长期的国有资产管理体制

第四章　国有资产的管理

发展并壮大公有制基础上的有活力的企业，是与今后的国有资产体制改革分不开的。国有资产管理部门是国有资产的代表，但国有资产管理部门毕竟是行政部门，今后，国有资产管理的具体业务究竟应当如何进行?这里是否存在政企分开的问题?如何按企业原则来经营、管理现有企业的国有资产，并负责国有资产在运营中的保值、增值?如果今后一段时间内继续推行承包制，如何加强国有资产管理?如果以股份制为目标模式，实行国家参股或控股制，国有资产又将如何管理?怎样才能避免把国有资产存量无偿地或贱价地转化为集体的或个人的财产?在需要有偿转让国营企业的资产时，怎样使国家财产不致遭受损失，收入应如何处置?所有这些问题都需要认真探讨。下面，先讨论国有资产管理体制的改革问题。

第一节　国有资产管理体制的改革

一、研究国有资产管理的意义

在研究中国经济如何走向繁荣时，有必要加强对国有资产管理的研究。研究国有资产管理主要有以下三个目的:

第一，由于国有资产是社会主义公有制经济的物质基础，侵蚀国有资产必然使全民的利益受到损害，使社会主义公有制的物质基础受到破坏，因此有必要加强国有资产管理。研究国有资产管理的目的之一在于研究如何才能有效地管理国有资产，如何才能使国有资产管理规范化、制度化，以维护全民的利益，保证社会主义公有制经济建立于坚实的物质基础之上。

第二，国有资产的收益是国家财政收入的重要源泉。国有资产管理不善，必然使国家财政收入减少，从而不利于社会主义经济的稳定与发展。研究国有资产管理的目的之二在于研究如何有效地运用国有资产，使国家资产的收益稳定和持续地增加，以保证国家财政收入增加，保证国家今后能有更多的资金用于经济建设。

第三，社会主义社会中，各类资产构成一个庞大的资产体系。在这个资产体系内，除了国有资产而外，还有各种非国有资产，包括其他公有资产、私有资产等等。国有资产在这个资产体系中居于主导地位。因此，加强国有资产管理，不仅有维护社会主义公有制物质基础和增加财政收入的宗旨，还有如何发挥国有资产在社会主义资产体系中的主导作用，通过国有资产的有效运用以提高其他各类资产的经营效益，加速社会主义经济发展的宗旨。从这个角度来看，研究国有资产管理的目的之三在于研究如何理顺国有资产同其他各类资产之间的关系，以便更好地发挥国有资产在社会主义资产体系中的主导作用，使其他各类资产的经营效益都能不断提高。

对国有资产管理的研究可以从不同的方面着手。本节准备从如何完善国有资产管理体制的角度来探讨如何加强国有资产管理等问题。

围绕着上面提到的研究国有资产管理的三个目的，在本节中将考察如下的问题:

1.近期内如何处理人民代表大会、政府、企业三者在国有资产管理中的关系，以达到维护国有资产，促使国有资产增值和财政收入增加，发挥国有资产在社会主义资产体系中的主导作用的目的。

2.中期内如何进一步完善人民代表大会、政府、企业三者在国有资产管理中的关系?这里涉及两个问题:一是，近期内所建立的人民代表大会、政府、企业三者在国有资产管理中的关系有哪些不足，为什么有必要进一步完善?二是，如何进行改善?

3．长期的国有资产管理模式是什么?在这个目标模式中，人民代表大会、政府、企业三者之间应是什么样的关系?依据何在?如何逐步走向这个目标模式?

二、近期的国有资产管理体制

首先应当说明，这里所说的近期的国有资产管理体制并不是指现存的国有资产管理体制，而是指通过一定的改革与调整，希望在近期内建立起来的国有资产管理体制。国有资产管理中的人民代表大会、政府、企业三者之间的关系包括在国有资产管理体制之内。这种关系本身也可以被看成是一定的国有资产管理体制的反映。

但近期的国有资产管理体制与现存的国有资产管理体制之间存在着联系，前者只有在现存的国有资产管理体制的基础上进行改革与调整才能建立。完全脱离现存的国有资产管理体制去设计一套近期的国有资产管理体制，是不现实的。

关于这一点，在厉以宁主持的北京大学课题组的《1988～1995年我国经济体制改革纲要》中，曾这样写道:由于在我国工业企业中已经推行了承包制，而股份制仍然处于试点阶段，因此有关国有资产管理体制的近期改革设想必须立足于承包制的完善之上。在国有资产管理方面，承包制的一个缺陷是发包方不规范，发包方与承包方之间的关系也不规范，从而承包合同实际上对发包方没有约束力，而对承包方的约束力也是比较软的。这种情况既不利于维护国有资产的价值，又不利于增加财政收入。因此，近期的国有资产管理体制改革方面的一项重要内容是在承包制完善化的同时，使发包方以及它与承包方之间关系的规范化。^[1]

发包方规范化的具体办法是把由政府机构或行政性公司作为发包方改为由企业主管机构、财政部门、同行业代表等组成的行业性企业发包委员会发包，并且允许实行跨地区发包。至于承包方，则应当大力推行集团承包制，具体形式包括行业集团承包、区域集团承包、金融——企业联合承包等。

在发包方规范化以及大力推行集团承包制的基础上，发包方与承包方之间的关系也就可以逐渐规范化。具体设想是:国有资产管理局是国务院之下的管理国有资产的职能机构，负责管理企业中的一切国有资产(在近期内，作为一种过渡的办法，该局可以由财政部代管);同时，作为发包方的行业性企业发包委员会同各级国有资产管理局签订国有资产管理合同，按国有资产管理合同上的规定比例与国有资产管理局分享收益。

这样，在近期内，在国有资产管理方面，政府与企业的关系就以“国有资产管理局——行业性企业发包委员会——承包方(主要是集团承包制下的承包者)”的形式被确定下来。下面的示意图可以大体上说明这种关系。

在上述关系中，最重要的一环是行业性企业发包委员会。企业发包委员会与企业之间的关系是发包与承包的关系;企业发包委员会与各级国有资产管理局之间的关系，是受委托主持国有资产发包事务的机构(企业发包委员会)同管理国有资产的主管部门(国有资产管理局)之间的关系。企业发包委员会对国有资产管理局负责，二者之间签订国有资产管理合同。企业发包委员会受国有资产管理局的委托，监督承包企业中的国有资产保值与增值状况，促使承包企业合理运用国有资产，提高资产经营效益，并保证承包企业把运用国有资产所取得的收益中的合理比例上缴给国家财政部门。

在这里需要说明的是，为什么要有行业性企业发包委员会这一环节?各级国有资产管理局直接同承包企业签订承包合同岂不更好吗?或者，各级国有资产管理局同各级政府之下的各主管机构(部、厅、局)之间建立联系，而由后者同承包企业建立联系，不也是可行的吗?要知道，建立行业性企业发包委员会有利于使发包方规范化，有利于较合理地确定承包基数。以各级政府下的各主管机构(部、厅、局)或行政性公司作为发包方，是不如以行业性企业发包委员会作为发包方的。关于这一点，在《中国改革大思路》一书所载的北京大学课题组方案中已经作了解释。^[2]那么，能不能由国有资产管理局直接同承包企业建立发包与承包关系，而不需要有行业性企业发包委员会这一环节呢?应当指出，建立行业性企业发包委员会并以此作为中间环节，是从近期内我国经济的实际情况出发的。由于工业企业大多数实行了承包制，而企业数目又是如此众多，国有资产管理局实际上难以实现发包的任务。而且，即使国有资产管理局有足够的人力可以同每一个承包企业就发包与承包事务进行谈判、协商，但企业的具体情况十分复杂，企业与企业之间的差异又很大，国有资产管理局掌握的信息量毕竟有限，因此承包基数规定得不一定合理，其结果还不如由国有资产管理局委托行业性企业发包委员会主持国有资产的发包事务更有成效。

在企业实行承包制以及国有资产管理局委托行业性的企业发包委员会主持国有资产发包事务的条件下，在国有资产管理中，人民代表大会行使对国家机关(包括国有资产管理部门)的监督权。这种监督包括法律监督和工作监督两个方面。在国有资产管理中，法律监督主要是监督宪法和法律中有关保护国有资产不受侵犯等条款的实施，工作监督主要是对国务院及其所属部门在国有资产管理方面的工作进行监督。人民代表大会还受理人民群众对违反宪法和法律中有关保护国有资产的条款的行为提出的申诉、控告和检举等。

三、中期的国有资产管理体制

这里所说的“中期”是指九十年代中期、后期或更长一些时间而言。中期的国有资产管理体制与近期的国有资产管理体制相比，有较重大的变动。这主要与经济体制改革的进程有关。相应地，在中期的国有资产管理方面，人民代表大会、政府、企业三者的关系也有所调整。

如上所述，近期内，国有资产管理体制的设计是以完善企业承包制和导致企业发包方规范化作为依据的。因此，人民代表大会、政府、企业三者在国有资产管理中的关系也按照承包制的模式来处理。但正如前两章所指出的，承包制作为一种企业经营方式是有缺陷的，它具有过渡性质。尤其是在国有资产的管理方面，它的缺陷更为明显。企业承包制之下，国有资产的保值和增值都受到限制，财政收入的稳定增长也因企业行为短期化现象的存在而受到限制。此外，在企业承包制之下，很难发挥国有资产在社会主义资产体系中的主导作用，很难通过对国有资产的有效运用而提高各类资产的经营效益。因此，为了适应经济体制改革的进展，随着由企业承包制向公有制基础上的股份制的过渡，有必要对近期国有资产管理体制进行重大的改革。这就是设计中期国有资产管理体制的基本考虑。

公有制基础上的股份企业的组成问题，在本书第三章中已经作了论述。现在再简要地归纳一下，可以认为，公有制基础上的股份企业大体上可以区分为三种类型。第一类是完全由国有资产的股份组成的。第二类是由国有资产的股份与其他公有资产的股份共同组成的。第三类是完全由国有资产以外的其他公有资产的股份组成的。这三种类型的公有制基础上的股份企业中，与国有资产管理有关的，是第一类企业与第二类企业。

在公有制为主的条件下建立股份企业的问题，在本书第三章中也已作了论述。这些股份企业大体上也可以分为三种类型。第一类是以国有资产的股份为主并有少量非公有股份组成的。第二类是由国有资产的股份与其他公有资产的股份二者为主并有少量非公有股份组成的。第三类则是以国有资产以外的其他公有资产的股份为主并有少量非公有股份组成的。非公有股份包括社会上的私人持股和外资持股。这三种类型以公有制为主的股份企业中，与国有资产有关的，也是其中的第一类企业与第二类企业。

此外，如果合资企业中的国有资产的股份与外资股份所占的比重相近，或国有资产的股份只在合资企业中占较少份额，那么，尽管这样的股份企业是混合所有制的企业，但国有资产管理问题是同样存在的。

为了适应股份制的实际情况，国有资产管理局之下将设立各个国有资产经营公司(或国家控股公司)，它们将成为股份企业中的国有资产股份的持有者。相应地，随着承包制向股份制的过渡，行业性企业发包委员会也就没有存在的必要了。

关于股份制之下的国有资产管理体制，厉以宁在《经济体制改革的探索》一书中曾作了如下的论述:“政府股份不由原来的专业部、厅、局管理，这一点是十分重要的。由于企业法人地位的确立，政企已经分开。专业部、厅、局主要负责制订发展规划和政策，协调企业之间的关系，监督政策和法规的执行等，而不再过问股份制企业的事务。政府股份的管理和政府董事的派出，都是国有资产管理局的职责。”^[3]当然，这只是股份制之下国有资产管理的原则，并不等于可操作的国有资产管理方案。下面，准备从三个方面对上述原则进行阐述。

第一，设立国有资产经营公司(或国家控股公司)，它们将成为股份企业中的国有资产股份的持有者。

在股份制之下，国有资产管理局代表国家进行国有资产股份的管理，这主要体现于贯彻执行国家有关国有资产管理的方针、政策、法律、法规，拟订全国性的国有资产管理条例和各项管理制度，并组织实施。至于具体的企业经营管理、参股、转移股份、资产评估等活动，则不宜由国有资产管理局来直接从事。这是因为，一方面，国有资产管理局是政府机构，如果政府机构直接从事企业经营管理等活动，政企不分的情况难以消失;另一方面，企业经营管理等活动的工作量非常大，如果都由国有资产管理局来从事，效率必定低下，而且也不可能适应市场情况的变动，结果势必达不到有效地管理和运用国有资产，提高资产的经营效益的目的。为此，建立国有资产经营公司(或国家控股公司)是必要的。

国有资产经营公司(或国家控股公司)是独立的利益主体，是法人，它们按企业的方式建立。它们由国有资产管理局直接管辖，它们的资金来自国家投资，因此，它们本身也是国营企业。它们受国有资产管理局的委托，在持有各类企业的国有资产股份的基础上，按持有的股份的多少派出董事，参加这些企业的管理。

国有资产经营公司(或国家控股公司)基本上按行业组建，但在建立之后，在业务上可以跨行业交叉持股、交叉经营。在某些场合，国有资产经营公司(或国家控股公司)也可以按地区组建，并且在建立之后，在业务上也可以跨地区、跨行业交叉持股、交叉经营。

第二，国有资产管理局虽然不直接从事企业的经营和参股活动，但由于它直接管辖着若干个国有资产经营公司(或国家控股公司)，并由国有资产经营公司(或国家控股公司)运用国有资产，从而可以使国有资产给国家财政部门带来更多的收益。

在这里需要说明的是，国有资产经营公司(或国家控股公司)既然是国有资产股份的持有者，那么股息、红利收入以及股票溢价收入必然归国有资产经营公司(或国家控股公司)所有。与此相应，如果国有资产经营公司(或国家控股公司)经营不善，它们所持股、控股的那些企业亏损，那么它们不仅得不到股息、红利收入，而且还要承担股票跌价的损失。换言之，国有资产经营公司(或国家控股公司)作为企业，它们的收入是浮动的，收入多少要依它们的经营活动的成败，以及它们持股、控股的那些企业的盈亏转移。这样一来，如果国有资产经营公司(或国家控股公司)的收入不稳定，国有资产股份所提供给国家财政部门的收入也就不可能稳定，这对于国家来说是不利的。因此，根据国有资产管理局、国有资产经营公司(或国家控股公司)、企业的关系、有必要制定一种既能保证国家财政部门有较稳定的收入，又能促使国有资产经营公司(或国家控股公司)提高资产经营积极性和提高资产经营效益的方案。具体设想如下:

有条件接受国有资产管理局的委托，承担经营管理国有资产的任务的是若干个国有资产经营公司(或国家控股公司)，它们都是国有资产管理局可以挑选的对象。至于每一个具体的企业中的国有资产股份究竟由哪一家国有资产经营公司(或国家控股公司)来持有，可以通过公开竞争、招标投标的方式实现。国有资产经营公司(或国家控股公司)自身的条件、信誉以及它所提出的条件(包括上缴给财政部门的国有资产净收益的数额)，成为国有资产管理局择优的依据。由于各个国有资产经营公司(或国家控股公司)处于竞争之中，这样，一方面，它们必须提高资产经营效益，提高公司的信誉，才能使自己被国有资产管理局所选中;另一方面，国有资产管理局在通过择优方式来选择具体企业的国有资产股份的持有者时，可以使上缴给财政的国有资产净收益的数额保持稳定(如规定保底的数额)，并且可以使财政部门得到较多的净收益(如规定递增分成比例)。只要国有资产经营公司(或国家控股公司)能在竞争中不断提高资产经营效益，而国有资产管理局又能通过择优而选中最适当的国有资产经营者，那么财政部门就可以不断增加来自国有资产经营的净收益。

国有资产管理局同国有资产经营公司(或国家持股公司)之间的国有资产管理合同是有限期的(比如说十年为一期)。假定国有资产经营公司(或国家控股公司)能按照合同按时上缴财政部门的资产经营的净收益，并且在国有资产的保值、增值方面完成任务的情况良好，那么合同期满后可以优先取得续订合同的资格。假定它们在实现国有资产管理合同方面情况一般，在合同期满后，国有资产管理局可以另行选择新的国有资产经营者。假定合同尚未到期，而国有资产经营公司(或国家控股公司)由于主观努力不够、经营效益低下等原因而未能按时上缴财政部门的资产经营的净收益，或者在国有资产的维护方面有较大失职，以致于国家受到较大损失，那么国有资产管理局就可以根据合同，在合同到期之前就更换国有资产的经营者，避免国有资产继续遭到损失。

第三，国有资产股份是可以有偿转让的。国有资产股份的转让由国有资产管理局审批。国有资产经营公司(或国家控股公司)作为受国有资产管理局委托的国有资产股份持有者，在未经国有资产管理局批准之前，不得转让国有资产股份。

这是国有资产经营公司(或国家控股公司)与国有资产管理局之间签订的国有资产管理合同的内容之一。国有资产管理局委托国有资产经营公司(或国家控股公司)持有若干企业的国有资产股份，并根据股权派出董事，参加企业的经营管理，但这并不等于国有资产经营公司(或国家控股公司)在未经国有资产管理局批准之前就可以转让(即使有偿转让)国有资产股份。

当然，这里需要区分国有资产的存量和增量。国有资产的存量是指国有资产经营公司(或国家控股公司)受国有资产管理局的委托而持有的国有资产股份。因此，国有资产经营公司(或国家控股公司)要转让国有资产存量，是应得到国营资产管理局批准的。国有资产的增量则包括两个部分。一部分是国有资产股票增值而形成的，这部分资产增量很自然地转化为国有资产的存量，它们仍然要由国有资产管理局批准才能进行有偿转让。另一部分是国有资产经营公司(或国家控股公司)利用自己的盈利所增购的某些企业的股份，或利用自己的盈利进行投资而拥有的资产。这部份资产增量可以由国有资产经营公司(或国家控股公司)自主支配，包括有偿转让出去，但也应向国有资产管理局申报备案。

前面已经指出，国有资产经营公司(或国家控股公司)是企业，它们自主经营，自负盈亏。它们受国有资产管理局的委托，参与国有资产股份投入企业的经营活动，并根据合同按期向国家财政部门缴纳国有资产经营的净收益。这些国有资产经营公司在经营企业时，同其他投资主体的职能一样，它们之间按股权大小在董事会中占有一定位置。它们如果经营状况良好，那么将会保留一部分盈利。这部分保留下来的盈利可以被用于再投资，如增购某些企业的股份等，国有资产经营公司(或国家控股公司)买进卖出这些股票应被看成是它们的正常的业务活动，只需要向国有资产管理局申报备案即可。

以上从三个方面对股份制条件下的国有资产管理原则(也就是中期的国有资产管理体制)作了阐释。下面的示意图可以说明这种体制下的国有资产管理局——国有资产经营公司(国家控股公司)——含有国有资产股份的企业之间的关系:

至于人民代表大会在国有资产管理方面同政府与企业之间的关系，在中期内也将有所调整。一方面，人民代表大会行使对国有资产管理局和国有资产经营公司的监督权，并受理人民群众对违反宪法和法律中有关保护国有资产的条款的行为提出的申诉、控告和检举等。另一方面，为了使股份制的实行和股份制条件下国有资产管理规范化，全国人民代表大会常务委员会负责制定修改与股份公司、股票交易等有关的法律，并有权对这些法律作出解释。

最后，在此还想强调一点:股份制与国有资产管理之间的关系如下。如果股份制是一种扭曲了的股份制，或者是只具有公有制股份制之名而没有公有制股份制之实，那么就有可能侵蚀国有资产;反之，如果以规范的方式来实现公有制的股份制，并按改革后的国有资产管理体制来进行管理，国有资产不仅不会受到侵蚀，而且可以被更好地管理与维护，并能使国有资产增值。

四、长期的国有资产管理体制

这里所说的“长期”，主要不是指时间的远近长短，而是指国有资产管理的目标模式而言。从时间上说，很难说出一个具体的限界，也许在二十一世纪最初十年，也许还要再晚一些，这要根据国有资产管理的完善程度和股份制的进展情况而定。但不管怎样，从国有资产管理的目标模式的角度来考察，这一模式只有在“长期”才能实现。因此，长期的国有资产管理体制就是设计中的目标国有资产管理体制。

厉以宁在《中国经济往何处去》一书中，曾对这个问题作过探讨。从长期看，我国国有资产管理体制应在实行股份制的基础上有较大的改革，这方面的改革首先反映于人民代表大会、政府、企业三者在国有资产管理的关系之中。书中这样写道:

“国家财产是全体人民的财产，全体人民的财产应当归全体人民的代表来管理，因此，国家资产管理机构应当设置在全国人民代表大会之下”。^[4]具体地说，就是在全国人民代表大会之下设立全民财产委员会，在各省市人民代表大会之下也相应设立全民财产委员会。

“这些财产归于人民代表大会，而由全民财产委员会代表全体人民来保管、监督和管理，国务院、省市政府以及其下的各部、厅、局不再负责对这些财产的具体的管理”。^[5]具体地说，“国务院、省市政府管理经济，但不管理国家财产，而人民代表大会下的全民财产委员会管理国家财产，而不管理经济。在国务院、省市政府面前，一切企业(不管其中有没有国家投资)都要遵守政策、法规，都要照章纳税。全民财产委员会则不过问经济的运行状况，而专门负责管理国家资产，使之不被任何人或任何单位所侵害”。^[6]

根据这样一种设计，“国务院和省市政府下面的财政、税务部门委员向企业征税，但不过问国家投资的资产收入，而全民财产委员会则负责监督、管理国家财产以及由此得到的收入。两种收入(税金和资产收入)的渠道分清，既有利于企业的经济核算，也有利于经常性的财政收入和国家建设基金的管理与使用”。^[7]

那么，各级人民代表大会之下设立的全民财产委员会之间又是什么样的关系呢?应当说，这种关系与全国人民代表大会之下的其他专门委员会同地方人民代表大会之下的其他专门委员会之间的关系是一样的，即它们之间并不存在直属关系。全国人民代表大会下的全民财产委员会组成人员的人选由全国人民代表大会主席团从代表中提名，大会通过，并对全国人民代表大会负责，而全国人民代表大会闭会期间，受全国人大常委会领导。省市全民财产委员会组成人员的人选由省市人民代表大会主席团从代表中提名，大会通过，并对省市人民代表大会负责，在省市人民代表大会闭会期间，受省市人大常委会领导。就国有资产的管理而言，全国人大之下的全民财产委员会管理中央投资形成的国有资产，省市人大之下的全民财产委员会管理本省市投资形成的国有资产。这就是说，全国人大之下的全民财产委员会和省市人大之下的全民财产委员会的国有资产管理范围不是按地域划分的，而是按投资资金的来源划分的。

各级人民代表大会之下建立全民财产委员会之后，中期国有资产管理体制中的国有资产委托经营的方式仍应保留下来。各个国有资产经营公司(或国家控股公司)将继续受委托来经营管理有国有资产股份的企业，继续派出董事。所不同的是，由于建立了全民财产委员会，国有资产管理局作为一个负责管理国有资产的机构不归国务院领导:或者并入全民财产委员会，由全国人民代表大会领导;或者，在全民财产委员会之下设立国有资产管理机构，主持国有资产的管理工作。国有资产经营公司(或国家控股公司)在前一种情况下同全民财产委员会签订国有资产管理合同，在后一种情况下则同全民财产委员会之下的国有资产管理机构签订国有资产管理合同。相比之下，后一种情况要好一些，这是因为，全民财产委员会之下的国有资产管理机构更适宜于从事国有资产的管理工作，如签订国有资产管理合同，监督、检查各个国有资产经营公司(或国家控股公司)的经营状况以及它们对国有资产的维护状况，审批国有资产存量的转让等。

以上是有关国有资产管理体制改革的设想，也就是国有资产管理中人民代表大会、政府、企业三者之间关系的近期、中期、长期的设想。由于承包制与股份制实行时间的划分并不是截然分开的，即承包制向股份制的过渡可能是渐进的，于是适应承包制的近期国有资产管理体制与适应股份制的中期国有资产管理体制之间应保持某种程度的交叉、重叠。加之，无论是在近期还是在中期，甚至在长期内，也可能存在着租赁制、国家直接经营制等形式，国有资产管理中也不应忽略这些形式。但作为主流的，将是承包制(近期)或股份制(中期和长期)，所以本节的探讨仍有较大的适应性。即使以股份制来说，今后，我国的国营企业在公有制基础上(包括“以公有制为主”)向股份制过渡的途径必定是多种多样的，它们有可供自己选择的余地。某个国营企业究竟选择哪一个途径来实现股份制，则要根据企业的性质、规模、目前经营状况等具体条件而定。这里很难说明各个途径中哪一个最优，哪一个次优，哪一个最差。不同的途径适合于不同的国营企业——这也许是较正确的回答。但无论哪一种股份制企业，只要有国家股份，本节的探讨就是适用的。

第二节　国有资产管理与资源配置

一、资源配置的中心问题——效率与公平

资源配置问题从来就是经济学家关心和不断进行探讨的题目。这一点可以从经济学研究的目的来加以说明。人们为什么要研究经济学?三种最常见的答案是:

(1)为了使社会有限的资源被利用于最合理的方面，以便增加社会总的财富，使社会变得越来越富裕;

(2)为了使社会有限的资源被利用于最合理的方面，这不仅能促使社会财富的增加，而且能使这些财富或收入的分配更加符合公平的原则;

(3)为了寻找一种令人满意的制度或机制，这样才能合理利用资源，既促进社会财富增加，又能使财富或收入的分配趋于公平，等等。

不管这些回答有什么样的差别，有一点则是共同的或相似的，这就是:研究经济学是为了促进社会效率的增长和公平的实现。效率和公平是资源配置的中心问题，也是经济学研究的基本课题。

社会主义制度下，由于建立了公有制，并且全民所有制又占据了主导地位，因此，资源配置问题与国有资产管理密切有关。国有资产管理得越好，资源配置也就越合理，效率与公平问题也就越有可能同时得到较好的解决。

社会主义全民所有制照理说应以“效率”和“公平”两点来吸引人。从理论的角度来考察，“效率”和“公平”无疑应当同国有资产的科学管理联系在一起。由于“效率”既指资源的有效配置，也指工作者的积极性的充分发挥，因此，社会主义全民所有制能够把全国的资源统一调配，能够在全社会范围内实现生产要素的流动，让各种生产要素以最佳的方式组合在一起，从而能够实现资源的有效配置，尽可能提高资源使用效率;同时，社会主义全民所有制之下，人民都是生产资料的主人，每个劳动者都在为自己的利益而工作，于是积极性的发挥是不可遏制的，“效率”也就必然不断增长。另一方面，社会主义全民所有制作为全体人民的所有制，毫无疑问最符合于“公平”原则，因为人人拥有生产资料，人人享有生产的成果。由此看来，社会主义全民所有制应当说是把“效率”与“公平”二者恰当地结合在一起的最好的形式。

然而，理论的概括与实际状况是有出入的。多年来的实践清楚地告诉我们，尽管建立了全民所有制，但由于企业体制方面的问题，由于国有资产管理体制的不完善和不规范，以致于全民所有制企业往往效率不高，“效率”与“公平”二者也难以兼顾。

关于企业体制方面的问题，前两章已经作了阐释。下面，专从国有资产管理的角度来进行分析。

二、国有资产管理体制同效率与公平的关系

关于这个问题，可以从以下四个方面分析:

第一，关于全民所有制有利于资源有效配置的假定以资源在社会范围内的合理流动、转让和优化组合为前提，而资源在社会范围内的合理流动、转让和优化组合，从物质资源来看，则以产权明确为必要条件。但正如前面已经提出的，在社会主义传统经济体制之下，产权是不明确的，国有资产管理不完善和不规范，从而物质资源(尤其是企业固定资产)难以在社会范围内流动和转让，从而也就谈不上优化组合了。由于缺乏科学的国有资产管理制度，因此，在传统经济体制之下，国有资产往往名为全民所有，实际上变为部门所有、地方所有、小单位所有。这就给资源的流动和转让造成了难以逾越的困难。虽然利用行政手段可能实行强制性的企业合并或改组，或实行强制性的固定资产转移，但由于这种作法往往凭长官意志行事，缺乏市场评价这一不可缺少的环节，结果往往降低资产经营效率，而不是提高资产经营效率。为此，必须改革与完善国有资产管理体制，打破部门所有、地方所有、小单位所有的格局，使国有资产管理部门有可能通过适当的渠道来重新组合生产要素，提高资产经营效率。

第二，关于全民所有制有利于充分调动广大职工的积极性的假定，则又依存于另一个假定，即政府部门和企业的管理者都能以负责的态度对待国家利益，对待国有资产，正确处理国家、集体和职工个人三者之间的利益关系，职工们能以负责的态度对待工作，关心国有财产，并能根据自己的劳动表现取得相应的收入。但在传统经济体制之下，由于缺乏科学的国有资产管理制度，无论后一个假定还是前一个假定，都不现实。原因在于:传统经济体制下，究竟能否保证每一个国营企业的管理者一定是代表国家利益和代表国有资产的，这并无体制上的确实把握。如果国营企业的厂长、经理只代表本部门、本单位利益，或者他们把本部门、本单位利益置于国家利益、国有资产利益之上，而又没有及时更换他们的体制上的保证，那么，当职工发现这一事实时，职工们能否充分发挥自己的积极性，便成为疑问。特别是，当某些管理者有可能利用自己对公共财产的管理的权力而使自己和一部分人得到额外的好处时，那么事实上不公平便成了职工积极性下降的理由。这就是说，尽管建立了全民所有制，但传统经济体制之下的国营企业不一定保证公平的实现，也不一定保证效率的提高。因此，就有必要改革国有资产管理体制，有必要从体制上保证国有资产管理部门能选择真正关心国家利益，关心国有资产，正确处理国家、集体、职工个人三者利益的人来代表国家管理国营企业，并且能按照其工作成绩来及时更换他们或继续任用他们。

第三，由于经济管理的需要，在社会主义全民所有制之下，为了适应现代生产条件，不可能使全国只有一家或少数几家国营企业，而必须使全国有几千家、几万家或更多的国营企业。不同的国营企业拥有的生产资料不一样，生产条件不一样，实际经营成果也就不一样。如果要把这些国营企业的差别全部取消，让所有的企业和职工都按同一标准取得收入，那么全国的国营企业将在一个大得不能再大的“特大锅”中就餐，其结果必定是实际上不公平的绝对平均主义，同时又毫无效率可言。如果承认客观存在的这些差别，容许不同的国营企业和职工有不同的收入，这固然可以促使某些国营企业及其职工的效率的增长，但由于各个国营企业的生产资料和生产条件主要不是他们自己通过努力而获得的，而是国家事前提供的，职工们之所以能到某些条件好的企业中工作，也往往是国家分配去的，因此，他们获得比生产资料较差和生产条件较差的国营企业中的职工较多的收入，同样是一种不公平。为此，在改革国有资产管理体制时，一方面有必要根据每个具体的国营企业拥有的国有资产数量和质量制定合理的国家净收益标准，另一方面有必要容许国营企业的职工在改革后的国有资产管理体制之下比过去有较大的流动性。

第四，效率是通过竞争而实现的，收入的真正公平和就业机会的真正公平也需要通过竞争来实现。竞争就是一种筛选，就是淘汰制。然而传统的国有资产管理体制在本质上排除了竞争各个国营企业的亏损最终仍由国家来负担，国营企业实际上不存在真正意义上的破产。这样，在没有筛选和没有实际的亏损负担的情况下，国营企业不可能实现效率的提高和真正的公平。为此，在改革国有资产管理体制时，应当充分体现国营企业的竞争原则。正如上一节所设计的，这里应当既包括国营企业的优胜劣汰，也包括国有资产经营公司之间的相互竞争。

我们不能不得出这样的结论:如果国有资产体制不进行改革，而听任国有资产管理体制继续不完善和不规范，那么，社会主义全民所有制的优越性将很难发挥出来，社会的资源配置的失调将难以避免，而国营企业本身既难以实现“效率”，又难以实现“公平”。不仅如此，如果国有资产管理体制不进行改革，那么，社会主义全民所有制本身始终缺乏一种促进资源有效配置的机制，也就是缺乏一种保证效率提高和实现公平的机制，而不得不时常依靠行政机构自上而下的干预来纠偏，这样，社会主义全民所有制的优越性同样无法发挥出来。可见，要发挥社会主义全民所有制的优越性，除了进行企业改革，建立以具有自我约束的、产权明确、政企分开、责任清晰为特征的公有制股份企业而外，国有资产管理体制的改革也是十分重要的。完善的、规范化的国有资产管理体制之下的国家控股和参股制，将是一种大有潜力，大有发展前景的新型公有制。改革应朝这个方向努力。

【注释】

[1]参看《中国改革大思路》，国家经济体制改革委员会规划司编，沈阳出版社，1988年版，第101页。

[2]参看前引书，第101页。

[3]厉以宁:《经济体制改革的探索》，人民日报出版社，1987年版，第69页。

[4]厉以宁:《中国经济往何处去》，香港商务印书馆，1989年版，第21页。

[5]同上，第22页。

[6]同上，第21页。

[7]同上，第22页。