固定资产)，公益金(主要用于五保户军烈属、残废军人的优待及困难户补助、集体福利、文教事业)，社员分配。由于当时生产力水平低下，在这样的分配次序下，最后留给社员分配的剩余产品自然不多，仅能勉强维持社员的基本生活需要。这也是导致农业再生产能力长期难于提高的重要原因。

五是实行限制人口流动的严格的户籍管理制度。新中国成立之初，为了发动群众肃清反革命，公安机关着手在城乡逐步建立户口登记制度。而随着三大改造基本完成，高度集中的计划经济体制形成，由于城市人口的增加和就业渠道趋于狭窄，开始出现了城镇难以全部安排新成长劳动力就业的情况。政府感到了压力，1958年1月9日，第一届全国人大常委会第91次会议制定《中华人民共和国户口登记条例》，这标志着中国的人口迁移政策的重大调整，改自由迁移政策为控制城市人口规模政策，限制农村人口自由流入城市。^[11]

3．3．2　人民公社制度下农村公共品供给特征及其效率

由以上分析可知，人民公社实行政社合一、政经统管的制度，公社既是农村经济管理组织，又是一个基层政权组织，集农村政治、经济和社会事务管理的大权于一体，拥有调动绝大部分农村人力、物力和财力的权力，对所属生产大队和生产队实行严格的行政化管理。在这种制度安排下，人民公社时期的公共品供给制度具有如下特征。

3．3．2．1　公共品供给决策:自上而下

在人民公社政社合一的体制下，公社、生产大队、生产队这一体系对资源和权力的垄断，使得公共品的供给范围、种类、数量等决策自然形成“自上而下”的决策程序。虽然《农村人民公社工作条例修正草案》(“农业六十条”)明确规定，全公社范围内的重大事情，都应该由社员代表大会决定，不能由管理委员会少数人决定。但是，由于在人民公社体制下社员(农民)个人的经济利益得不到体现，鲜有独立的经济活动，所以，社员对公共品的需求并不强烈，也难于表达出来。这种“自上而下”、强制性的公共品供给决策过程，在当时政治挂帅的环境下势必带上强烈的政治和意识形态色彩，使得普通社员不敢拒绝即使明知是无益的公共品供给，结果造成许多公共项目要么违反自然规律。如有些地方搞了不少无效工程，甚至有的变水利为水害，像“围湖造田”、“毁林造田”等，既破坏了生态平衡，又劳民伤财，浪费严重;要么是违反经济规律，如跨社区的“一平二调”，增加了社员的不合理负担，特别是非受益地区社员付出了巨大劳动，经济上并没有得到应有的补偿。

3．3．2．2　公共品供给渠道:财政供给与集体经济组织供给

人民公社时期的农村公共品的供给既有财政渠道，又有集体经济组织(制度外财政)渠道。并且后者中有着极为重要的位置。下表列出了人民公社时期农村公共品的供给渠道及相关政策规定。

从下表可见，人民公社时期有一部分公共品是通过财政拨款提供资金的，但这一部分通过税收手段筹集到的公共资源(用于制度内公共产品成本支付)非常有限，而且仅限于公社本级。公社为满足辖区范围内的公共品的需求，只有通过税收以外的方式间接从生产集体筹集到经费，用于支付农村公共品的成本(一般称为制度外公共品)。这种筹集方式是由人民公社框架下分配制度决定的。在公社分配制度中，一方面以公积金和公益金的形式先从农产品的总收入中扣除各项费用(包括管理费、农业、林业、教育、卫生等公共事业的用费)，再将剩余部分以工分为权数分配给个人，这种物质分摊是一种分配前的扣除;另一方面，将乡干部、学校教职员、技术推广员等人员的工资换算成工分，参与剩余农产品的分配。在工分制下，制度外公共品的成本按两种方式分摊，物质成本由公积金和公益金支付，人力成本以增加总工分数、从而降低工分值的方式加以弥补。(林万龙，2003;李彬，2004)

关于公社集体自筹公共品物质成本的分摊情况，以1978年为例，全国农村基本核算单位总收入的分配结构为:生产费、折旧费和管理费占34．4%;税收占3．40%;公积金、公益金占9．1%;社员个人分配占53．1%。其中用于制度外公共品的物质费用，包括管理费、公益金和公积金的一部分。由于公社制度框架中分配程序是先扣除各项费用，再确定个人分配，因此，从物质成本分摊的角度讲，公社所提供的制度外公共品对社员个人而言，是一个外生变量。决定制度外公共品供给水平的主要因素，是政府指令。

可见，在人民公社体制下，农村的基本生产资料都归集体所有，社员仅仅是集体组织内的劳动者，农村的公共品供给由集体统一组织供给。所以，除了国防、外交等全国性的纯公共品由中央政府统一提供以外，公社承担了几乎绝大多数农村公共品的供给责任。这与实行政社合一的政治制度和计划经济的经济体制是密不可分的。

表3－1　财政渠道:公社财政的收支项目

资料来源:根据林万龙:《中国农村社区公共产品供给制度变迁研究》，中国财政经济出版社2002年版，第50页。

表3－2　公共品筹资渠道

资料来源:同上，第53～54页。

3．3．2．3　公共品供给资金筹措方式:以劳动力替代资本

人民公社时期农村社区公共品供给经费的筹集，与公社制度下的分配制度密切相关。公社实行工分制的分配制度，从上面的分析可知，其具体做法就是扣除各项费用之后的剩余部分以工分为权数分配给社员。^[12]人民公社时期，我国正处在工业化刚刚起步、资本原始积累匮乏的阶段，农村公共品供给所需资金国家财政难于承担更多义务，只能主要依靠社员自己的力量去解决。大规模的农田水利等基础设施建设和社区公益事业的兴办依靠广大社员的革命热情、积极性和凝聚力。这实际上是以社员自身的贫困为代价来构建农村公共品供给体系。在此期间，农民被组织起来，大搞农田水利等基础设施建设，而其中投入最多的是社员的活劳动投入，且相当一部分劳动力是跨区域无偿调配。因为在工分制下，农村公共品供给的成本分摊有两种方式:物质成本由公积金和公益金支付，人力成本以增加总工分数、从而降低工分值的方式加以弥补。这样，工分总量就可以无限膨胀，成为一种“取之不尽，用之不竭”的资源，这就为公社时期大量使用劳动力，用劳动力替代资本以供给农村公共品奠定了主要基础。在这个阶段，最引人注目的“成绩”是农村基本农田水利设施得以长足发展，水利条件得以改善。如，机耕面积占有效灌溉面积的比例由1952年的1．6%提高到1978年的54．1%便是一个例证。(黎炳盛，2002)目前仍在发挥效益的许多基础设施都是那一时期修建的。

3．3．2．4　管理方式:条块结合，以条条为主

人民公社时期公共品供给机构设置的特点表现为三个方面:一是以“条条”管理为主，即以职能部门为单位的自上而下“垂直管理”，各站、所、院都是上级行政或事业部门的下属机构。业务活动服从于上级部门的计划安排。人员工资和事业费由财政统包;二是人员工资和事业费用由财政统包，财务管理实行“统收统支”;三是工作人员享受国家干部待遇，由国家人事部门统一调配。

从机构的设置和职能看，人民公社时期公共品供给的主体都属于政府的公共部门，其供给涉及社会经济的各个方面，既包括公共品，也包括私用品，也就是说，没有公域和私域之分，供给主体是政府。除了公社本身设置的机构外，村集体经济组织也是公社公共品制度外供给的主体，因为公社的正常运转所需的公共品供给成本主要靠村集体经济组织筹集的管理费、公积金和公益金的形式供给。

公共品供给部门也是根据计划而建立的，公社相继成立了农业技术推广站、农业机械管理站、水利站、经营管理站等农业生产和农村经济服务机构;建立了供销合作社，作为农村的唯一流通部门，负责农业生产资料和农民生活资料的供应;设立了粮管站，负责粮食的统一购销、储存与调配;设立了文化站、广播站和卫生院，承担农民的精神文化服务和医疗保健服务职能。人民公社建立的公共品供给部门在组织上是基本健全的，功能上是基本完善的，对于推动农业经济的发展，满足农民的物质文化需要，稳定农村的社会福利事业起到了至关重要的作用。

可见，在人民公社时期，大部分公社没有建立起真正意义上的公社一级财政，公社公共品制度内供给主要通过公社内部的财务核算和财务管理方式实现，而不需要使用财政手段。由于公社通过税收手段筹集的公共资源非常有限，而且仅限于公社本级，因而，人民公社时期公共品供给的状况是制度内供给不足，以制度外供给为主。人民公社制度正常运转所需的公共品主要靠制度外供给，即通过各级集体经济组织筹集管理费、公积金和公益金的形式供给^[13]。人民公社时期公共品制度外供给的最显著特征是大量使用劳动力，劳动对资本的替代达到了无与伦比的程度。在当时的历史背景下，人民公社公共品供给制度确实为促进农村经济发展积累了大量的原始资本，为农村经济的发展奠定了必备的基础设施。可以说，在人民公社体制下，农村公共品的供给取得了不小的成绩，以致现在农村许多地方仍在使用的基础设施大多是那一时期修建的。人民公社体制下公共品供给体制的优点是集体动员能力强，同时，由于社员没有独立的权益且高度同质性，因而，对社员而言，既无所谓对公共品的需求，更无所谓差异性。需求方的这一特征使得公共品的集中统一供给更为顺畅，在当时的技术条件下能够集中力量在较短的时期内兴修大型公共设施，如灌溉、防洪、水土改良等劳动密集型公共工程。但其缺点是产出过低，缺乏效率，造成大量人力、物力的浪费，况且，如果没有政治和意识形态的压力，能否取得那样的成果实在令人怀疑，因为农民也是理性的“经济人”，他们也会坐享其成、“搭便车”的。(黎炳盛，2002)此外，这种自上而下的非民主的供给机制也容易出现供非所需的情况，造成低效率供给。

总之，在人民公社体制下，“以农补工”、“以农养城”的特征更为明显，农村公共品供给制度仍然是缺乏效率的。当然，也有人不同意这种观点，笔者在农村进行调研时就发现不少干部群众认为人民公社体制在提供公共品方面是“管用”的，农村公共品是有保障的。事实果真如此吗?只要联系实行家庭联产承包责任制后农村公共品出现捉襟见肘的状态就不会得出这样的结论。相对于农村生产、农民生活的需要而言，公共品事实上是处于短缺状态的，只是因为在人民公社体制下农村社区对公共品的真实的需求被压抑了，从而表现出一种虚假的供需平衡。从另一方面来说，在人民公社体制下，农村居民的福利损失并没有增进城市居民的福利，不符合帕累托原则。这其实就是对公平与效率辩证关系的反映。因此，如果说，这种供给机制是在集体所有制经济形态和政社合一的高度集权的农村政治体制下的必然结果而具有一定的合理性的话，那么，随着农村非集体化改革的进行，这种供给机制就显然不合时宜了。