非政府志愿者组织

1．1　非政府组织：概念与特征

1．1．1　非政府组织的概念

非政府组织（Non－government organization）一词最初是在1945年6月签订的《联合国宪章》第71款中正式使用的。20世纪80年代以来，全球社会政治经济生活中出现一股新的力量。非政府组织的迅速发展以及它们作为国家、企业之外的新的角色广泛参与人类社会各领域的活动，其对社会发展的推动和影响已经与政府和企业并驾齐驱，成为社会经济、政治和环境等领域的“第三大支柱”。非政府组织一词至今没有一个严格的定义，因其涉及的范围广泛，包含的组织团体种类繁多，因而相关的称谓错综复杂。

1．“非政府组织”与相关称谓的比较和概念选取

由于强调的角度与重点不同，对于“非政府组织”一词，不同国家有不同称谓，即使同一国家由于研究侧重点不同也有不同的称谓。如非营利组织（non－profit organization）、公民社会（civil society）、第三部门（the third sector）、草根组织（grassroots organizations）、志愿组织（voluntary sector）或慈善组织（charitable sector）等。

不同称谓的非政府组织之间差异性较大，要找到这些差异显著的组织之间的共性相当不易。每一种称谓都强调了非政府组织的一些现实特征，同时也忽略了其他一些特征，并可能导致一定程度的混淆。主要的相关称谓包括：

（1）非营利组织。在与非政府组织相关的众多概念中，最为接近、相互替代性最强的就是非营利组织。二者在内涵和外延上一致，所不同的是非营利组织强调的是和企业的区别，非政府组织强调的是与政府的区别。萨拉蒙把非政府组织看做是非营利组织的一部分。本书也持此观点，不把非政府组织和非营利组织严格区分开来，而是把二者等同。

（2）“第三部门”、“第三域”或“独立部门”。这些提法强调的是非政府组织独立于政府和营利性部门之外。第三部门和非政府组织在内涵和外延上基本上是一致的，这一概念是相对政府和市场而言的。政府是第一部门，市场是第二部门，其余的是第三部门。

（3）草根组织。指未在民政部门登记注册但符合非政府组织定义的组织，一般是属于民间自发组建、因各种原因不能在民政部门获得法人资格的组织，可以称之为“草根非政府组织”。草根非政府组织以社区为基础，包括社区协会、合作社、农会、工会等。

（4）志愿组织。强调的是志愿行动在组织的管理和运营中发挥的重要作用。但志愿行动存在失灵的现象。首先，公共服务的供给存在“搭便车”问题。由于公共产品具有非竞争性与非排他性，因此，在提供公共产品时就会普遍存在“搭便车”问题。其次，非政府组织自身的发展也越来越走向专业化，自身的服务也由受过训练的专业人员来提供，这使得非政府组织的绝大多数工作是由雇员完成而不是由志愿者完成。

（5）“免税组织”。强调的是这类组织在税收制度上享受免税待遇。这些“免税组织”在大多数国家都享有免税待遇，但不同国家对于免税的标准有不同的规范。例如根据美国联邦税法，在美国依法登记为非营利机构的这类组织可以获得免税待遇。

（6）慈善组织。强调的是这类组织的公益慈善性质，是为公众利益而进行实际捐赠或价值（金钱、安全、财产）捐赠。因此，慈善捐赠是非政府组织收入的一种形式，故许多非政府组织把募集慈善捐赠作为主要目标。而事实上，这类组织并不是非政府组织的唯一类型，私人慈善捐赠也并非非政府组织唯一的收入来源。

还有其他一些类似的概念，如“公益团体”（Commonweal Organization）、“社区组织”（Community Organization）、“邻里组织”（Neighborhood Organization）、“独立部门”（Independent Sector）等。

2．概念选取的原则

面对诸多称谓的非政府组织，不同国家对非政府组织的概念选取也是千差万别的，但在概念选取中一般会遵守以下两个原则：

（1）世界各个国家的习惯用法。每个国家都有自己的习惯用法。如在美国，人们更多地将非政府组织称作“第三部门”；在英国它的普遍称谓是“志愿组织”；在法国和比利时，人们习惯将之称为“社会经济”，等等。

（2）理论研究者依据研究的角度和强调的重点。不同国家的理论研究者的角度和强调的重点不同，也就选取自己研究侧重点的概念。如英国对非政府组织的研究集中于“志愿性”特征，因此称之为“志愿组织”。

相对于“非营利组织”、“第三部门”等其他相关称谓，根据我国的历史背景，本书选取“非政府组织”这个称谓。理由在于，在我国，政府对非政府组织的影响甚于市场，相对“非营利”特点而言，其“非政府”特点更加应当受到重视。

3．国际学术界对非政府组织的界定

在国际学术界，关于确切的非政府组织的概念始终存在着分歧，至今没有一个被普遍接受的统一概念。套用美国学者尤劳的比喻，“非政府组织”这一概念的核心特征“也许就是其含义的不明确性……它就像尼斯湖的怪兽：人们可以很肯定地说它不是什么，但很难说它是什么”^[1]。

其中最早的是1950年联合国经社理事会的定义。联合国经社理事会认为：“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看做非政府组织。”^[2]

世界银行对非政府组织的定义是：“致力于解除疾苦、消除贫困、保护环境、提供最基本的社会服务或促进社区发展的私人组织。”^[3]

美国学者杰勒德·克拉克是研究非政府组织的知名学者，他认为，“非政府组织是私人的、非营利的职业组织，有着独特的法律特点，关注公众福利目标”^[4]。

目前学术界依据各自不同的标准对非政府组织作出了不同的界定，对于什么是非政府组织，国际学术界主要有以下几种定义：

（1）法律定义。根据法律有没有减税免税待遇，如果有，就是非政府组织。例如，在美国凡是符合税法第501条的免税组织就是非政府组织。^[5]该税法规定免税组织必须符合三个条件：首先是该组织的运作目标完全是为了从事慈善性、教育性、宗教性和科学性的事业，或者是为达到该税法明文规定的其他目的；其次是该组织的净收入不能用于使私人受惠；最后是该组织所从事的主要活动不是为了影响立法，也不干预公开的选择。

法律界定方法的优点是简单易行，特别是针对具体的个别组织更容易操作。但这种分类方法使非政府组织处于一种杂乱无章的状态，无法把握非政府组织的本质特征。而就中国的实际情形来说，在中国农村还存在着大量的合理却不合法的非政府组织。这些农村的非政府组织虽然发挥了一般非政府组织的功能，得到了有关部门的默许，但他们却不能依照法律来登记，所以没有合法的身份。因此，单纯从法律上来界定中国的非政府组织不合适。

（2）收入来源定义。收入主要来自会员的会费或者捐赠，就属于非政府组织。例如联合国的国民收入统计系统就是采用这种定义将经济活动划分为五大类：金融机构、非金融企业、政府、非营利组织和家庭。非政府组织和其他四类组织的区别在于，非政府组织的大部分收入是来自其他成员交纳的会费和支持者的捐款，而不是来自以市场价格出售的商品和服务的收入。如果一个组织的一半以上的收入来自以市场价格销售的收入，就是营利部门，而一个组织的资金主要依靠政府的资助则是政府部门。

收入来源定义有其优点，但也存在两方面的缺陷：其一，为确定某个组织是否为非政府组织，其合理的资金比例难以确定。其二，这种定义不考虑其他的特性，许多国家大量的非政府组织都不完全符合该定义。而且事实上，包括我国在内的世界上大多数国家的非政府组织的主要资金来源是服务性收费或政府资助以及政府合同，而并非会员会费或社会慈善捐款。

（3）功能定义。凡是以促进“团体利益”或“公众利益”为目的的合法组织皆可称为非政府组织。但何为“公共利益”，不同国家的不同时期和不同人都会有不一致的理解，这会导致“非政府组织”一词概念的歧义，也会给非政府组织的比较研究和交流带来困难。但这里要澄清一点，如果私人组织的目的是促进“公共利益”或“团体利益”，则可算作非政府组织的一部分。

（4）“结构—运作”定义。这一定义是美国约翰·霍布斯大学“非营利组织比较研究中心”提出的，它着重从组织的基本结构和运作方式进行界定，即符合以下五个条件的组织就是非政府组织：一是组织性，二是民间性，三是非利润分配性，四是自治性，五是志愿性。这一界定是目前国际上比较流行的定义法。然而，这种定义所概括的“五性”虽反映了这一部门的基本特征，却没有把握好非政府组织、政府组织、营利组织这三个部门之间关系的基本逻辑，也没有反映三部门的划分与现代社会、后现代问题的关系。^[6]非政府组织是以志愿求公益的组织，这是区别它同求公益的政府部门和求私益的营利性组织的标准，但这一定义却忽视了第三部门的其他方面的特征。

综上所述，国外学者基于一定研究和政策目的的需要对非政府组织依据不同的标准进行不同方法的界定，因而“非政府组织”本身是个极不明确的概念，如果照搬西方国家的定义，很可能使我们掉入定义的陷阱之中。

正如希克斯所说，界定概念的工作既可能起到“昭示”的效果，又可能产生“障目”的作用。当我们将国际非政府组织的概念界定用于界定我国非政府组织的概念时，无疑为自己设置了一个艰巨的任务。为避开定义陷阱，正确的做法是在综合比较的基础上，结合中国的实际国情，使概念本土化，并服从研究的需要。

4．中国对非政府组织的界定

1995年，第四届世界妇女大会在北京召开，按照国际惯例需要同期同地召开国际NGO论坛。对非政府组织的界定及其相关问题第一次摆在了中国人的面前。后来在北京怀柔召开的世界妇女非政府组织论坛成为非政府组织这一概念进入中国的标志。但因中国非政府组织赖以生存和发展的国情与西方不同，在中国的社会现实中，由于具有西方标准的非政府组织还很少，所以在界定时应注意坚持以下原则：

第一，国际化原则。发达国家的非政府组织的发展已经有了很长的历史，他们对非政府组织的研究也取得了一定的成果。随着全球化的进程加速，我国的研究不能闭门造车，我们对社会事务的管理也不能故步自封，对非政府组织的界定要以国际通行的理论为基础。

第二，本土化原则。我国非政府组织虽然同国际接轨，但并不等于不考虑中国国情。我国非政府组织在发展历史、组织形态和管理体制等重要方面不仅同西方发达国家的非政府组织存在较大差别，而且同其他发展中国家、转型期国家也有一定差别。因此，对我国非政府组织的界定必须考虑我国非政府组织部门的实际情况，一方面要借鉴西方国家非政府组织的规范性政策经验，另一方面要充分顾及我国的具体国情研究的需要。

第三，现实性原则。必须根据当前的社会发展状况和理论研究的水平来确定采取什么方法界定非政府组织。有些界定方法从理论上看很完美，但是实际执行下去会碰到很多困难，我们在界定我国的非政府组织时应该从我国的现实情况出发。

第四，超前性原则。我国非政府组织的发展历程较短，处于起步阶段，各种非政府组织正在从其他部门中分化出来，尚未有完整的概念，但是作为一种理论研究，对非政府部门的界定必须具有一定的超前性。因此，根据超前性原则把一些当前不一定具备正式的法律地位，但是将来会成为非政府组织的组织纳入非政府组织范畴。

我国在界定非政府组织的概念时必须兼顾这四个原则，但在这四个原则中，国际化原则和本土化原则是一对矛盾，现实性原则和超前性原则是另一对矛盾。一个可行的界定方法是在界定我国非政府组织时既要同国际接轨，又要符合我国的实际情况，既要有一定的预见性，又要兼顾现实的发展水平。国内学者在这四个原则指导下各自提出了自己的观点，概而言之，主要有以下几种观点：

一是“特征说”。学者王绍光以民间性、非营利性、组织性、自治性和志愿性等特征来界定非政府组织。学者秦晖使用公益、私益、志愿与强制四个特征，将非政府组织界定为以“志愿求公益”的社会组织。

二是主张从组织的内在属性出发来界定我国的非政府组织。康晓光认为应当从经济学出发，借助私人物品和公共物品概念为各个部门划定界限。他认为只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动、满足志愿性和公益性要求、具有不同程度的独立性和自治性，即可定义为中国的非政府组织。清华大学NGO研究所的王名则更明确地指出，“非政府组织的界定应该注重其内在的属性，中国的NGO应该指那些不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性”。

我们在综合权衡的基础上，根据中国《非营利组织法的立法原则》，对非政府组织的定义作如下界定：“在特定的法律体系下，不被视为政府部门的协会、团体、基金会、慈善信托、非营利公司或其他法人，而且其不以营利为目的。”即使有赚取任何利润，也不可以将此利润分配。但是，工会、商会、政党、利润共享的合作社或教会均不在此列。^[7]

1．1．2　非政府组织的特征

尽管目前对非政府组织没有形成一个统一的概念，而且不同国家的非政府组织的设立和职能作用都表现出纷繁复杂的具体形态，但是作为与第一和第二部门并存的一个独立的组织体系，它是有其共性特征的。目前国际上被最广泛接受的是美国霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙教授对非政府组织的基本特征的归纳，其中包含了五项核心特征：组织性、非政府性、非营利性、自治性及志愿性。

1．组织性

组织性是非政府组织的一个重要特征。组织性指的是有一套内部规章制度的设立，有明确的角色与任务的分配；有职权等级体系，以保证使每个成员的行为与组织目标相符合；有交往体系，即体现不同成员之间的相互从属关系；有目标准则，用于评估和检查组织的成果以及组织中个体的活动成果。^[8]

非政府组织的组织性体现在以下两个方面：

（1）有正式的组织机构和管理体制

非政府组织必须是具有一定制度化的正式组织，必须有常规的组织机构和管理体制，并开展经常性活动。组织性常常被看做是非政府组织不言而喻的前提，任何组织都要有一定的存在形式。但不同国家对“组织性”的理解不同，在一些国家，组织性表现为“合法性”，即只有进行合法登记才能被认可；而在另外一些国家，组织性表现为一定的“正式性”，即只要合乎某些标准，即使不登记注册也同样受到法律的保护。我国目前的非政府组织必须具有正式政府的合法身份，那些临时聚集在一起的人群或经常活动的非正式团体应被排除在外，尽管它们也有很重要的社会功能。只有具备法人资格才能使非政府组织可以对外以法人的身份订立合同，管理者不会因执行组织的义务而承担财务责任。

（2）有成文的章程制度以及固定的人员

与其他类型的组织一样，非政府组织需要通过对组织的人力、物力、技术信息等资源的有效运用来维持组织的生存、发展，营造和谐的组织文化，追求良好的外部环境，努力获取组织资源以实现组织目标。一般而言，组织性指的是：非政府组织应具有一定的正式组织形式，包括有较为固定的办公场所、较为固定的人员、经常性的活动、一定的组织章程及制度规范等。但需要明确的一点就是这些条件并不是一成不变的，而是相对的、可变的，比如随着因特网技术的发展出现大量的网上社团，如何界定其组织性就不能拘泥于上述标准。

从本质上来说，我们把“一定的正式组织形式”解释为：具有一定的组织边界、持续性和组织认可。

2．非政府性

非政府性是非政府组织的第二个基本属性，是区别于政府的根本属性。非政府性是指非政府组织不是政府及其附属机构，组织的决策和行为不受政府机构的控制。相对于企业来说，非政府组织和政府都属于社会的公共部门，这是二者的共性。但非政府组织和政府不同，它们不是政府机构或其附属部分，而是非政府的社会组织。

作为非政府的社会组织，非政府组织的非政府性体现在以下三个方面：

（1）独立自主的自治组织。非政府组织在体制和组织上独立于政府之外，并不隶属于国家的政治和行政体系。政府是国家意志的体现，它按照国家制度需要定义职能。政府各个部门、机构以及各级尽管都有相对的独立性，但不能完全独立自主，否则就难以行使国家的职能。非政府组织则是相互独立的自治组织，它的存在基础不同于政府，它不是履行国家公共职能的工具，而是生活在社会中的一定的人群依据他们共同的兴趣、意志、利益、志向、愿望等自发组建的社会组织。它们也不隶属于企业，是一个独立的社会组织。每一个非政府组织都有独立的判断、决策、行为的机制和能力，都属于独立自主的自治组织。

（2）自下而上的民间组织。非政府组织的组建不是根据国家政权的形式自上而下构建起来的，它们的组建更多的是依靠广大的公民，通过横向的网络联系与坚实的民众基础动员社会资源，形成自下而上的民间社会组织。这是由非政府组织自身的产生背景所决定的。非政府组织是政府失灵或市场失灵的情况下而产生起来的，其组织大多是民众自发组建的，因而其性质大多是属于自下而上的民间组织。

（3）属于竞争性的公共部门。政府作为以政权为基础的公共部门，无论资源的获取还是公共物品的提供，其基本方式都是垄断的。政府提供公共服务和承担公共责任的边界则是国家的制度框架与利益范围。非政府组织则不同，它们按照组织宗旨提供公共服务并承担相应的公共责任，它们不能操纵政权力量，而只能采取各种竞争性的手段，来获取各种必要的社会资源并提供竞争性的公共物品。因为它们的公共服务和公共责任不必考虑纳税人的要求，而更多的是依据组织自身的宗旨承诺，它所提供的公共物品可以是面向某一特殊群体的，也可以是互益性、互助性的。

3．非营利性

非营利性是非政府组织最基本的属性。非营利性即不以营利为目的，或者说组织存在的目的不是积累财富或者创造利润，而是实现社会的公共利益。这一属性是它们区别于企业的根本属性。在市场经济条件下，企业千差万别，但都以获取利润即营利为目的，不存在非营利的企业。但是非营利组织则不同，他们是不以营利为目的的社会组织。

作为非营利的社会组织，非政府组织的非营利性体现在以下三个方面：

（1）不以营利为目的。不同企业的宗旨千差万别，但都离不开营利这一本质，所以营利是企业的根本宗旨。作为非政府组织来说，其宗旨也可以有各种不同的表述，但其根本宗旨是不以营利为目的并在此基础上谋求组织自身的发展壮大，但壮大组织也是为了实现整个社会或者一定范围内的公共利益。

（2）不能进行剩余收入（利润）的分配（分红）。非政府组织虽然是公益部门，但是还是可以开展一定形式的经营性业务，只是在这些经营业务中所产生的超出经营成本的剩余收入不能在组织成员之间进行分红，而只能用于组织所开展的各种社会活动及其自身发展。这是非政府组织和营利性企业的根本区别所在。如果是企业，高于经营成本的剩余收入当然被作为利润在投资者之间进行分配。而非营利组织的经营剩余不能作为利润在成员之间进行分红。

（3）不得将组织的资产和产生的利润以任何形式转变为私人财产。企业的资产归企业的所有者所有，其产权界定是明确的。非政府组织的资产严格地来说并不属于组织，也不属于捐赠者，它们是一定意义上的“公益或互益资产”，属于社会。非政府组织在一定意义上是作为受托人来行使公益资产的所有权的。这里涉及两层含义：首先，非政府组织的性质是属于公益性质的，因此，其资产不属于任何个人。非法侵占非政府组织任何形式的资产都是公然侵占资产，要受到法律制裁。其次，当一个非政府组织解散或破产的时候，其剩余资产不能像企业那样在成员之间分配，而只能转交给其他公共部门（政府或宗旨相近的其他民间组织）继续用于公益（互益）目的。这也是非政府组织的公益产权性质决定的。

理解非政府组织的资产属性与其非营利性的关系，要避免陷入一些误区。首先，非政府组织的非营利性是指不以营利为目的，但不等于组织不能进行经营性运作，不获取利润。要明确以下三点：其一，非政府组织也可以获取收入或利润，但这只是其维持生存和发展的手段，不能用于分配，而必须用于符合组织目标的服务项目。其二，非政府组织可以收费，但其水平一般应低于市场价格。其三，现在非政府组织的法人化，目的是为了让组织活动产生效益，以维持组织的生存，逐步实现自主经营、自负盈亏，使非营利组织在得以生存的前提下，发挥它们服务社会的作用。其次，虽然不以营利为目的，但非政府组织的员工并不是实行低薪。虽然非政府组织的利润不能用于个人分红，但并不意味着非政府组织工作人员获得的报酬一定就低。事实上，许多世界上著名的民间组织在薪酬上并不亚于跨国公司。比如国际红十字会的会长、联合劝募协会的总裁等，这些世界顶尖的非政府组织的领导人享有和世界一流的跨国公司总裁同等的薪酬。

4．自治性

自治性也是非政府组织的重要特征之一。自治性指的是：非政府组织作为独立的自治组织，在人事、决策、财务等方面不依附于政府和其他社会组织，具有独立的决策及行使能力，能够进行有效的自我管理。与政府和营利性的企业一样，非政府组织也是独立自主的公共治理中的主体之一，它们与政府之间既有功能互补、相互协调的一面，又有彼此竞争、权力制衡、相互监督的一面。非政府组织的自治性体现了其独立于政府、独立于营利性的企业的社会性格，构成公民社会的自治基础。

非政府组织的自治性体现在以下三点：

（1）非政府组织的活动不受政府干预。非政府组织的活动范围在成立之初由政府按规定认可，在合法的前提下，其章程由成员自行制定和修改；组织的宗旨、业务范围、重大活动以及管理机构的组成、解散等问题，由组织成员自己来决定。

（2）非政府组织的活动不受营利组织的干预。营利组织可以对非营利组织进行捐赠。但一旦捐赠，这些捐赠就成为非政府组织的资源，非政府组织依据自己的章程运用这些资源，不受营利组织的干预。理论上说，非政府组织与政府、营利组织一道构成社会的三大部门，彼此独立。但是，实际上非政府组织要接受来自政府的规制和社会的监督，也常受到营利部门的制约。

（3）非政府组织的自治性还涉及一个具体的经济问题，即非政府组织的经济独立性问题。非政府组织的主要收入来自社会捐赠和慈善捐赠，也有来自政府或者某一机构或个人的扶持，如果非政府组织的主要收入有一半以上是依赖政府或者某一机构，那么非政府组织的独立自主的自治性就可能受到威胁。在英国等一些欧洲国家，非政府组织的资金大多是来自政府资助，为了保持其自身的独立性，英国制定了民间组织的政府关系准则，规定了政府不得干预非政府组织的决策，有些非政府组织则公开声明不接受政府资助。

5．志愿性

志愿公益性或互益性是非政府组织的第五个基本属性，也是非政府组织最具特征的一个属性。政府的内在驱动力是权力原则，企业的内在驱动力是利润动机，而非政府组织的内在驱动力是以志愿精神为背景的利他主义、互助主义。正像企业是组织化的资本、政府是组织化的权力一样，非政府组织可以说是组织化的志愿精神。

非政府组织的志愿公益性或互益性主要体现在三个方面：

（1）组织的志愿性。非政府组织的成立基于志愿，成员的参加基于志愿，资源尤其是资金的集中，也是基于志愿性的社会捐赠。政府的社会资源来源于税收，企业的社会资源主要以资本的形式获取，而非政府组织的主要社会资源则是基于志愿精神的志愿者和社会捐赠。志愿者是志愿精神的直接体现或人格化，表现为那些为追求一定的价值观并无偿地参加各种社会公益或互益性活动的人们；社会捐赠则是志愿精神的货币化或物质化，表现为人们为各种社会公益或互益性活动无偿提供货币或其他物资。这两者构成了非政府组织重要的社会资源。

（2）活动的志愿性。政府的行政活动是自上而下的行政机关，有等级森严的科层结构，其活动并非都是志愿性的。企业作为相对独立的实体，其活动具有一定的内部性或排他性。非政府组织活动不是自上而下的行政机关，没有等级森严的科层结构，而是开放式、网络式的公民志愿组织，因而，其活动具有志愿性。非政府组织使用的是社会公共资源，提供的是社会公共物品。其运作过程和开展的各种活动都要向社会公开，保持透明，并接受社会的监督。

（3）服务的志愿性。非政府组织和政府一样，都是提供公共服务的公共组织，政府提供的公共服务是基于自身行政权力，而非政府组织提供的公共服务是基于志愿精神。这种基于志愿精神的公共服务能够更加确切地反映捐赠者的意愿和受益人的需要。在提供公共服务的三方力量中，政府提供的是垄断性的公共物品，企业提供的是竞争性的私人物品，而非政府组织提供的是两种类型的竞争性公共产品。一是提供给社会大众的不特定多数成员的“公益性公共物品”；二是提供给社会大众的某一部门特定成员的“互益性公共物品”。

萨拉蒙的这五个非政府组织的基本特征之间是相互联系的一个整体，我们在界定非政府组织的基本特征时就必须用全面、整体的观点去考察非政府组织的这些特征。这五个特征是对国际上所有非政府组织共同特点的抽象概括，我们可以利用这些特征来认识非政府组织，但不能依据这些特征来判定非政府组织。而就我国的实际情况而言，我国的非政府组织的发展处于整个社会转型的大背景下，我国非政府组织既初步具有国际上非政府组织的特征，同时又受我国历史文化以及现阶段经济社会条件的制约，带有一定的中国特色。

一是半官方性。在中国，由于长期实行计划经济体制，政府的庞大和强大使得整个社会，包括经济领域和社会领域的一切，都在政府直接管理下，对政府的依赖性较大，独立性、自主性、自愿性不强。首先，我国非政府组织的出现的主要原因是“政府失灵”和“市场失灵”，即政府和市场把自己不愿做的、做不好的“非营利”的事情让非政府组织来完成，政府和市场主要是通过津贴等方式来支持非政府组织的运营。在此背景下成长的非政府组织更多的是一种“自上而下”形成的非政府组织。政府作为强势的行政机关，势必会在一定程度和范围内操纵非政府组织的发展，非政府组织在政府已经发挥过作用和仍在继续发挥作用的社会空间成长，带有一定的“官方”色彩。非政府组织的成长与发展实质上是政府权力的下放和职能延伸。其次，公共服务虽是由政府、企业、非政府组织共同提供，但是三者的地位不同，政府在提供公共服务中具有一定的强势地位，表现在政府对资源的垄断性上，政府在资源以及相关政策（如免税政策）的制定上具有资源分配的主导权，使得非政府组织对政府具有很强的依赖性。

二是半完全组织性。我国法律规定任何正式注册的非营利组织都要有业务主管单位，这就谈不上“民间性”和“自治性”；一些真正具有“民间性”和“自治性”特性的非政府组织，很可能又不具备“组织性”的要求，它们或是未经注册，或是没有法人资格，或是不得不以企业法人的身份存在；而一些营利性的培训机构等却登记为民办非企业单位，在名义上成为非营利组织，这样一方面加大了对非营利组织监管的难度，另一方面极大地制约了非政府组织的发展。

三是半官僚性。非政府组织的成长是基于政府的失灵而产生的。按道理来说，非政府组织应该与政府是各自独立的部门，不存在隶属关系，这样才能保证非政府组织的有效运转，也才能实现非政府组织的宗旨。但在现实生活中，非政府组织带有一定程度上的官僚性。主要表现在：其一，党政机关领导干部兼任非政府组织领导的职务。由党政机关领导兼任非政府组织领导职务是中国的一大特色。有的党政领导甚至身兼数职，社会活动应接不暇。其二，非政府组织成为安置闲散人员的分流渠道。许多主管单位并不尊重非政府组织的民间性和自主性，而是将其看做自己的“下属单位”。