上海自贸试验区扩围后，在新区基础上提升能级，围绕上海建设任务这一中心目标，服务于国家改革试验需求，应重点围绕上海国际金融中心建设目标，发挥金融在贸易转型、投融资便利、推进科技创新、资本项目开放等领域的核心支持作用，以国际金融中心目标推动上海“4+1”中心建设任务的完成。全面梳理扩容后上海新自贸区四区的特殊优惠政策。在新自贸区协调机制的统一组织下，强化这些特殊或优惠政策之间的有机耦合，形成四区联动、共同创新、互相促进、一致推进的局面。
同时，还要以国际高标准、高规格的国民待遇、透明度准则为指引，统一投资管理的负面清单制度。在原有上海自贸区探索经验的基础上，加快完善事中事后监管体系。建议以浦东新区为试点，统一工商、税务、质检等监管部门的信息收集工作，建立统一的信息资源平台，以信息共享推进统一监管工作。
上海自贸区还要服务于上海自身的长远发展。在找准目标定位的前提下，应该将自贸区战略与上海长远发展目标相结合，以国际金融中心、国际贸易投资枢纽城市为建设目标，借助自贸区这一试验平台，以点连线，以线展面，声东击西，为上海未来发展拓展空间，提升能级。
1.尽快完善以负面清单管理为核心的投资管理细则
（1）进一步缩减负面清单。负面清单的制定不能太过谨小慎微，应该在一边开放一边改进中逐步完善，不是等所有可能面临的问题全部预计到，而实现一个完善的负面清单。本着与国际接轨的原则，对于应该进行删减的部分进行删减，应该放开的完全放开。金融类业务改革应该明确改革时间表，集中抓好以下三个方面：一是放开上海自贸区人民币跨境的结算，放开外币的结算；二是在风险可控的条件下，以渐进、有序的方式，允许自贸区内合格的个人开设资本账户；三是没有出现在负面清单内的项目，按照国际监管标准执行即可。
（2）国内一般投资准入管理体制公平待遇。对于国有企业而言，适应在职能部门竞争中立情况下的市场环境，对民营企业而言，给予中国的民营企业准入前国民待遇，其理应享受到国有企业在市场准入、融资、经营许可等方面的诸多优惠，能在更加国际化、法制化的竞争环境中生存和发展。
（3）推广核心和竞争性领域的负面清单及零注册制。上海自贸区要进一步压缩负面清单，在服务业和先进制造业等领域再推出一批扩大开放举措。进一步放开钢铁、化工、汽车等一般制造业的外资准入限制，包括放宽外资在政策资本、股权比例、经营范围方面的限制。如放开汽车股比限制等。
2.全面完善以贸易便利化为重点的贸易监管制度
（1）细化事中事后监管，出台操作性强的细则。监管制度上，建立“电子围栏”管理体系，对自贸区企业、货物、人员特殊监管，实现企业区外经营、货物区外销售、人员区外居住，从虚拟空间上扩大自贸区的功能范围。至于如何在非特殊监管区域实现贸易监管的便利化问题，政府对非特殊监管区域的货物贸易、服务贸易、金融、电信、电子商务、跨境服务等领域要进一步放松管制，让市场在全球资源配置中起决定性作用。
（2）有效打破内贸壁垒，实行内外贸易一体化。一是政策扶持和引导上海有条件企业加强下游渠道控制，实施国外抢滩、国内整合的“两头扩网”战略，以构建内外贸一体化、城乡一体化、批发零售物流配送一体化的商贸和物流渠道体系。上海应充分发挥商贸和物流业在国内外的影响力，政策扶持和引导企业抓住战略机遇期，扩大上海在海外的商业存在，积极参与国际竞争，努力改变世界的商业版图和国际分工，促成与大国地位相称的世界服务贸易新格局。二是从根本上降低流转环节的税收，提高物流效率，打造全球资源配置和全球市场网络的枢纽中心。上海已经有很多产品的质量精美，但同等产品的税赋在世界上绝对是排在前列的，且95%左右的正规税收——还不包括土地出让金等——是从商品的流通中征收的。而剩下的5%左右才是直接从百姓工资等各种收入所得里征收。尽管我们通过电商缩小物流成本，但是，物流和零售体制效率低。
（3）加大税收优惠政策。一是提供一个比较明确、透明的税收环境。自贸区税收政策也不应再以地域或者产业来进行设计。自贸区应鼓励国内外企业事前沟通以避免事后税法适用上的不确定性，从而避免耗费不必要的税务争议救济成本。通过事前沟通确定征税方式，代替事后采取核定征收或事后调整方式，更能发挥自贸区的整体综效，从而提升我国的竞争力。二是自贸区在离岸贸易企业所得税和个人所得税方面与香港、新加坡等地保持一致，国内员工应该享受国外员工同样工资待遇，国内员工应该享受国外员工同样工资所得税税收率。并提高国际船舶注册登记税收优惠力度。
3.全力推进以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度
（1）明确金改时间，逐步铺开FT账户体系，启动中资银行外币业务和外资银行人民币业务。
（2）降低自贸区内享受融资便利化政策措施的企业需满足的诸多条件，对于新入驻的金融企业有资金需求，可以降低注册一年的门槛。
（3）加强金融创新，拓宽再融资渠道，为实体经济服务。一是在法律法规和有关监管规定许可的前提下，支持保险公司投资创业风险投资企业，允许证券公司开展创业风险投资业务，允许创业风险投资企业在法律法规规定的范围内通过债权融资方式增强投资能力。二是大力推进中小企业板制度创新，缩短公开上市辅导期，简化核准程序，加快中小企业上市进程。三是建议尽快建设上海证券交易所国际板。建设上海国际金融中心，已成为一项国家战略。在已经成为国内金融中心的情况下，未来上海必须加快国际化步伐，推动各种国际金融资源在上海的集聚。从国际经验来看，没有国际化的资本市场，根本不可能成为真正的国际金融中心。
4.以政府职能转变为目标推进管理体制创新
（1）深化政府管理体制改革。
第一，政府管理体制改革的核心是理顺政企关系。这些关系可以表述如下：一是理顺关系原则是WTO规则的法律制度。在政企地位的关系设定上，我国现行司法制度与WTO规则相左。深化行政体制改革，加快政府职能转变。理顺政府与社会、市场之间的关系，切实把政府经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来，把政府不该管的事转给企业、市场、社会组织和中介机构，更大程度地发展市场主体在资源配置中的决定性作用。加快政企、政事分开，大力发展行业协会和中介组织，规范政府部门与行业协会、中介机构的关系，充分发挥行业协会、中介机构在自贸区外贸企业转型升级发展中的沟通、服务和桥梁作用。二是公共服务平台的天平要向企业倾斜，而非向政府部门倾斜。需要取得的共识是：公共服务的中心地位是政府，还是企业？③政府绩效评价主体是企业满意度，而非政府自评。作为服务型政府的管理体制，其绩效评价应当遵循“顾客关系”管理的原则，主动接受服务客体的评估。
第二，政府管理体制改革的近期重点是构筑有效行政机制。当前要克服政府管理体制设计偏离政府施政目标的倾向：一是公共权力结构优化是政府管理体制改革的价值指向。关键是要实现政府与社会之间权力的历史性回归，切实改变政府职能的越位与缺位现象。二是政府管理体制改革的长远目标是从全能型政府走向有限型政府，近期目标是从低效政府走向高效政府。为此，政府必须从传统行政走向法律行政，从暗箱行政走向透明行政，从高成本行政走向低成本行政。③政府效能不仅体现在个体效率上，更应体现在系统结构的效率上。因此，政府机构设置的科学性、合理性和效率性是政府管理体制改革的前提。
第三，政府管理体制优化的基础是干部制度的改革。政府管理体制中的干部地位，其重要性不言而喻。政府许多良好的决策愿望之所以会付之东流，根本的原因是失之于现行干部制度的缺陷。一是干部接受群众监督有效性的根本保障是监督程序的前移，即从干部退出管理走向干部进入管理。从某种意义上判断，干部选拔的重要性甚于干部的监督，因此干部政策作为一种公共资源，其配置应当走向公共选择。二是干部接受机构监督有效性的根本保障是实施有效监督，即建立监督者责任的追查制度。缺失责任的监督是一种无效的监督，这是我国监督制度的一大教训。
（2）锐意改革，促进本地经济活力勃发。一是引导各类创新要素向企业集聚，确立本土企业自主创新的主体地位。工作重点是培育一批集研究开发、设计、制造于一体的行业龙头企业，发挥行业龙头企业在自主创新中的核心作用和对产业技术升级的带动作用，政策支持行业龙头企业建立中央研究院和前沿技术研究机构，开展行业前沿和关键专利等知识产权技术研究和应用，提升上海重点、战略性新型产业和现代服务业的技术水平。二是实施大学升级政策，鼓励创办研发转化型大学。未来国际的高端竞争将不再是企业间的竞争，而是高端核心技术力量的竞争，归根到底是大学和大学园区经济的竞争。上海尽管有着复旦、交大这类自我定位为研究型的知名大学，但是并没有一家堪与斯坦福一比高下的研发型大学。目前的当务之急，是要由政府主导，整合上海乃至全球各知名大学、国际顶尖的科研力量，利用资源通路，整合或者创办类似斯坦福、硅谷那样的研发型大学及园区。三是着力培育一批大型企业集团，提升上海企业国际竞争力。从技术改造、企业上市、鼓励投资重大项目等方面出台优惠政策，着力培育一批大型企业集团。支持鼓励重点企业走创新之路，增强自主开发能力，掌握核心技术，形成技术优势。启动若干对培育大企业集团起支撑作用的重大项目，以大项目带动工业企业的大发展，同时推进对于大项目所能带动的配套产业和项目。四是完善反垄断政策。对内：其一我国服务业长期垄断，社会资本难以进入，未来需要采取最宽松的市场准入条件，抓紧出台加快服务业向社会资本开放的实施细则，鼓励民间资本在文化娱乐、医疗教育、公共服务等领域中加大投资；其二金融、能源、电信、铁路等垄断行业不仅有巨大的潜在需求，而且创新空间巨大，应该推出一批向民营经济开放的重大项目；其三对于互联网等新型金融业态，应在规范监管的基础上鼓励和支持其发展，形成金融业多元竞争格局。对外：在反跨国垄断中，强化对内资产业利益维护和幼稚产业保护。当前，应充分利用WTO规则，防范外资并购和知识产权滥用可能导致垄断的负面效应，为自主企业发展提供发展市场空间。
（3）构建一个全新的自贸试验区管理体制、运行机制。
一是减少区内监管主体，扩大上海自贸区管委会的事权覆盖面，建立区内监管主体一元化的监管体制。二是提升海关监管机构的地位和权能，改革海关监管的方式和程序。可以参照《京都公约》的相关规定，简化报备手续。三是加大投入，加强监管部门的电子信息系统等基础设施建设，在较高程度上实现区域监管和通关流程的信息化运作，这对于简化监管流程、提高区内监管效率也具有重要意义。
5.完善自贸区体制制度创新的法制保障
（1）继续扩大上海通过地方立法进行先行先试的授权。
（2）改革的成果应当以法律形式加以固化。应当将行之有效的管理体制改革的成果，以立法形式纳入自贸区的母体法——《自贸区发展法》或《上海自贸区基本法》。
（3）出台地方配套法规和政策。包括投资、外贸及内贸的配套法律法规，以及更明晰的规划、政策和上海自由贸易区的管理条例等。
【注释】
[1]课题组组长：唐海燕；副组长：许玫。课题组主要成员：李延均、王楚民、杨光焰、裴缜、龙英锋、金慧华、程新章、毕玉江、彭飞、杨玉红、谭云清、赵大平。
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