西方国家公务员制度的主要特征和发展趋势

（二）西方国家公务员制度的主要特征和发展趋势

纵观西方国家的文官制度，可以看到，虽然西方各国文官制度产生的背景和过程不尽相同，但由于它们是建立在同一类型的社会类型的社会经济制度之上，故而又有一些共同的基本特征。这些基本特征是西方文官制度中重要的一些原则，也是近代文官制度确定的根本标志之一。具体如下：（1）严格考核，论功行赏。西方文官制度中的一项重要内容是提高工作效率。（2）职务常任。即无过失不受免职处分。（3）法规健全，依法办事。西方各国都有比较健全的法规，使公务员职业稳定，能在法律上得到保障。（4）政风政纪。强调政风政纪，要求公务员维持高标准个人行为准则和执行公务时的高度正直。（5）不与政府共进退。文官在政治上保持中立，他们是事务官而非政务官。标榜中立、不与政党共进退。其实质是统治阶级掩盖文官制度的阶级实质的表现。

但是，西方公务员制度也不是一成不变、一潭死水，进入到20世纪后期，尤其在新公共管理改革运动的影响下，西方国家的公务员制度发生了一些重大变化，其主要趋势是：

第一，“职业型”公务员制度模式向“职位型”公务员制度模式演变。

“职业型”公务员制度依据的是韦伯的官僚制理论和威尔逊的政治行政二分法，而“职位型”公务员制度依托的理论基础是现代人力资源理论，“职位型”公务员制度立足信息社会日趋成熟的时代，伴随着西方行政改革进程，尤其是新公共管理运动进行，从西方发达工业国家到发展中国家，都在不同程度推行私营化、民营化以缩减公共部门规模（特别是政府规模），同时也削减公共部门雇员，并以人力资源开发理论为指导，致力于“开发知识生产者”而不是“体力生产者”的生产率，奉行“公务员由特定职位而不是由特定职业来雇用”的最基本原则，总体上它们之间有诸多差别（见表4-1-1）。

表4- 1- 1　“职业型”与“职位型”公务员制度要素特征一览表^[1]

续　表

从各国公务员制度改革和运行情况来看，完全采用了“职位型”公务员制度要素的国家并不多，这主要是因为公务员作为公共部门的雇员毕竟和私营部门雇员存在着差异。

第二，终身雇员制走向短期聘任制和政治任命制。

由于长期实施“无过错不受免职处分”的信条，一些公务员出现工作积极性不高，办事拖沓，不求有功，但求无过。稳定职业生涯也使公务员缺乏热情和工作斗志，对公民的需求反映不积极。在这种低迷的现实状况下，西方国家开始打破终身雇员制，推出雇佣合同制，将雇佣时期缩短。有些国家采用以项目管理为核心的临时聘用制，有些国家不断减少终身雇员的数量和比例、增加合同制雇员的数量。同时，由于实施政治与行政分离，事务官难以受到政务官的控制，导致政策执行不力等现象，美国等西方国家加大了政治任命类官员在整个公务员中的比例。由于政治任命类的官员任期都是有年限的，从而使公务员队伍保持不断更新的状态。

第三，现代人力资源管理思想引入到公务员制度管理过程之中。

激励公务员一直是公务员制度的重要内容，随着公务员制度模式转变，大量的现代人力资源的测评技术，如360度测评技术广泛应用到公务员管理过程之中，同时现代绩效测评思想成为公务员管理中的指导理论，各种绩效评估技术也在公务员管理过程中被借鉴和采用。