小额贷款公司监管权设置的缺陷

小额贷款公司监管的首要问题就是由谁来监管。这一问题与小额贷款公司的性质紧密相关。与同样从事小额贷款的贷款公司、村镇银行相比，小额贷款公司的性质具有特殊性。相关行政规章明确规定贷款公司和村镇银行为金融机构，必须依法接受银行业监督管理机构的监督管理。^[1]而《指导意见》将小额贷款公司的性质确定为“由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立，不吸收公众存款，经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司”。这就意味着小额贷款公司不是金融机构，而是普通工商企业。按照《银行业监督管理法》，国务院银行业监督管理机构负责对全国银行业金融机构及其业务活动监督管理的工作。除银行业金融机构外，在我国境内设立的金融资产管理公司、信托投资公司、财务公司、金融租赁公司以及经国务院银行业监督管理机构批准设立的其他金融机构的监督管理，也接受银行业金融机构的监督管理。《指导意见》没有确定小额贷款公司为金融机构，这表明银行业监管管理机构并不承担小额贷款公司的监管职责。《指导意见》将小额贷款公司的监管权力授予了省级金融办。各地制定的管理办法又将监管权一分为二，形成了二元监管格局，即准入监管由省级金融办负责，而运营监管则由区县政府负责。这主要考虑到小额贷款公司无法吸收公众存款，具有非法集资的冲动，易引起严重的社会问题。打击非法集资的公安机关直接归属区县政府，因此区县政府在防范和打击小额贷款公司非法集资方面具有一定优势。但是小额贷款公司的二元监管格局存在以下缺陷。

首先，省级金融办对于小额贷款公司的市场准入审批权存在合法性问题。《指导意见》规定：“申请设立小额贷款公司，应向省级政府主管部门提出正式申请，经批准后，到当地工商行政管理部门申请办理注册登记手续并领取营业执照。”因此小额贷款公司经营资格的批准是一项行政许可，属于企业设立登记的前置性程序。这一行政许可行为的设置在立法上缺少依据。^[2]依照《行政许可法》第14条和第15条的规定，作为行政规章的《指导意见》和各地颁布的地方政府规章都不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。因此省级金融办批准设立小额贷款公司的行政许可权缺少相应立法依据。

其次，区县政府对小额贷款企业进行运营监管，其法律依据不足，在监管的有效性和操作性方面也存在一定的问题。^[3]法律依据不足的问题主要体现在地方政府对于小额贷款公司的行政处罚权设置存在缺陷。在目前情况下，为了实现对小额贷款公司的有效监管和对其违法行为的有效行政制裁，需要小额贷款公司的监管部门具备包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证等行政处罚权。由于当前法律和行政法规均没有对小额贷款公司的违法行为作出行政处罚规定，因此根据《行政处罚法》的规定，对小额贷款公司的违法行为作出行政处罚规定可以有三种形式。第一，地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。第二，国务院部、委员会制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由国务院规定。第三，省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告或者一定数量罚款的行政处罚。罚款的限额由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会规定。而当前涉及小额贷款公司的法律文件的形式涉及后两种，其一是以国务院部、委员会制定的规章形式出现的《指导意见》；其二是以省、自治区、直辖市人民政府和省、自治区人民政府所在地的市人民政府以及经国务院批准的较大的市人民政府制定的规章形式出现的各地管理办法。按照《行政处罚法》，这两种形式的法律文件均无权设定警告或者一定数量罚款以外的行政处罚。因此我们可以得出结论，在当前的法律制度下，负责小额贷款公司监管的省级金融办以及区县专门工作机构所拥有的行政处罚权极为有限，除警告或者一定数量罚款以外，无法行使没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证等行政处罚。对于小额贷款公司行政处罚权则分散在工商、公安、经贸、银监、人民银行等职能部门。这些部门根据各自职能，有权采取警告、公示、风险提示、约见小额贷款公司董事或高级管理人员谈话、质询、责令停办业务、取消高级管理人员从业资格等措施，督促其整改。这在实质上造成了监管权与行政处罚权分离，小额贷款公司的监管机构监管工作的有效性将大打折扣。除法律依据不足以外，区县政府缺乏对小额贷款公司运营过程监管的专业能力也极大影响了监管工作的有效性。金融监管是一项极具专业性的工作，需要具备金融监管知识、经验和能力的金融监管人才。在这方面，区县政府显然并不具备，因此其承担监管的能力以及监管的效果都是值得怀疑的。

因此必须对现行二元监管格局进行修正。有学者提出小额贷款公司非银行金融企业的性质定位决定了其存设与监管不同于一般性的商事组织，应将其纳入金融监管的范畴与体系。因此对小额贷款公司机构和业务的监管应由银监会来行使。^[4]这一观点值得商榷，因为这样做既没有必要性也没有可行性。小额贷款公司只贷不存的性质决定了其系统风险性不高，完全没有必要由负责金融系统风险监管的银监会监管。在现有体制下，银监会的分支机构只设到地市一级，而大量的小额信贷公司活跃在区县一级，由银监会监管小额信贷公司并不可行。更具有可操作性的方法应当是在符合《立法法》和《行政许可法》的前提下，各地提高小额贷款监管的地方立法层次，通过制定地方性法规奠定政府监管的合法性基础，同时地方性法规也要授予小额贷款公司的监管部门省级金融办以及区县政府相关工作机构相应的行政处罚权，为有效的政府监管提供执法保障。