行政管理知识

第一节　行政管理知识

一、行政管理的涵义

行政管理是决策者通过计划、组织、协调、控制等环节，合理、有效地整合人力、物力、财力资源，发挥它们的最高效率，以达到预期目标的过程。

二、行政管理的特点

（一）主体具有法律权限

一切行政管理活动都是靠国家行政组织机构及其人员来推行的。行政管理的权力主体是依法成立的国家行政组织。

（二）以制定规则为主要任务

行政机关在执行国家法律的同时，也能依法制定具有普遍约束力的法规、规章。

（三）有明确的目的性

行政管理的宗旨在于提高行政效率。行政管理就是要充分发挥行政人员的创造能力，提高行政的效能和效率。

三、行政职能

行政职能指政府依法对国家社会生活诸领域进行管理所具有的职责和作用。行政职能是一个由相互渗透的行政活动中各个方面的职能构成的完整的职能体系。

行政职能从总体上看，具有共同性、差异性、动态性。

（一）行政职能的主要内容

1．政府的基本职能

（1）政治职能。政府管理的一项基本职能，包括防御外来势力的颠覆和侵犯；保卫国家的安全和世界和平；镇压国内敌对分子的破坏；发展人民民主等。

（2）经济职能。政府服务于经济基础的体现，它包括管理经济和国有资产。我国政府的管理经济职能是以宏观管理为主，间接管理为主，法律和经济手段为主，服务性为主。

（3）文化职能。指对教育、科学、文化艺术、新闻出版、广播影视、卫生、体育、图书馆、博物馆等各项文化事业的宏观领导和理论指导。

（4）社会职能。对社会福利、社会救济、社会保险等事业的管理。治理污染，加强环境保护是一项特殊的社会职能，是我国的又一项基本国策。

2．政府管理运行的具体职能

按行政管理过程来划分职能，国内外有三职能说（计划、组织、控制）；四职能说（决策、计划、组织、控制，或者计划、组织、协调、控制）；五职能说（计划、组织、指挥、协调、控制，或者决策、执行、咨询、信息、监督）；七职能说（计划、组织、人事、指挥、协调、情报、预算）等等。

我国行政管理职能由计划职能、组织职能、控制职能构成：

计划职能：即确立目标、目标预测、实施预算、方案选择等。

组织职能：即为实现目标搭建组织体制，并进行有效的指挥、沟通、协调。

控制职能：即在行政目标、计划实施过程中的调控、纠正职能。控制的前提是有效的监督和检查。

（二）行政职能运行的常用手段

1．行政指令

行政指令指根据各级政府机构存在的上下级行政关系，采取自上而下的逐级下达和从下而上的逐级请示方式，实现行政管理的指挥和控制。

行政指令具有：权威性、直线性和系统性的特点。其优点在于：可避免主观、片面和随意的行政行为；能迅速、有效地解决问题；能通过集中统一调整关系，促进行政效率的提高。

局限性：影响横向联系和下级的积极性与创造性；行政指令如果滥用，会造成违反科学的行为。

2．经济手段

经济手段指依据经济规律，运用经济杠杆，用经济利益的调整来影响行政管理对象，以实现行政管理目的。

经济手段具有：间接性、有偿性、平等性。其优点在于：体现效益和公平。

3．法律手段

法律手段指通过行政立法、司法的方式实施行政管理。通过法规的制定和实施，对社会生活各方面进行控制、指导和监督；通过司法部门对违法行为进行制裁。

法律手段最明显的特点是：强制性、权威性和规范性。

法律手段是行政指令手段、经济手段的基础。通过法律手段强制作用的发挥，为行政指令和经济调控手段的使用提供有力的保障。

4．思想工作

思想工作指依靠宣传、说服、精神鼓励等方式实施行政管理。这是政府管理广泛使用的一种手段。中国在改革变动时期和新旧体制交替过程中，行政管理中的大量矛盾、问题是思想观念和认识上的差异造成的，思想决定行动；通过宣传、说服、教育和疏导，通过思想的调整可以达到行动的一致。

四、行政领导

（一）行政领导的含义、作用

行政领导是指国家行政组织系统中的各级行政首长和领导集团，通过决策、指挥、监督、协调等手段依法行使权力和影响，以完成行政任务的活动过程。

行政管理活动是由众多的公务员共同协作对社会事务进行管理的活动。有统一指挥，才可能实现行政目标，行政领导便是指挥者。行政领导的正确与否，关系到组织机体的正常运行和组织行为绩效；关系组织的生存和发展。

（二）行政领导的职责

行政领导者的主要职责有：（1）决策；（2）用人；（3）实施；（4）控制；（5）激励。

五、国家公务员制度

（一）我国公务员制度的基本内容

1．公务员的职位分类

国家行政机关实行职位分类制度，即各级国家行政机关依照国家有关规定，在确定职能、机构、编制的基础上，进行职位设置；制定职位说明书，确定每个职位的职责和任职资格条件，作为国家公务员的录用、考核、培训、晋升等的依据。

职位分类是公务员制度的基础，国家行政机关根据职位分类，设置国家公务员的职务和等级序列。国家公务员的职务分为领导职务和非领导职务，非领导职务是指办事员、科员、副主任科员、主任科员、助理调研员、调研员、助理巡视员、巡视员。以此为标准，我国将国家公务员的级别分为15级，即：

（1）国务院总理：一级；

（2）国务院副总理，国务委员：二至三级；

（3）部级正职，省级正职：三至四级；

（4）部级副职，省级副职：四至五级；

（5）司级正职，厅级正职，巡视员：五至七级；

（6）司级副职，厅级副职，助理巡视员：六至八级；

（7）处级正职，县级正职，调研员：七至十级；

（8）处级副职，县级副职，助理调研员：八至十一级；

（9）科级正职，乡级正职，主任科员：九至十二级；

（10）科级副职，乡级副职，副主任科员：九至十三级；

（11）科员：九至十四级；

（12）办事员：十至十五级。

职位分类为公务员的考试录用、考核调动、晋升、奖惩、培训、工资待遇等提供可靠的依据，为实现人与事的最佳结合开辟了一条科学的途径。

2．公务员的考试录用

国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。

录用国家公务员按照下列程序进行：

（1）发布招考公告；

（2）对报考人员进行资格审查；

（3）对审查合格的进行公开考试；

（4）对考试合格的进行政治思想、道德品质、工作能力等方面的考核；

（5）根据考试、考核结果提出拟录用人员名单，报市以上人民政府人事部门审批。

3．公务员的考核

考核对提高公务员素质和提高行政效率具有重要作用。国家行政机关按照管理权根，对所属公务员进行全面考核。

年度考核先进行个人总结，再由主管领导人员在听取群众意见的基础上写出评语、提出考核等次的意见，经考核委员会或者考核小组审核后，由部门负责人确定考核等次。

考核项目各个国家又不同，但总的内容包括德、能、勤、绩，以工作实绩为重点。我国考核分为四个等次：优秀、称职、基本称职、不称职。

考核以严格、客观公正、民主公开为原则。考核结果同时记入本人档案，作为公务员调整、晋升、奖惩、培训的主要依据。

4．公务员的奖惩

国家行政机关对在工作中表现突出，有显著成绩和贡献的，以及有其他突出事迹的国家公务员给予奖励。对国家公务员的奖励分为：嘉奖，记三等功、二等功、一等功，授予荣誉称号。

对有违法失职行为、尚未构成犯罪的，或虽构成犯罪但依法不追究刑事责任的，应予以行政处分。行政处分分为：警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。惩处国家公务员必须依照法律程序进行。

5．公务员的升降、转任与回避

现在外国公务员实行的晋升制度共有9种，其中功绩晋升制度优点最多。我国公务员职务升降贯彻功绩原则、民主法制原则、任人唯贤原则、择优晋升原则、逐级晋升原则。

公务员原则上一人一职，不得在国家行政机关以外兼任实职，也不得在企业和营利性事业单位兼任名誉职务。人事调动在外国一般较自由，手续简便，调动形式多样。

公务员的任职回避，是指凡有亲属关系的公务员，不得在同一单位任职或在同一系统担任具有上下级关系、监督关系的职务。公务员的公务回避，是指公务员在执行公务时，凡涉及处理与自己有特定关系人员的问题时，本人不得参与，并不得以任何方式进行干预或施加影响。

6．公务员的培训

国家行政机关根据经济、社会发展的需要，按照职位的要求，有计划地对国家公务员进行培训。国家公务员的培训，贯彻理论联系实际、学用一致、按需施教、讲求实效的原则。

国家公务员的培训分为：对新录用人员的培训；晋升领导职务的任职培训；根据专项工作需要进行的专门业务培训和在职国家公务员更新知识的培训。

7．公务员的工资福利

国家公务员的工资制度贯彻按劳分配的原则，实行职级工资制。国家公务员的工资主要由职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资构成，国家公务员按照国家规定享受地区津贴和其他津贴。

国家公务员实行定期增资制度。国家根据国民经济的发展和生活费用价格指数的变动，有计划地提高国家公务员的工资标准，使国家公务员的实际工资水平不断提高。

8．公务员的辞职辞退、退休退职

公务员有权提出辞职，但须本人提出书面申请，报任免机关审批。公务员违反有关管理法规，可予以辞退。被辞退的公务员可根据国家有关规定领取辞退费。

对年老或丧失工作能力的国家公务员，实行统一的退休退职制度。国家公务员退休、退职后，分别享受国家规定的各种待遇。

9．公务员的申诉控告

公务员对涉及个人的处理决定不服，有权要求处理机关复议，并有权向监察部门提出申诉。

公务员对任何机关和任何个人的失职渎职、打击报复、栽赃陷害以及其他违法乱纪和侵犯公务员权利的行为，有权向监察部门或司法部门提出控告。

公务员因诬告陷害，给国家、集体和他人造成经济损失的，应负责赔偿，造成名誉损失的，应公开道歉，挽回影响。

六、行政决策

（一）行政决策的含义、特点

行政决策是政府机关及国家公务员为履行国家的行政职能，依据党和国家的政策、法律，在其权限范围内对所要解决的问题出主意、做决定的活动。

行政决策的主体是各级政府机关及国家公务员，其内容涉及整个社会的一切公共事务。

（二）行政决策的作用

行政决策是行政管理的首要环节，是行政运行功能的前提和基础；行政决策正确与否，直接关系到行政管理工作的成败。行政决策的科学化与正确度问题直接关系到组织的成功与失败。

（三）行政决策的基本原则、程序

1．行政决策的基本原则

行政决策应该是客观事物自身发展规律的直接反映。现代科学的行政决策应遵循的共同原则是：预测原则、系统原则、信息原则、可行原则、择优原则、动态原则和效益原则。

2．行政决策的基本程序

制定行政决策的过程具有其活动规律。决策的基本程序大体分以下四步：

发现问题，确定决策目标。第一步是界定问题，即了解问题的性质范围、程度和特征，以及它的价值、影响等；第二步是分析原因，即找出产生问题的原因，包括主要原因和次要原因、客观原因和主观原因；根据客观需要和现实可能，尽量地具体化、标准化、定量化目标。

调查研究，设计方案。即根据确定的目标和调查资料提出要解决的问题：一是精心设计、严密分析；二是对全部备选的方案可能的后果进行对比评价，对比的直接目的是以差距的形式来显示不同方案的特点和优势，作为选择的依据。

评价优选，确定方案。对几个可行的决策方案分析比较，选出最能保证实现主要决策目标的满意方案。集思广益，在专家论证基础上，决策者拍板定案。

反复修正，全面实施。确定的决策方案需要进行局部试验验证，根据试验反馈信息来完善决策方案，或进行追踪决策。

（四）行政执行

1．行政执行的含义和特点

行政执行是行政机关和公务员实施决策内容以达到预期目标的一系列活动。行政执行活动具有下列特点：经常性、事务性、强制性、灵活性。在行政执行的过程中有许多变量因素，包括主观和客观两方面。

2．行政执行的过程

（1）编制计划

行动计划是结合现实条件，拟制出决策目标的具体行动方案。它是组织实施的依据。制定行动计划的原则是周密、细致、可操作。

（2）组织实施

首先是思想动员，通过多种方式广为宣传决策和行动计划，调动全体行政人员齐心一致为实现决策目标而努力。其次是组织实施，包括确定相应的组织机构，确定负责人和一般工作人员，明确职位、职权、职责，制定必要的制度和规章等。第三是财、物的准备。

（3）执行过程管理

指挥环节：行政领导者要按照既定目标，安排布置预计划内容，将总目标细分为各子目标，层层落实。指挥环节要求决策果断、思路清晰。

控制环节：是为了保证决策目标的实现而采取的调控活动。通过检查监督，发现问题，寻找原因，予以纠正，使实施中的各项活动都能围绕目标来进行和推动。监督检查是实行控制的主要手段。控制环节要求判断准确、抓住要害。

协调环节：引导行政组织之间、人员之间建立互相合作、和谐的关系，有效地达到预期的共同目标的行为。行政协调是化解矛盾、保持平衡的关键。协调环节要求有大局意识、全局思想。

沟通环节：通过信息的沟通，达到彼此了解、相互协调的方法和程序。沟通信息，是行政领导者有效地指导、控制和协调的基础。有效的沟通可以消除隔阂、促进团结、实现目标。

七、行政监督

（一）行政监督的含义和分类

行政监督是党、国家机关和人民群众对国家行政机关及国家公务员在行政管理全过程中遵纪守法情况的监察和督导活动。行政监督是一种法制监督。

行政监督可从主体、层次、方式、实施时间、专业性质等不同角度进行多种分类。最常用的是按系统关系分为内部监督和外部监督两类。

（二）政府内部监督体系

1．政府机关内部的自我监督

凡有领导关系的都要进行双向自我监督，分为自上而下、自下而上及横向交错的监督三种方式。

政府各职能部门就其所主管的工作，在自己职权范围内对其他部门实行监督，是职能监督；国务院各部委和各直属机关对地方各级人民政府相应的工作部门、上级政府部门对下级政府部门的监督，是主管监督。

2．行政监察机关的专门监督

由专门行使监察权的国家监察机关，对所有的行政部门的行政管理工作实行全面性的监督（违反国法构成犯罪的除外）。目前，我国各级监察部门把查处国家行政机关及其工作人员的违法违纪案件，作为严肃政纪、整顿政风的重要手段。

3．国家审计机关的监督

审计机关是政府专设的根据有关法律及财经法规，以科学的方法对各级行政机关、各企事业单位和社会团体的经济业务、财务行为实施监督的机关。

审计的目的是督促加强经营管理，提高经济效益，维护国家法纪和经济秩序，严肃财经纪律，纠正错误和弊病，为打击经济违法犯罪活动提供事实依据。审计组织体系按照权威性、系统性、协调性、群众性原则组建。审计工作主要行使：调查权、处理权、采取强制措施、通报。

（三）政府外部监督体系

1．政党的监督

党组织对各党员的监督，方式是通过各级党委对党员公务员实行监督；党的纪律检查委会员监督，协助党委管理好党风。

现代西方国家中，政党对行政的监督主要通过两方面进行：制造社会舆论；政党议员代表本党利益对政府工作的监督。

2．国家权力机关的监督

国家权力机关监督也叫立法监督。各国的立法监督活动主要有质询、诘问、不信任表决、弹劾、审批、调查等。

我国的立法监督即政府接受人民代表大会及其常务委员会的监督。这是社会主义民主政治的本质决定的。人民代表大会及其常委会对政府监督的工作方式很多。

3．国家司法机关的监督

国家司法机关的监督包括法院的监督和人民检察院的监督。法院通过审理行政案件、处罚行政人员违法犯罪行为来实施监督。人民检察院通过对触犯刑律、已构成犯罪的人员和事件进行侦查、批捕、提出公诉来实施监督。这是最具体的监督形式。

4．群众团体的民主监督和人民群众的监督

我国非国家机关的各种社会团体如政协、工会、青年团、妇联、居委会、村委会等对行政活动的监督。人民政协、政治协商是其主要的表现形式；人民群众监督的方式，主要有直接向行政机关提出询问、要求、批评、建议；向有关国家机关提出申诉、控告或检举；来信来访等。

5．社会舆论监督

社会舆论监督是报纸、刊物、电视、广播等传播媒介对行政机关和行政人员所进行的监督。传播媒介在传递信息上具有公开、迅速、面广、方便灵活等特点，故新闻舆论监督具有特殊的威力和作用。

通过新闻媒介，逐步提高政治透明度，充分扩大舆论监督的范围和深度，可以推动和谐社会的构建。

西方各国通过立法保障的公共舆论是社会监督政府的重要方式之一。

八、行政效率与行政改革

（一）行政效率的含义

效率是劳动效果与劳动量的比率，即指人们从事某项工作所付出的劳动量与所获劳动成果的比率。行政效率是指国家行政管理活动所得到的经济效益和社会效益，与所消耗的人力、物力、财力、时间等资源之间的比率。

考察和衡量行政效率的标准是“资源使用效率最大化”和“行政目标实现良好”。前者指政府的投入与产出的关系，行政管理追求的目标是使政府管理的成本降至最低，即投入少产出多、相同的投入产出更多；后者指行政目标实现的程度与行政管理行为的质量与价值之间的关系，行政管理追求的是社会整体、国家与人民的利益得到保证和最大实现。

因此，衡量行政效率要尽量考察其局部与整体、短期与长期、经济效益与社会效益以及正效益与负效益等多方面。

（二）影响行政效率的因素

阻碍行政效率的因素大致有制度的、体制的、人员的、职能的等多方面因素，具体表现为：

1．机构设置不合理。从横向来讲，机构臃肿，部门过多，分工过细，不仅增加了经费开支而且机构庞大，运转相当困难；从纵向来看，管理层次设置过多，导致逐级汇报、层层审批，必然影响行政效率。

2．缺乏科学的管理制度。一是文件、会议成灾；二是各项行政事务的费用核算不科学；三是行政管理中追求形式主义的倾向严重；四是行政人员的激励和竞争机制，尤其是领导干部的选拔任用和管理机制不健全，这些都严重阻碍着机关行政效率的提高。

（三）行政效率提高的途径

1．机制的调整。一是按科学性与整体性的要求调整机构、管理幅度、层次，精简人员；二是健全决策执行和监督机构，保证决策顺利执行。

2．人员素质的提高。完善公务员考试录用制度；加强培训，提高现有公务员的业务素质；提高职业技能；加强职业道德建设，培养合格的国家公务员。

3．管理制度的完善。行政机关要根据自身工作的特点，建立、实行各种形式的责任制；做到分工合理、权责统一、职权明确、赏罚分明，在充分发挥公务员的潜力和创造性的基础上实行严格的考核监督。

4．推行电子政务，降低办公费用，节约行政管理资源，提高办事效率。

电子政务的优势：一是通过网上办公可以改善工作环境，提高决策和执行的效率；二是有助于政务公开，提高改革的透明度，实现廉政管理；三是通过信息的快速、广泛交流，提高政府行动的应变能力和决策的可预测性。

5．要注意把握好节奏和层次，注意保持政策的相对稳定性。

（四）行政改革

行政改革是指在政府管理范围内，为了提高行政效率，改变不适应发展的旧的行政制度和方式，建立适应社会经济发展的新的行政制度和方式的行政行为。

行政体制和机构的改革是行政改革的基础和重要内容，行政改革不等同于行政体制和机构的改革。

行政体制改革是政治体制改革的重要组成部分；行政改革是行政主体适应行政环境而进行的自我完善和自我发展。

我国行政改革的内容：

①调整各级政府机构设置，理顺职能分工，实现政府职责、机构和编制的法定化。合理划分中央和地方经济社会事务的管理责权。

②下放权力，明确各级政府管理职能的范围和界限。属于全国性和跨省（自治区、直辖市）的事务，由中央管理，以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务，由地方管理，以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。

③建立、健全监督体系，改进各种财政制度，简化行政程序，加强行政立法，使行政运转制度效率化，机构管理法制化。根据经济社会事务管理责权的划分，逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责。

④完善国家公务员制度。推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责。加强对法律法规的解释工作，加大执法力度，提高行政执法、司法审判和检察的能力和水平，确保法律法规的有效实施，维护法制的统一和尊严。

⑤发展电子政务，提高服务和管理水平。

⑥建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力，完善安全生产监管体系。

⑦深化地方行政管理体制改革，大力精简机构和人员。

⑧继续推进事业单位改革。完善基层群众性自治组织，发挥城乡社区自我管理、自我服务的功能。

（五）行政改革的途径

1．进行理论上的准备。从理论上寻找改革的合法性、科学性和客观性，进行行政改革的理论研究；从思想上要有充分的认识，对于行政改革的必然性和重要性要进行全面的宣传、教育。

2．周密思考、细心计划、稳步实施。改革的总体方案的确定要与现实条件相结合；决定实施要以大局的稳定为原则；每一个行政机关具体的、细密的改革计划和实施步骤要客观、现实、可操作。

3．整体一致，配套进行。在举措上要充分考虑中国的国情和国际环境的影响，制定合理的、科学的、适宜的改革方案，将行政改革作为一项社会系统工程来进行，而不是只解决某一局部的问题。要注意行政改革与其他各项改革的关系；注意改革内部上下、左右、内外的协调、连贯和稳定、一致。

4．坚持走群众路线，深入实际，调查研究。充分发挥行政改革主体的作用，调动全民的积极性；体现群众意志；发扬民主、集思广益，获得创新的动力。