教育优先与均衡发展

二、教育优先与均衡发展

在现代社会，受教育权是宪法赋予国民的一项基本权利，也是国民享受其他文化教育的前提和基础。作为个人能力和素质形成的主要途径，教育机会均等既保证了个人在竞争起点上的平等，也构成了实现社会公平公正的基础。城乡教育一体化作为城乡一体化的重要组成部分，其目的就是要打破二元经济结构影响下城乡教育之间所存在的差距，把城乡教育作为一个整体来统筹谋划、共同发展，使均衡化的公共教育服务覆盖城乡全体居民。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确了推进城乡教育一体化进程的指导思想是：“按照优先发展、育人为本、改革创新、促进公平、提高质量的要求，深化教育教学改革，推动教育事业科学发展……促进教育公平，合理配置公共教育资源，重点向农村、边远贫困、民族地区倾斜，加快缩小教育差距。”

教育也是欠发达国家现代化的重要内容和发展动力，教育所具有的巨大正外部性，不仅使受教育者本人从其对教育产品的消费中受益，整个社会也会因其提供了高素质的劳动者、提高了社会的文明程度而受益。世界银行《1991年世界发展报告》认为，劳动力受教育的平均时间增加一年，GDP就会增加9%。根据林日荣教授的计算，1982-1995年中国教育对经济增长率的贡献为10.46%。世界银行提供的一份研究报告表明，在中国农村的各项基础投资中，教育投资对推动农村发展的作用位列第一，且远远大于其他各项投资。⁽⁹⁾然而事实上，提供公共产品和公共服务的基础教育在城镇化进程中却常常面临着供求不足的问题，尤其是九年义务教育制作为地方性公共产品，实行地方负责、分级管理的原则，由地方政府财政承担教育经费。而流动人口尤其是外来务工者的子女，却因义务教育的财政资金供应体制所限（教育经费按户籍拨发），一方面给流入地的义务教育造成很大压力，另一方面也面临着许多流入地利用户籍制度为其入学设置障碍的情况。外来务工者子女在其所居城市很难得到同等的受教育机会，使得原本以公平为原则，确保每个人享有同等受教育权利和相对平等的教育资源，以缩小城乡差距为目标的义务教育出现了机会的不平等和差别化状况。

西店镇的教育发展与中心镇的建设及向卫星城市的转变是同步的过程，随着城镇化进程，西店镇下辖22个行政村（含11个居委会），实有人口8.5万人，其中常住人口4.4万人，外来人口4.1万人。几占半数的外来务工者子女的义务教育对当地构成较大的财政和资源分配上的压力，尤其是随着卫星城市建设的开展和财政体制的改革，西店镇面临着财政单列和基数上交等新情况，义务教育经费的支出从以县为主转向以镇为主。外来务工者子女的教育问题如果解决不好，不仅会因此形成新的教育不平等和不公正现象，并且将直接制约西店镇的经济发展和社会稳定。作为宁海市的第一工业强镇，西店在宁海的经济社会发展中具有突出的带动作用和举足轻重的战略地位。但西店镇的户籍人口增长缓慢，村庄暂住人口减少，众多中小企业需要大量劳动力，因此外来人口对西店镇的发展具有不可低估的作用，而留住务工者的关键则是留住他们的子女。因此，教育对于西店镇的发展具有特别的意义，不仅事关教育公平及机会均等原则的实施，而且事关保持西店镇经济持续、健康发展和保持社会稳定的大局。用镇政府分管教育的副镇长的话说，“不管有多困难，都要把外来民工子弟的入学问题解决好，不能因为（子女）没有学上，而流失这个工人。”⁽¹⁰⁾

西店镇党委和政府秉持教育优先发展的原则，使外来务工者子女与本地居民子女同享应有的教育权利。在从中心镇向卫星城市的转变中，该镇的教育经费仍然得到了充分保证，办学条件继续得以全面改善。2012年，所有教育配套经费全部到位，对基建与设备维修等经费镇财政专项达1 000万元，全面维修校舍，按标准配足配齐教学设备和仪器，并筹集西店镇奖教经费300万元。学生午餐补贴也由镇政府按照人均每日一餐4块钱标准承担。进一步完善的文体示范区工程，顺利通过了宁波市标准化学校的验收。为配合卫星城市建设，根据居住人口规模，镇政府已计划在新城分别建一所中学、一所小学、一所幼儿园，尽最大努力在新城区建成教育园区。教育优先发展也保证了学校教学质量的稳固提升，西店镇的教学质量在宁海县乡镇一级中始终排名第一。

据统计，从2008年开始西店镇设立西店初中的紫溪校区为公办的外来民工子弟学校，接纳初一初二学生200余名，2009年创办公立小学民工子弟学校，当年有学生372人，目前为509人。另有邵家小学校区，学生681人。截至2011年，在西店镇辖区内，外来务工者的子女就学人数为3 039人，占全镇义务段学生总数的49%，其中小学入学人数过半，占53%，幼儿园人数为1 590人，占48%左右。⁽¹¹⁾在使外来务工者子女享受免费义务教育的同时，西店镇也力争使外来民工子女享有与本地学生一样的入学条件和教学质量。目前，除了两所民工子弟学校全部招收外来务工者子女外，中心小学的外地生源已占半数左右。此前中心小学只招收本地学生，后来企业引进高级技工后，其子女可就读中心小学，因外来务工者数量增加，此后实行了就近入学政策。西店镇初级中学有1 300名学生，外地生源约有近400人，其中又以初中一、二年级居多。目前中心小学不招收插班生，如果要插班需要去去民工子弟学校就读。樟树小学校长告诉我们，该校之所以在2009年由村完小转为民工子弟学校，正是为了适应西店镇卫星城市建设需要及外来务工者子女就学不断增多的情况。据了解，目前在樟树小学就读的插班生人数与在读生基本持平，只要在西店镇范围内的都要接收。尽管插班生在个人习惯和学习成绩等方面与在读生存在不小的差距，但插班生与在读生均安排在同一班级里，并无区别对待。樟树小学自变成民工子弟学校后，镇政府对学校的投入不断加大，目前每个班级都配备了多媒体设备，并新增了篮球场和200套课桌。但由于学生人数不断增多，班级规模和活动场地均已不够，所以下一步准备再建一栋3层教学楼，200万预算经费全部由镇政府承担。学校的生均经费也从2011年的450元提高到了2012年的500元，这一开支同样也由镇政府负担。⁽¹²⁾

公共教育资源的共享性是教育公平原则的具体体现，据分管教育的副镇长介绍，就师资来源而言，外来民工子弟学校与中心学校的教师都是公办教师，待遇也都一样。为了把好的老师留下来，镇镇府每年补贴300万的资金给学校作为奖教金，包括所有公立的幼儿园、小学和初中。自从实行“阳光工资”之后，教师之间差距不大，不利于调动教师的教学积极性。因此，镇政府以这笔奖教金作为学校和教师的考核奖励和课题研究经费，一般教师一年大致能拿到6 000元，有的能拿到1万多元。这一激励机制起到了较好的作用，绝大多数老师都能安心在西店教书，不仅教师流失的情况减少，而且能把其他优秀的教师吸引过来。⁽¹³⁾近几年樟树小学通过教育局统一分配来的省内外高校毕业生有10人左右，学历至少在大专以上。尽管目前在硬件和师资水平上与中心小学还存在一定的差距，但是在校长看来，新教师的业务水平并不逊于中心学校。宁海县定向培养的苗子工程，每个学期按照数学、语文等科目进行培训项目。由县里的名师讲课，费用也由县里出，“我们这里选了两个，他们（中心学校）也只有两个”。⁽¹⁴⁾西店镇正在推进的无纸化教学，同样也在外来民工子弟学校实施。此外，西店镇还建立了外来民工子弟家长学校，定期举办讲座，提高家长的修养。

西店镇以教育优先发展和均衡发展的原则推进基础教育，不仅解决了外来务工者面临的子女就学困难的大问题，而且确保了经济发展所必需的劳动力，这一举措也得到了当地不少家长的认可。“西店镇城镇化战略和路径研究”课题组曾对西店镇中心学校95位学生家长进行了问卷调查，调查显示，对于子女学习地的选择，小学阶段选择本镇区的有59人、选择县城的有17人、城市7人、本村4人；初中阶段依次为县城46人、本镇镇区22人、城市17人和外地3人，家长们对西店镇的教育尤其是小学教育具有较高程度的认可。⁽¹⁵⁾一位本地农业户口的居民在采访中笑着对我们说，他觉得外来务工者在有的方面受到的待遇还更好一些。“比如我们自己的子女上学，只能就近在乡里上学，他们外来人口可以把小孩送到镇上上学。这个差别就大了。他们喜欢去镇上（上学）就去镇上，喜欢去乡里（上学）就去乡里（上学）。他们哪里近就去哪里。我家实际更靠近西店镇的，但也没办法，孩子只能送去乡里上学。”⁽¹⁶⁾在樟树小学采访时，几位学生告诉我们，他们在学校里很开心，因为“老师对我们很好”，“在这里有很多朋友”，“学校的菜有一荤一素，还有汤，也很好吃”⁽¹⁷⁾。

基础教育的发展是一个长期持续的过程，即使是以教育优先发展和均衡发展为原则，也并不意味着西店镇的外来务工者子女以及农村家庭的子女现在能与城镇家庭的子女享有完全等同的教育资源和教育条件。在外来务工者眼里，外来民工子弟学校与中心学校的差距还是存在的。吉德电器有限公司的一位管理人员告诉我们，“中心学校的质量和硬件配套设备肯定更好一些，师资力量也更强一些。但入学比较困难，而插班生根本进不了。现在我们也赚了一些钱，都希望子女教育更好一些”。⁽¹⁸⁾由于插班生多来自贫困地区，他们的个人学习习惯和成绩与本地学生存在差距。西店镇教育部门通过对民工子弟学校的考察发现，如果外地学生从一年级开始读到六年级，成绩不比本地学生差。因此决定中心学校不招收插班生，外来务工者子女如果要入学就必须从一年级开始读起，不然就只能去民工子弟学校就读，那里没有本地学生。这一决定虽然因对教育管理的有效实施和对教学过程的质量考核为主导，但仍然显示出差异性策略的考量和对本地生源的保护性意识，或者说，教育优先发展和均衡发展原则的有效贯彻还有赖于当地社会的实施条件和实施效果，是一个综合权衡之下原则性与策略性相结合的现实选择。

插班生问题实际折射出的是教育归属地管理体制与社会转型中人口流动和户籍管理之间的矛盾和冲突，虽然当地政府希望外地学生长期就读，并就地转化为所需的劳动力，但是因为高考考生必须参加户籍所在地考试的政策，一般外地学生到高二或者到初三就回去就读，加之家长工作的变动性因素，生源的流动性对义务教育长期性和稳定性产生了不小的影响。户籍问题不仅影响到外来务工者子女就学的公平性和持续性问题，而且当地政府的应对性解决方法也造成了日常生活中的社会区隔问题。我们在樟树小学了解到，外地学生不上或很少上兴趣班和补习班，双休日一般在家里写作业或看电视。当问到平常是否与本地的小朋友一起玩耍，一名学生摇头说没有，至于为什么不一起玩，该生对我们的问题报以沉默。我们再追问本地孩子对他们是否友好？两名学生摇着头说：“不友好。”⁽¹⁹⁾

上述情形表明，要从根本上贯彻教育优先发展和均衡发展的原则，首先是从国家层面出台新的高等考试管理规定和学籍管理政策，同时需要进行相关的户籍制度改革。只有在顶层设计上打破身份束缚和流动壁垒，才能从根本上推动城镇教育一体化的实施。今年异地高考政策的出台，使得这一问题的解决有了政策层面的有力支持，基于不同地区情况出台的各省异地高考实施方案将对推进教育公平和教育一体化产生怎样的影响，尤其值得期待和关注。西店镇的教育探索一方面表明，在现有条件下，基层政府可以从当地现实出发，通过教育优先发展和均衡发展原则来吸引外来人口，增强集聚效应，带动经济发展，从而推动教育公平和教育一体化进程。但是，在另一方面，如果缺乏在教育公平理念下的实质性制度设计，地方基层政府的教育改革和教育发展依然将受制于诸多限定因素和功利因素，无法得到彻底的贯彻实施。此外，就外来务工者子女的社会融入问题而言，除了户籍制度和教育管理体制的改革之外，还将涉及外地移民从心理到文化的适应与融入问题。

“西店镇城镇化战略和路径研究”课题组的调查显示，在本镇居民对于外村人口迁入的态度问题上，受访者中有65.3%的人选择愿意，11.6%的人选择不愿意，另有23.2%的人表示无所谓。⁽²⁰⁾在我们的问卷调查中，认为本地人和外地人关系很融洽的有21人，占7.6%；认为比较融洽的有77人，占28%；认为关系一般的有157人，占57.1%，认为不太融洽和很不融洽的有20人，占7.3%。⁽²¹⁾总体上本地人口对外来务工者的进入持开放的态度，因为在本地居民看来，没有外来人口，西店的经济是要垮掉的，外来人口促进了西店的发展。一位受访者告诉我们，“我们家每个月的收入一半多都是房租，都是外来人口租房，一个月能赚不少呢！”⁽²²⁾另一位本地居民觉得外来务工者来这里打工赚钱也很不容易，“我们如果经济条件不好了也要出去的，那我们不也就成了‘外来人口’吗？所以，我觉得大家都不容易，人人平等啊！不要看不起人家，都一样的啦！”⁽²³⁾但是，由于工作、生活和社会关系的不同，两者之间的区隔仍然普遍存在。一位外地务工者告诉我们，她平时也没怎么跟本地人接触，因为没时间，接触的也都是老乡。⁽²⁴⁾而在卫生院的工作人员看来，外地人的自我保护意识特别强。“好像我们本地人要欺负他们一样……还有，他们到这里来，生活习惯、卫生习惯这方面都是不及本地人的。”⁽²⁵⁾另一位居民则认为，本地人和外地人并不完全有平等的地位，“本地人在总体条件上肯定比外地人要好。有些工种，还是外地人做得多，本地人不愿意去做。”⁽²⁶⁾而据外地务工者反映，本地人对外地人有排斥心理，也不愿意找外地人结婚，这几年随着外来务工者人数增多，情况才有所好转。⁽²⁷⁾因此，外来务工者及其子女的社会融入问题实际是一个双向互动过程，也势必是一个长期的社会转变过程，只有基于身份认同之上的交流、沟通与相互理解，才能最终完成所在地的社会适应与融入。