公民社会理论和治理理论

2．1　公民社会理论和治理理论

2．1．1　公民社会理论

公民社会是一个外来词，来源于英文中的“civil society”一词。“civilsociety”在国内有三种不同的译名，即“公民社会”、“市民社会”和“民间社会”。“civil society”译名的不同表达，代表了国内外学者对这个词的不同理解：政治权利的层面偏好“公民社会”用法；社会经济生活的层面偏好“市民社会”用法；从国家与社会关系来看，尤其是作为一种对国家权威统治持续不断抗争的力量层面偏好“民间社会”。

1．公民社会理论的源起和发展

主张社会独立于国家而存在是西方社会的重要传统，这个传统可追溯至古希腊、古罗马时期。公民社会最初是用来指称古希腊的城邦社会。亚里士多德就曾用公民社会指称根据法律建立起来的独立自足的政治共同体，即城邦。然而，在城邦中，公共领域和私人领域高度统一，政治生活几乎涵盖了全部社会生活，公民社会并未获得其独立的存在空间。古罗马延续了古希腊公民社会的传统。西塞罗认为，“公民社会不仅指单个国家，而且也指业已发达到出现城市的文明政治共同体的生活状态”^[1]。之后，在宗教主导的中世纪，公民社会概念被淹没于上帝之城与地上之城、教会和国家的争论以及经院哲学的思辨中。文艺复兴使公民社会焕发生机，此时，公民社会这个词用以指代与契约论者霍布斯、洛克等设想的“自然状态”相对的“社会状态”。其中，洛克在《政府论》中第一次将“公民社会”作为逻辑推演中的一个分析概念来使用，他的“公民社会”等同于其政治哲学中从自然状态经过订立契约而形成的政治社会，这是人类发展过程中的一个阶段，即有政治的阶段。在此，洛克虽然已意识到社会中的政治领域与非政治领域的区分，但在他的观念中二者同属于“公民社会”。^[2]近代公民社会的概念是17—19世纪才出现的，它以国家和社会的分离为基础。按照近代公民社会理论的观点，“公民社会乃是市场社会的独有的一种文明”。从17、18世纪开始，伴随着城市的扩张和世界统一市场的形成发展、市场经济的成熟以及国家和社会的分离，公民社会成为西欧和美国资产阶级反对专制主义国家和重商主义国家、捍卫个人自由和权利的重要武器，即公民社会是介于政治国家与个人之间的社会经济生活之领域。

进入20世纪70年代以来，公民社会理论成为当代世界一股重要的社会政治思潮。在我国，对公民社会问题的理论研究大致可划分为两个阶段：第一阶段从20世纪90年代开始到20世纪末，从对“公民社会”概念的引介性研究开始，相当多的研究文献集中在对马克思经典著作的公民社会研究上，以及与此相关的黑格尔、葛兰西、伯恩斯坦等人的公民社会研究上，主要介绍与讨论西方公民社会的基本理论，并围绕中国有无真正的公民社会及如何建构中国的公民社会等重要问题展开讨论；第二阶段是从20世纪末至今，随着公共管理理论中的善治理论以及世界范围内全球治理变革的兴起，中国的“公民社会”理论与实践研究进入了一个新的阶段，众多学者既从政治社会学的角度对作为实体的“公民社会”进行研究，也从政治哲学的角度对作为框架模式的“公民社会模式”进行理论诠释，而在概念再审视的层面，对公民社会意涵的界说，更多的是西方文化层面的语义表达，不论是古希腊、罗马的政治共同体说，还是社会契约论者的政治社会理论，乃至后来的社会经济生活之公共领域理论，都涉及同一个主题，即着眼于个人、社会与国家的关系层面。^[3]

2．公民社会内涵

关于公民社会的定义，学者们众说纷纭，意见不一，由此形成了种种不同的公民社会定义。这些定义归纳起来可分为两类：一类建立在国家和社会的二分法基础上，强调公民社会是指独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域及与之相关联的一系列社会价值或原则；另一类定义则建立在“国家—经济—公民社会”三分基础之上，公民社会在此指介于国家和家庭或个人之间的一个社会相互作用领域及与之相关的价值或原则。进入20世纪90年代以来，以三分法为基础的公民社会定义逐渐为大多数学者所接受。戈登·怀特（Gordon White）的定义颇具代表性。他指出：“当代使用这个术语的大多数人所公认的公民社会的主要思想是：它是国家和家庭之间的一个中介性的社团领域，这一领域由同国家相分离的组织所占据，这些组织在同国家的关系上享有自主权并由社会成员自愿结合而形成，以保护或增进他们的利益或价值。”^[4]他主张将企业或经济机构同公民社会区分对待，前者作为经济社会或经济系统构成了公民社会的基础。从这个定义可见公民社会包含了四个基本的机构性要素：^[5]

第一，私人领域。现代公民社会理论家认为，私人领域是指私人自己从事商品生产和交换的经济活动领域。其中市场机制和私人产权是构成这种私人领域的两大要素，它们保证个人能够自主地从事经济活动和追求私人利益，并自主地进行个人自我发展和道德选择，在此过程中个人享有不受干扰的独处和保持隐私的权利。

第二，志愿性社团。它是团体成员基于共同利益或信仰而自愿结成的社团，是一种非政府的、非营利的社团组织，它的兴旺发达是公民社会充满活力的标志。它培养团体成员的公共精神，有助于他们形成自助和互助精神，同时它也为团体成员提供了参与公共事务，特别是国家事务的机会和手段，提高了他们的参与能力和水平。因此，当代公民社会论者多把志愿性社团看做公民社会的核心要素，甚至有人在二者间画等号。

第三，公共领域。公共领域的思想得益于哈贝马斯，它是指介于私人领域和公共权威之间的一个非官方的领域，是各种自发的公众聚会场所的总称。公众在这一领域不受限制地、理性地、批判性地对公共权威及其政策和其他共同关心的问题进行讨论并形成公共舆论，这种公众舆论成为统治者制定公共政策的基本依据并对统治者构成强大的舆论监督。

第四，社会运动。西方左翼学者一般都把社会运动或新社会运动看做公民社会中一个非常重要的结构性要素。他们把反叛现实社会，实现理想社会的希望寄托于此，认为社会运动是以捍卫私人领域和公共领域自主发展的合法权利不受经济系统和国家侵犯为宗旨的。

3．公民社会的价值和原则

公民社会成为一个独立的领域，有着独特的社会价值和原则，恰恰是这些价值和原则使得公民社会最终独立于国家和市场。这些基本的社会价值或原则是：个人主义、多元主义、公开性、开放性和法治原则。^[6]

（1）个人主义。个人主义的假设一直是公民社会理论的基石，它假定个人而非集体是社会生活的基本单位，公民社会和国家一样，它的存在是为了保护和增进个人的权利和利益，若无力提高个人的现实福利，则公民社会也就丧失了其存在的合法性。

（2）多元主义。公民社会是一个强调包容的社会，它倡导个人生活方式的多样化、社团组织的多样性、思想的多元化，这些多样化的生活方式、社团组织和思想之间是平等的。为维系社会的多元化，公民社会必须提倡宽容和妥协的文化，以保证多元共存共生。

（3）公开性和开放性。公民社会鼓励公民参与政治生活以制约国家权力，政务活动的公开化和公共领域的开放性是确保公众在公共领域进行讨论和进行政治参与的重要前提。

（4）法治原则。公民社会论者强调要从法律上保障公民社会与国家的分离，在“国家—经济—社会”三分法的情况下还要保障它同经济系统的相对独立性。公民社会的法制原则旨在限定国家的行动疆界，反对国家随意干预公民社会内部事务，从而保证公民社会成为一个真正自主独立的领域。

2．1．2　治理理论

治理理论作为当今世界最为流行的公共管理理论之一，是对新形势下传统管理模式危机的积极回应。治理理论的产生主要有以下三个背景：一是传统公共行政模式面临严峻挑战。传统的公共行政是按照马克斯·韦伯的精确设计来建构的，随着社会的发展、科学技术的进步以及人的社会心理越来越细腻，这种理想型的设计就会日益暴露出其缺陷：“法律上要求人的平等，但建立在法律基础上的官僚制却是一个科层结构；官僚制是建立在合理性基础上的原则商定，但所鼓励的却是盲目的服从和随大流；官僚制首先是被作为组织理论而存在的，是对组织的合理设计，但却忽视非正式组织的存在。”^[7]二是因为在社会资源的配置中政府和市场都存在着局限性。市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、降低统计成本等方面存在着内在的局限，无法达到经济学中的帕累托最优。同样，政府也存在着失灵，行政人员的自利性将遮蔽政府的公共性，使政府成为自我谋利而非为公共利益而奋斗的组织。三是众多社会组织集团的迅速成长。随着市场经济的迅速发展，公民有了更强烈的参与公共事务的愿望。大批代表经济与政治利益的社会组织开始快速成长，成为治理网络管理体系中不可缺少的因素。由于全球经济一体化的影响，各国的经济具有更大的不稳定性和不可预测性，单靠政府或单靠市场都不能解决日益增长的社会问题。治理理论的提出正是在两者之间寻找一种适度的平衡。与此同时，非营利组织的兴起也为寻找这种平衡提供了平台。

1．治理的内涵

英语中的“治理”（governance），可以追溯到古典拉丁语和希腊语的“操舵”一词，原意是控制、指导或操纵。^[8]从词源上考察，治理（governance）与统治（government）都是控制和操作之意，长期以来，它们也交替使用。20世纪90年代以来，西方政治学家和经济学家赋予“治理”更丰富的含义，并逐渐与统治的内涵相去甚远。全球治理委员会对治理的定义是：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。^[9]由此观之，治理的独特内涵体现在以下三个方面：

（1）治理主体的多元化。治理指的是一种由共同的目标支持的活动，这些管理活动虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。^[10]与统治不同，在治理格局中，政府不再是治理公共事务的唯一主体。参与治理的主体还包括其他各种公共机构、非营利组织、企业和社会个人等。在处理公共事务时，不同主体发挥其特有的作用，以实现处理效率的最大化、方式的最优化。主体的多元共存的局面也意味着治理权力的多中心，而且在治理格局中，这些权力之间是平等的合作关系，而不是隶属和统辖的关系。

（2）政府权力的有限性。公共治理理论强调首先要通过公民自主自治能够解决的问题，若自主方式可以解决，则政府就不应该插手。在治理理论体系中，有限政府应该成为政府的理想形态。有限政府不但可以减少政府滥用权力的机会，还可以有效保障其他主体能够自由平等地参与到公共事务的管理中。同时，也可以极大地降低管理成本，提高管理效率。当然，在公共治理中，政府之外的其他治理主体可能互相推诿责任从而导致治理失灵。此时，政府因其特殊的属性和职能应及时担负起责任，确保治理的顺利进展。

（3）鼓励参与合作。治理理论主张主体多元化、权力多中心化，其目的就在于强调在治理中必须注重鼓励利益相关者、专家学者以及关心公共事务的组织和个人的广泛参与。在传统的统治格局中，权力的运行方向是自上而下的，它运用政府的政治权威，对社会公共事务实行单一向度的管理。而治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。治理所拥有的管理机制是合作网络的权威，其权力向度是多元的、相互的。

2．治理理论的主要观点

格里·斯托克在其《作为理论的治理：五个论点》一文中，对治理理论的主要论点作了概括。治理理论的基本论点主要包括：治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者；治理理论明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在着界限和责任方面的模糊之点；治理理论明确肯定涉及集体行为的各个机构之间存在着权力依赖；治理指行为者网络的自主自治；治理理论认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威，政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。^[11]

（1）就主体而言，治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者。治理理论认为，政府不是公共管理的唯一主体，其他各种公共机构、非营利组织、企业和社会个人等都在治理格局中扮演着重要的角色，而且这些主体以其各自的优势在社会领域中所起的作用并不比政府小。在治理过程中，各主体之间是相互依存的，彼此之间通过良性的互动以实现治理绩效的最优化。

（2）治理理论明确指出在为社会和经济问题寻求解答的过程中存在着界限和责任方面的模糊点。治理理论认为公与私、政府与社会、政府与市场的责任和界限实际上是相当模糊的。与传统的管理理论不同，治理理论认为政府并非公共事务管理的天然承担者。在治理体系中，公共责任呈现由政府向其他非政府机构转移的趋势，各类自治组织不断涌现，并积极地参与公共事务的管理。而政府也不再局限于其有限的管辖空间，更多地对社会进行干预，政府与非政府、公与私、政府与市场的界限已日趋模糊。

（3）治理理论明确肯定涉及集体行为的各个机构之间存在着权力依赖。治理理论认为参与治理的各个主体都不具备足够的资源以凭借自身的能力解决一切问题。多元化的主体之间存在着权力依赖关系，每个主体之间通过谈判和交易，在实现彼此共同目标的同时实现各自的目的，由此也形成了各主体间的伙伴关系。

（4）治理指行为者网络的自主自治。治理主体之间的依赖和协商必然将形成一种自主自治的网络。多元治理主体凭借各自的优势和资源，通过自主合作，增进理解和相互信任，建立风险的公共事务管理联合体。

（5）治理理论认定，办好事情的能力并不在于政府的权力，不在于政府下命令或运用其权威，政府可以动用新的工具和技术来控制和指引；而政府的能力和责任均在于此。虽然政府在多元治理中不再具有至高无上的权威，但是它是社会制度和规则的最主要供给者，它承担着知道行为主体的大方向和行为规则的重任。政府在多元的公共管理中扮演着“元治理者”的角色，没有政府从事这些基础性的工作，善治的图景也难以实现。