高标准基本农田建设的几点思考

辽宁九三规划设计公司　赵　岩　刘异航　李　迪

2011年7月20日国务院明确提出，制定并实施全国土地整治规划，加快建设高标准基本农田，力争“十二五”期间再建成4亿亩高标准基本农田。9月国土资源部印发了《高标准基本农田建设规范（试行）》，明确了高标准基本农田建设的目标、任务、原则、建设内容与技术要求、建设程序等，首次从国家层面规范高标准基本农田建设工作。

粮食生产是国民经济的基础，耕地又是粮食生产的基础，是人类衣食之源、立命之本。18亿亩耕地是确保我国粮食安全不可逾越的红线。其中15.6亿亩基本农田作为耕地的精华，几乎承担着全部粮食生产任务，是保障我国粮食基本自给的安全底线。我国用占世界10%的耕地，养活了世界22%的人口，归根结底是由于实行最严格的耕地保护制度，守住了18亿亩耕地以及15.6亿亩基本农田。

尽管如此，我们也该清醒地认识到，我国粮食供需长期处于紧平衡状态，耕地数量管控、质量管理和生态管理面临严峻挑战。我们这样一个有着十几亿人口、耕地总体质量不高、后备耕地资源不足的大国，要加快“三化”同步推进步伐，立足本国资源解决吃饭问题始终是发展之要。这决定了坚守18亿亩耕地“生命线”，不仅要坚决守住数量，更要着力于建设好质量。

因此，对我省高标准基本农田建设产生了几点思考：

高标准基本农田是指通过土地整治，建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田。

一、突破建设高标准农田的思想误区

我省各级政府和相关部门在政策配套、资金保障、体制运行上已经进行了深入的研究和推进对中低产田改造，已产生一些丰硕成果和较丰富的实践经验。这对基本农田保护责任强，粮食丰收、年年高产的“鱼米之乡”并不意味着高标准基本农田建设已经到位。

高标准基本农田建设，不是简单的单位投资额度高，渠道修的好，机耕道路水泥路，田间灌溉喷滴灌，再多栽些树，多培训几期农民。这种认识，是对高标准基本农田内涵的误读。按照这一思维推进此项工作，充其量是中低产田改造的升级版。基础设施建设仅是推进高标准基本农田建设的基本，但不再是唯一要素。要使基本农田具备高标准更需要有较高的保障能力、产出能力、永续发展能力、与市场实现无缝对接的经营能力。

二、规划统筹、综合参与

土地整治规划先行，并做好与城乡建设、农业发展、产业布局、水利建设、生态环境保护等相关规划的协调衔接，做到规划的科学性、可行性和可操作性。

高标准基本农田建设规划在农用地整治方面，不再以补充耕地数量为主，而是更加突出了耕地质量建设和产能提升。

1.明确将提升耕地质量等级和产能的量化指标作为规划目标之一

“经整治的基本农田质量平均提高1个等级，粮食亩产增加100公斤以上，粮食安全保障能力明显增强。”由于过去缺乏统一的、覆盖全省范围的信息基础作支撑，对于土地整治提升耕地质量和产能的状况无法用量化的指标衡量。因此，以往的相关法律法规以及上一轮规划对提升耕地质量只是作了定性规定，在执行中难以考核。随着用地分等工作已经完成，并且已经开始了新一轮更新调查评价，其成果数据和技术方法可以为土地整治前后耕地质量等级评定提供基础和依据。这充分说明了土地整治已不仅是补充耕地的一种手段，更是提高耕地质量、提升耕地产能的有效途径。

2.突出以农田基础设施建设为重点的耕地质量建设

加强农田基础设施建设为重点，加大中、低质量等级耕地改造力度，对推进土地平整工程、完善田间道路系统、加强农田灌溉与排水工程建设等都提出了明确要求和具体目标。加强农田基础设施建设，关键是要做到高标准设计、高标准投入、高标准实施、高标准管护和高标准利用，只有这样才能建成适合现代农业生产的高标准农田，才能确保耕地产能持续稳步提升。

3.提出以优化布局为核心的基本农田集中区建设与管理

要优化基本农田布局，生产条件较好的传统农区，要促进优质农田的集中连片，加强耕地质量建设，使之成为高产、稳产、高效、优质的农产品生产基地。使基本农田朝着“优质、集中、连片”的方向发展，这是实现基本农田永久保护的有效手段，是实施农业规模化经营、建立现代农业生产体系的重要基础，也是有效提升耕地产出能力的必然要求。

4.强化新增耕地质量建设与管理的要求

由于受耕地后备资源不足的影响，新增耕地往往自然条件较差，加上土壤熟化需要一定过程，所以短期内新增耕地质量普遍较低。要依照耕地分等定级技术规范标准和补充耕地质量建设与管理规定，结合耕地质量等级监测结果，严格土地整治新增耕地质量的评价和验收，同时还对后期地力培肥、土壤改良、监管利用、确权登记，以及耕地占补实现面积和产能“双平衡”提出更加具体明确的要求。

各级国土资源部门要主动争取地方党委、政府的支持，建立健全“政府主导、农村集体经济组织和农民为主体、国土搭台、部门参与、统筹规划、资金整合”的工作机制，形成建设合力，又在高标准基本农田建设的过程中既有交叉又各有侧重。

例如，小水利建设与土地整治分属两个不同部门管理，因而经常出现有小水利设施的地方无法进行土地整治，进行了土地整治的地方没有小水利设施的情况。在高标准基本农田建设中，应将农村小水利建设和土地整治有机结合起来，形成农业基础建设一盘棋，以小资金获取大效益。

三、根据当地自然条件，借鉴可行的建设经验

例如，我省的丘陵区可以借鉴湖北省宜昌市夷陵区的平原过渡丘陵地带的经验。不能为了达到路宽、渠直、田块整齐的硬性要求，或者一味追求外观设计上的美观进行高标准基本农田建设，而是应该以实用为主，根据地形地貌，制定适合当地实际情况的土地整治方案。为了满足坡地耕作的要求，特意将原来光滑的田间路改成中间配有高标准硬化步梯的田间路。这样，方便小型农用车和种田农民通行。另外，丘陵地区蓄水难，为了解决灌溉的需求，当地特意在田间道路两边每间隔100米左右，专门修建一个蓄水池。从经验来看，一个25立方米的蓄水池能够供应1亩地的用水需求。这样设计，完全可以满足丘陵地区农田灌溉难的问题。为了解决汛期雨水过多排水不畅的问题，当地特意在田间道的两边都修了排水沟，排水沟与蓄水池相连，一来可以起到泄洪的作用，二来可以为旱季蓄水做准备。

四、维护群众合法权益

在土地整治前，要按照确权在先的原则，做到四至界址清楚、地类面积准确、权属手续合法，没有产权纠纷；土地整治中，要在尊重权利人意愿的前提下，及时编制、公告和报批土地权属调整方案，组织签订权属调整协议，并确保调整结果公开、公平、公正；土地整治完成后，要依法确定土地所有权、使用权等土地相关权利，及时办理变更登记手续，切实维护当事人的土地权益。

五、健全监管

要认真做好耕地质量等级变更调查监测和评价。实现耕地定位、定量监测，建立耕地质量等级和产能年度报告和发布制度；逐步建立耕地质量等级定期更新与年度变更制度，结合土地数量调查，定期开展耕地质量等级调查评价工作；结合年度土地变更调查，实现耕地质量等级的年度动态更新。

部门配合，长效管理。落实工程管护措施，加强对各项工程和设施管护情况的检查，使后续管理规范化、制度化。农业部门要加强指导，做好高标准基本农田建设项目的耕作层保护和土壤培肥工作。业主单位要加强日常检查，发现设施损坏的要及时维修。对易发生水土流失区域的项目，水利部门要及时检查，采取水土保持措施和安全措施。项目通过验收后，乡镇要将后续管理任务分解落实，及时组织长期耕种。

大力推进农村土地整治，建设和管护优质耕地并使之得到永久保护、永续利用，是以土地管理方式转变促进发展方式转型的必然要求。我们不仅要留给子孙后代足够数量的土地，更要留给子孙后代质量好、产能高的耕地。建设高标准基本农田，保障我省粮食安全，功在当代，利在千秋。愿这项民心事业在全社会的理解、支持、参与和推动下，为促进经济社会全面、协调、可持续发展提供强大的物质保障和发展动力。

4亿亩的高标准基本农田建设承载着农民乃至社会的美好愿望，将与现代农业发展、农田水利建设、新农村建设、农田生态景观优化等各项工作深度结合，我们期待“高标准”带来喜人的多米诺效应。