政府失灵理论和志愿失灵理论

2．2　市场失灵理论、政府失灵理论和志愿失灵理论

2．2．1　市场失灵理论

资源配置要达到帕累托最优，必须在完全竞争的市场条件下才能达到。但是在现实生活中，生产者难以以最低的成本生产社会最需要的产品，消费者也难以以等同于完全成本的价格购买所需要的产品。价格机制并不能孤立地发挥作用，市场在配置资源的过程中，要求个人具有自由选择权、经济信息对称、无外部性、无交易费用等前提假设。当这些前提不充分时，市场就难以发挥作用进行资源的配置，由此产生了市场失灵现象。所谓市场失灵就是指市场机制在解决资源配置方面的无效率或低效率。市场失灵主要表现为：

1．外部性

所谓外部性，指的是社会成员在从事经济活动时，其成本和效益不完全由行为人承担或享有，而被外部强加了成本或赋予利益的情况。外部性有积极和消极之分。积极的外部性即外部经济，指的是行为主体无法完全享用一项行动或决策的成果，而造成了效益外溢现象；消极的外部性即外部不经济就是指一项行动或决策造成了经济损失，但这个损失不由行为者负责，而由与该行为无关的个人或组织承担。在外部经济的情况下，虽然该活动或决策对社会有益，但个人在比较成本与收益时因感觉无利可图则不会采取行动。而在外部不经济的情形下，虽然行动对社会不利，但经济主体因向无辜者传递了成本而减少了其成本的支付，仍会采取这些行动。在外部性存在的市场下，有些市场主体可以无偿地分享成果，有些主体却要无辜地承担成本。前者常见于公共产品的“搭便车”现象，污染问题则是后者的典型代表。这些“搭便车”和外部不经济难以通过价格机制表现出来，自然也就无法通过市场交换加以纠正。

2．垄断

在一个充分竞争的市场之中，没有哪个卖家或买家能够通过控制自己的销售量或购买量来对均衡的市场价格产生影响。在经济学上，竞争市场有两个特点：市场上有许多卖者和买者并且各个卖者提供的物品大体上是相同的，所以市场上任何一个买者或卖者的行动对市场价格的影响都可以忽略不计。每一个买者和卖者都把市场价格作为既定的。在竞争市场上卖者和买者必须接受市场决定的价格，因而被称为价格接受者。除了上述竞争的两个条件之外，有时也把第三个条件作为完全竞争市场的特征，即：企业可以自由地进入或退出市场（也称作不存在市场壁垒）。在竞争市场上的企业与经济中大多数其他企业一样，努力使利润最大化，而通过并购行为所形成的垄断企业与此恰恰相反，竞争企业是价格接受者，而垄断企业是价格制定者。^[12]因为生产的边际成本决定市场价格，生产成本的水平使市场主体在市场的竞争中处于不同地位，进而导致某些处于有利形势的企业逐渐占据垄断地位。在此情况下，那种通过“看不见的手”来调节资源，从而有效率地满足需求的情况便不复存在。若按垄断价格出售商品就会导致低效率，生产能力过剩，社会资源不能得到最优配置，导致资源分配的扭曲，从而破坏正常的市场运作，使其不能发挥自发而有效的调控功能。

3．分配不公平

每个国家在经济发展中都会遇到如何将蛋糕做大以及如何分配蛋糕的问题，也就是如何处理经济发展中的公平和效率问题。效率是市场的首要追求，但是人们对公平的追求同追求效率一样执著。市场虽然能促进经济效益的提高和生产力的发展，但不能自动带来社会分配结构的均衡和公正。单靠市场机制，财富分配的两极分化是不可避免的。然而个人的分配状况不仅仅取决于人的努力程度、机遇等，还受税制、社会政策的变革等外在因素的影响。在纯粹的市场上，或许本不存在以公平分配为目标的分配机制，或者这些机制虽然存在，但是作用太小，私人慈善机构或许能进行再分配活动，但是不能从根本上解决问题。^[13]公平本来就是具有一定的公益性质的，市场在提供具有效益外溢的公共产品时，总是难以避免失灵。

4．宏观经济的不稳定

市场不能保持国民经济的综合平衡和稳定协调发展。市场调节实现的经济均衡是一种事后调节并通过分散决策而完成的均衡，它往往具有相当程度的自发性和盲目性，由此产生周期性的经济波动和经济总量的失衡。市场经济本身不能抑制经济周期性波动、失业和通货膨胀。市场经济的“特殊功能”或许在于不断地在“破坏—修复”生产比例的循环过程中体现其“天然秉性”，而这种“天然秉性”又与市场经济的基本规律有着密切的联系。作为市场经济基本规律的价值规律，一方面，它以生产比例不断遭到破坏和生产资料、社会劳动的巨大浪费为代价；另一方面，它又能自发地调节社会生产，使社会再生产维持适当的比例。当生产的比例遭到破坏时，经济就处于萧条期，失业率和通货膨胀率都将上升，为社会发展埋下了不安定的伏笔。

5．信息不对称

充分的竞争是以生产者和消费者掌握的关于未来产品和要素的准确价值为前提的。市场双方主体对未来的准确预测是基于人的完全理性而推导出的。然而现实中，人都是有限理性的，不仅生产者对市场有关信息不可能完全了解，消费者同样也只能获取部分信息。市场经济中的各主体间信息是不充分的，各主体只能根据其所掌握的信息进行决策。交易中的双方若出现信息的不对称，就存在掌握更丰富信息的一方通过逆向选择和道德风险在与对方的交易中利用自己的信息而造成市场失灵。逆向选择指交易双方在信息不对称时，买房总是优先购买质量差的商品，使质量好的商品在市场上无法存在，表现为质量差的商品总是把质量好的商品驱逐出市场。^[14]道德风险指在一方无法观察到另一方所控制和采取的行动时，知情方在最大化自身效用的同时作出不利于他人的行动和决策。

2．2．2　政府失灵

由于市场存在外部性、垄断、分配不公平、宏观经济不稳定、信息不对称等弊端，使得纯粹依赖市场无力解决资源配置中出现的所有问题，而需要借助政府的调控以保障经济的良性运转。然而，与市场一样，政府也不是万能的，政府在配置资源时也会存在失灵现象，造成资源配置的无效率或低效率。而且政府作为一个公共权威机构，一旦失灵，将可能产生比市场失灵更严重的后果。

“政府失灵”，又称“政府失败”，是指个人对公共物品的需求在现代代议制民主政治中得不到很好满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，致使公共支出规模过大或者效率降低，预算上出现偏差，政府的活动并不总像应该的那样或像理论上所说的那样“有效”。^[15]就经济领域而言，政府失灵主要表现为：一是政府对经济的干预达不到预期的目标；二是政府对经济的干预虽达到预期目标，但成本过高、效率过低；三是政府对经济的干预达到了预期目标，效率很高，成本也低，但是产生了比收获的成效更大的负效应。一般而言，政府失灵的主要类型和成因在于以下几方面：

1．政府机构低效率

政府是个非市场的领域，产出的是非市场产品。影响非市场领域的因素是多方面的，而且许多因素是难以用经济来衡量的。沃尔夫认为，没有一个公式能够说明政府活动的产出的必要和最小限度，也没有简单而一致的标准可以用来准确衡量“非市场”规模的大小。^[16]政府机构的低效率就是政府执行政策的效率不高，官僚机构作风严重。造成政府机构低效率的原因是多方面的：

首先，政府机构缺乏竞争机制。政府中大部分工作人员通过考录任用致使他们缺乏选票的约束。在民主政体中，公务员的终身雇佣也使他们感受不到提高工作效率的压力。升迁或撤职作为一个主要的压力，但在金字塔式的政府机构中，其作用也是极其有限的。

其次，政府机构缺少降低成本的激励机制。政府机构不以营利为目的，往往只注重产出而不关注投入，而且政府所提供的服务的成本往往难以进行精确的计算，加之政府的工作具有一定的垄断性质，本身缺乏竞争，使得降低成本的动力更为不足。

最后，政府机构缺乏有效的监督。为了监督政府，人们设置了大量的监督机构监督政府的运作。但是，政府所提供的服务具有自然垄断性，它和监督机构之间的信息是不对称的，使得监督机构容易被政府所蒙蔽。

2．公共政策失效

制定和实施公共政策是政府干预经济活动的主要手段，然而政府在政策制定和执行时存在诸多阻碍因素，使得干预调控的政策并没有提高资源配置效率，反而导致资源配置效率降低或浪费资源。

第一，公共政策所要实现的目标不能代表公共利益。政府在干预经济时总是基于这样的假设，即政府的行为目标与公共利益是一致的。但事实上，现有的决策体制中公众所起的作用并不大，而且直接民主和代议制民主都存在着明显的缺陷，使得政策也难以真正体现民众的需求。而制定政策的行政人员有着自身的利益偏好，其所制定的公共政策总是试图要先满足自身的需求，而很少考虑对公共利益的影响。

第二，决策信息不完全导致政策失败。掌握完全的信息存在技术上的难度，广泛的私人利益的存在又使得政府选择性地接收信息。这样，政府在未掌握充分信息的基础上进行决策，必然难以满足真实的需求，也难以取得理想的预期效果。

第三，政策执行存在障碍。要保证政策执行者不打折扣地执行政策，首先必须要求执行人员对政策有充分的理解和认同。然而由于执行人员素质的参差不齐，导致他们对政策的理解也存在误差。而且，任何一项公共政策都是对社会价值的重新分配，在此必然造成既得利益集团的利益流失，他们会阻碍政策的开展。

3．政府的内部性

所谓“内部性”是指公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利的现象。^[17]外部性是市场失灵的重要原因，内部性被视为非市场领域失灵的一个基本原因。

传统的假设总是认为政府工作人员是兢兢业业、一心为公的好公仆。但是事实上，行政人员也是现实世界中存在的人，他们有着各式的利益追求，可能追求自身的利益而非公共利益，这是一个不可回避的客观现实。尼斯坎南认为，影响政府官员行动的变量有薪金、职务津贴、公共声誉、权力和任免权等。而且对政府官员而言，权力对他们有着无穷的诱惑力。享有更大的权力意味着可以控制更多的领域，而控制领域的延伸表明他们在行政层级体制中的地位得到了加强，官员的各项收益也随之上升。内在效应使政府机构在非市场活动中不断扩大机构规模即提高机构运行成本，使其高于技术上的成本，导致较高的单位成本和比社会有效水平更低的非市场产出水平，这样就产生了非市场缺陷。^[18]

非市场领域内部性的存在，意味着政府组织的“私人”的成本和利润很可能支配了他们的公共决策行为，并在很大程度上左右了那些意志薄弱的行政部门和贪图享乐的政府官员，诱使其行为准则可能会偏离服务的宗旨，以至于他们很可能无视国家和人民的利益，致使政府失灵。

4．寻租

租金是指某种资源由于产权垄断或经营垄断而产生的超额收入。所谓寻租是指政府的无意创租、被动创租和主动创租可使经济中产生巨额租金，经济人通过各种政治的或经济的、合法的或非法的手段从政府官员处获得某种垄断特权或者是政府机构及其官员直接凭借其垄断特权而取得的非生产性利润活动。寻求租金的活动同政府在经济中的活动范围和领域有关，同国有部门的相对规模有关。^[19]在西方国家，寻租主要表现为分利集团通过合法的院外游说、政治捐款等活动促使政府被动创租，并争取占有租金的垄断特权；在发展中国家和转型期的国家，寻租则主要表现为行贿、受贿、索贿等腐败现象，以取得政府无意创租和主动创租所形成的租金。

寻租作为一种非生产性活动，并不增加任何新产品或新财富，只不过改变生产要素的产权关系，把更大的一部分的社会财富装入私人腰包。寻租不仅使生产经营者提高经济效益的动力消失，而且还极易导致整个经济的资源大量地耗费于寻租活动，并且通过贿赂和宗派活动增大经济中的交易费用。^[20]寻租导致不同政府部门及官员争权夺利，影响政府声誉和增加廉政成本；大权在握的政府官员极有可能“受非法提供的金钱或其他报酬诱惑，做出有利于提供报酬的人从而损害公共利益的行为”。^[21]

5．行政职能定位不当

行政职能是行政机关在管理活动中的基本职责和功能作用，主要涉及政府管什么、怎么管、发挥什么作用等问题。行政职能的划定为政府活动划定了疆界，职能定位不当，必将影响到政府效能的发挥。政府职能的总原则应该是，政府职能必须与政府能力和政府财政收入相适应。政府职能定位不当的原因在于：^[22]

其一，政府任意扩大自己的职能范围，滥用政府权力。现代市场经济中政府干预、调控、管理经济的职能应该是有限度的，受到约束的，但在政府实现其职能过程中，却往往扩大其职能范围，恣意运用政府权力，从而损害市场正常运行的机理，反而致使市场运行混乱。

其二，政府行为未能及时与政府职能更新同步，造成干预不足。即政府所实行的调控范围较小，力度不够，难以弥补市场失灵和维持市场经济的正常运行。政府职能是一个动态调整的过程，在这一过程中，政府职能既有削弱的领域，也有增强的领域，如果政府行为不能同步，就会产生政府失灵。

其三，政府干预市场的一些政策手段之间相互牵制，难以实现预期效果。一些经济学家在分析西方国家宏观调控手段时认为，用来解决衰退和失业的扩张性财政政策和货币政策会在更大程度上刺激物价上涨，加剧通货膨胀；而对付通货膨胀的紧缩性政策会抑制经济增长，导致失业增长、生产率降低；运用管理手段刺激总需求会忽略总供给，而刺激资本投资的供给政策并不能从根本上消除停滞和膨胀，反而可能拉大贫富之间在收入分配上的差距。

2．2．3　志愿失灵

非营利组织对经济、社会、生态的积极作用，是在公益精神的基础上产生的，绝大多数的组织成员在公益、公正、博爱、诚信、团结等价值观的指引下，努力学习、兢兢业业地工作。在市场失灵和政府失灵被社会所认识后，非营利组织常被视为挽救政府失灵和市场失灵的最后希望，但是在现实运作中，非营利组织虽发挥了巨大的作用，但其局限性也十分明显。志愿性是非营利组织的重要特征，非营利组织的活动是以志愿为基础的，组织的服务是通过志愿者来提供的，组织的经济来源也是由社会捐赠而来的。当非营利组织无法单靠自己的力量来推进慈善和公益事业之时，就出现了“志愿失灵”。萨拉蒙认为，“志愿失灵”表现在四个方面：^[23]

1．慈善不足

非政府组织的民间性、非营利性和志愿性等特点决定了它与政府和企业在资金来源上有着很大的不同。非营利组织活动所需经费不是通过强制的税收和追逐利润来取得，而主要依靠私人的慈善捐赠。但是，一方面，由于非政府组织提供的大多是公共物品或准公共物品，而公共物品供给中普遍存在着搭便车问题，更多的人倾向于选择不花成本而享受别人提供给自己的福利，这就使非政府组织开展活动所需的资金不是主要来源于公民的志愿捐赠，而是普遍存在着对政府的依赖。另一方面，潜在的捐款者和非营利组织之间信息的不对称，使得捐款人难以监督其善款的使用情况。而且在监管不完善的情况下，大部分非营利组织没有形成制度化的财务披露制度，使得一些非营利组织将善款挪作私用，致使社会对非营利组织不信任，捐赠积极性下降，因而组织所能募集到的资源与非营利活动所需的开支之间有着相当大的缺口。

2．慈善组织的特殊主义

非营利组织应以实现社会公益作为其最高的价值观，但是事实上并不存在面向全体社会成员、涵盖社会公益各方面的公益组织，致使非营利组织的慈善总是服务于特定的群体。因此，所谓慈善组织的特殊主义就是由于非营利组织服务的狭隘性，使得其公益只是组织所服务的特定对象的共同利益，而不是整个社会的公益，甚至出现为了本组织的共同利益而去损害社会其他成员利益的情况。^[24]对于缺乏发言权的弱势群体，他们是最需要慈善帮助的群体，但往往由于无力建立维护自己利益的组织，致使他们无力维护自己的利益。更严重的是，由于部门利益的膨胀，使非营利组织为了维护本部门、本行业的利益而损害其他社会成员的利益。

3．慈善组织的家长式作风

慈善组织往往具有很强的父权心态，那些控制着慈善资源、掌握慈善组织经济命脉的人员对如何使用资源具有很大的发言权，他们往往只是依凭自己的偏好和利益作决策，忽略了组织的宗旨和社会的需求，由此往往导致提供了许多富人喜爱的服务，而真正需要帮助的群体的需求却得不到满足。内部决策过程会出现非民主化和非透明化的倾向，最后往往是富人偏好取代了社会需求、强势群体的需求掩盖了弱势群体的需求。

4．慈善组织的业余性

非营利组织在社会中常常将其职能定位为弥补政府无力或不能涉及的领域，但是在这些领域提供服务往往需要更加专业的技能。如对于母婴、残障人士等特殊群体的照顾需要经过专业训练的人员。然而，志愿组织受资金、现实表现不尽如人意等的限制难以吸引专业人员的加入。非营利组织的工作往往只能由富有爱心的业余人员来承担，这就不可避免地影响到志愿服务的效率与质量，使资源难以发挥最大的效用。

像市场失灵和政府失灵一样，志愿失灵宣告了社会资源配置的志愿原则与志愿体制的失败和无效。从理论上剖析，志愿失灵的原因是多维的：

第一是利益的驱动。人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关。在市场领域中，由利益驱动而行动具有一定的合理性。但是对于非营利组织而言，它不应该是片面追求经济利益的“经济人”。“经济人”假设认为，社会上所有的机构和个人行动的动机都是个人利益的最大化。但是就非营利组织而言，它存在的目的在于维护和追求公益，而不是其自身的利益。若非营利组织漠视其公益取向，将自身利益作为其行动的唯一目标，所有的行动都为了追求更多的经济利益、荣誉、权力或者其他有效用的稀缺物品，则非营利组织很可能违背其宗旨，置公共利益于不顾，从而造成非营利组织的失灵。

第二是非营利组织的相对弱势地位。从理论上考察，公民社会形成了政府、企业和非营利组织三足鼎立的局面，但是在现实中，非营利组织的地位明显低于政府和企业。对非营利组织而言，经费的筹集是其面临的最棘手的问题。非营利组织并非完全按市场机制来生存和发展，部分非营利组织的资金来自于服务收入，但大多数非营利组织是来自于政府拨款或企业捐助，其生存和发展往往也依赖于税收和法律上的优惠政策，这样非营利组织会将主要精力投向与政府有关部门的交涉、博弈。在相关制度不完善的背景下，非营利组织难以保持其独立性，甚至常被政府和企业操纵与摆布。

第三是不合理的绩效考核体系。对经费的合理使用关系着非营利组织的生存与发展，特别是在捐赠尚未成为社会风气之时，非营利组织的资源极其有限，如何让这些有限的资源发挥其最大效能是非营利组织必须要认真考虑的问题。然而与企业不同，非营利组织提供的产品类似于政府，它们大多难以进行量化。现实中常以效益、利润等为指标评价非营利组织，最终都使非营利组织只有经济利益的考量，而丧失其公益性。

第四是组织的不稳定性。非营利组织的一个重要特征是其成员大多是由具有共同的信念、目标和兴趣的个人组成的，成员之间的联系依靠彼此的信仰来维护，而缺乏强制的、稳定的约束机制，这就决定了由自愿参与所形成的组织是松散的。当组织涣散或性质发生改变，慈善的提供必然成为无源之水。