精心打造“饭碗田”，积极建设高标准基本农田

辽宁博昊土地科技发展有限公司

近年来，高标准基本农田建设日益受到各级土地管理部门的高度重视，大规模建设高标准基本农田已经上升为国家层面的战略部署和总体安排。“十二五”时期我国将在已有基础上再建成4亿亩旱涝保收高标准基本农田，此举对于增强我国粮食安全保障能力、加快我国农业现代化发展以及深化和扩展耕地数量、质量和生态全面管护内涵等具有重要意义。土地整治规划与土地利用总体规划以及相继颁发的有关文件和标准则在高标准基本农田建设中起到指导和规范作用。

一、建设高标准基本农田的意义

1.何谓高标准基本农田

我国首个高标准基本农田建设规范出台，明确界定“高标准基本农田即一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田”，实际上就是通过提高基础设施配套程度，改善农业机械化、规模化生产条件，增强抵御自然灾害的能力，改善生态景观，提高粮食生产保障能力，落实土地整治规划确定的高标准基本农田建设任务，促进高标准基本农田持续利用。

2.高标准基本农田的“高标准”

高标准基本农田有着怎样的“高标准”？《全国土地整治规划（2011—2015年）》的颁布实施，使各界对“高标准”越来越关注。《整治规划》要求建设4亿亩旱涝保收的高标准基本农田不仅仅是在数量上的标准，更是对质量的界定。

《整治规划》要求经过整治的基本农田平均提高1个等级，可见“高标准”与耕地质量等级息息相关。整治后的高标准基本农田究竟要达到几等地？这个问题仍然无法具体量化。我国的耕地质量区域分布的差异，很难界定出全国通用的统一标准，因此《整治规划》中要求建成的高标准基本农田要达到所在区域内的较高等级。《整治规划》将“提高1个等级”为可测定、可考核、可检验的平均标准提出，使各地能够结合耕地质量实际制定区域性的质量等级的“高标准”。除此之外，2011年我国首个高标准基本农田建设规范出台，该规范从全国层面上对建设过程各环节以及田间基础设施占地率、耕作层厚度基础设施使用年限等多种要素提出了量化要求。因此“高标准”在一定程度上来说更是对基本农田建设的过程的更高要求，需要各地从资源禀赋和发展实际出发，探索实施符合当地特征的高标准基本农田建设模式。

3.精心打造“饭碗田”，守护“生命线”

土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是一切生产和一切存在的源泉，民以食为天，粮以地为本，在我国人口多、土地少的背景下，耕地的保护被看做是保障国家粮食安全、社会稳定和经济发展的“生命线”。18亿亩耕地是保障我国粮食基本自给的安全底线，15.6亿亩基本农田更是中华民族的“饭碗田”，精心打造4亿亩高标准基本农田更是为我们的粮食安全增添一份保障。

多年前，美国世界观察所所长莱斯特·布朗关于“未来，谁来养活中国”的发问，如今我们给了最好的回答，在十多年里，我国把保护耕地看成捍卫“生命线”，坚守18亿亩耕地红线，实行最严格的耕地保护制度，向世界证明，中国不仅用全世界7%的耕地养活了占世界22%的人口，并且创造出了粮食“八连增”的成绩。但是我们不能仅仅沉溺于这样的胜利当中，目前强劲经济增长带来的旺盛用地需求，加上城市边界的扩张和灾难的损毁等，严重冲击着土地“闸门”，我们应当冷静思考，积极探索快转变耕地保护方法，不断完善耕地保护体系，坚守“生命线”。

切实保护好基本农田，对保障国家粮食安全的意义非同一般。对于我们这个有着13亿人口的发展中大国来说，粮食安全和耕地保护始终是第一位的大问题。只有牢牢把握这一生存和发展的根本，中国才有张开臂膀拥抱明天的底气。

二、建设高标准基本农田要点

1.明确高标准基本农田建设内容

高标准基本农田的建设不仅仅是在土地上做文章，更是一个系统工程的建设。高标准基本农田建设需开展工程建设、公众参与、土地权属调整、信息化建设、档案管理、绩效评价六方面内容建设。高标准基本农田工程建设内容主要包括土地平整工程、灌溉与排水工程、田间道路工程、农田防护与生态环境保持工程以及其他工程。公众参与主要是落实公众听证制度、公示公告制度、社会监督制度等要求，确保公众参与的规范化和程序化，充分尊重当地农村集体经济组织和农民的意愿，发挥农民的主动性和积极性，鼓励群众全程参与。土地权属调整工作主要是在建设前在查清土地权属现状基础上，调查了解土地权利人权属调整意愿，及时解决土地权属争议；在规划设计阶段，如需调整土地权属的，需编制土地权属调整方案，并由县级以上人民政府批准后，组织签订土地权属调整协议；在高标准基本农田建成后，依法进行土地确权，办理土地变更登记手续，发放土地权利证书。信息化建设工作，主要是充分利用国土资源综合信息监管平台，完善定期报备制度，统筹信息的采集和处理，实现集中统一、全程全面、实时动态的管理，同时建立信息统计制度，定期进行信息的统计、分析、汇总和上报。档案管理将高标准基本农田建设过程的有关管理、技术等文件以及具有保存价值的各种载体资料进行立卷归档，确保材料真实、准确、完整。绩效评价主要是在建设过程中，应强化过程管控，开展建设过程评价，建成后1—3年内应开展项目后评价。

2.认识生态管护的重要意义，在提质量保生态上下工夫

耕地除具有生产功能外，还承载着重要的生态功能，比如说调节气候和水循环、保护生物多样性等多重功能，可以说是生态安全基础设施的一部分。同样的道理，高标准基本农田的建设绝不能摒弃耕地的生态功能，否则将失去持续发展的生命力。高标准基本农田更应该加强生态管护。简单地说，生态管护就是要保障耕地的“健康”。把耕地看作一个集物理、化学和生物等多种生命运动形式为一体的自然、历史综合体，质量高的耕地只有处于健康状态才能有可持续的生产能力。每一块耕地都应该有一个或者处于一个相对平衡的生态循环系统，如果耕地的生态平衡被破坏，必将意味着其质量下降，产能下降。

《全国土地整治规划（2011—2015年）》本着“稳量、提质、增效”的目标，除了有效补充耕地数量外，将更加突出提高耕地质量，提高土地利用效率和改善生态环境，积极促进耕地保护转向数量、质量、生态管护相统一，更突出土地生态景观建设。我国首个高标准基本农田建设规范也强调“坚持数量、质量、生态并重”。高标准基本农田的建设保数量固然重要，但没有质量或者不健康的数量是靠不住的。

3.结合土地整理项目，提高农田的综合生产能力

建设4亿亩高标准基本农田，在确保数量同时，需通过大力开展土地整治，不断改善生产条件，提高质量等级，提升生产能力，因此土地整治是高标准基本农田建设的平台和基本手段。高标准基本农田建设已经成为土地整治的重点任务，通过土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田防护与生态保护等工程建设，推进基本农田实现“田块标准化、水利现代化、生产机械化、防护生态化、经营规模化”。同时，由于我国耕地分布地域差异显著，在建设中也要坚持因地制宜，实行差别化整治，根据不同区域自然资源特点、社会经济发展水平、土地利用状况，采取适宜的综合整治措施。

三、总体规划和整治规划为高标准基本农田建设保驾护航

1.土地利用总体规划是纲领

开展高标准基本农田建设不仅要有提升耕地质量的技术手段，而且还要有充分体现着规划管控作用的政治手段。土地利用总体规划是指导土地管理的纲领性文件，是落实土地宏观调控和土地用途管制的重要依据。高标准基本农田的建设要充分认识土地利用总体规划在土地管理工作中的基础地位和引领作用，切实做好与土地利用总体规划实施相衔接的工作，强化土地利用总体规划在高标准基本农田建设的控制作用。在进行高标准基本农田建设中，一方面，要充分发挥规划的纲领性作用，按照土地利用总体规划的要求，积极落实优化基本农田布局、强化基本农田集中保护、创新基本农田储备。另一方面，要增强规划执行的权威性和严肃性，加强基本农田建设与管护、严格控制占用基本农田。同时，要做好高标准基本农田建设与土地利用总体规划所划定的土地用途区相衔接。如高标准基本农田建设重点区域包括土地利用总体规划所确定的基本农田保护区和基本农田整备区；土地整治规划所确定的土地整治重点区域及重大工程建设区域、高标准基本农田建设示范县；全国农用地质量评定的优等、高等、中等耕地的集中分布区域。因此在开展高标准基本农田建设工作的过程中要严格遵循土地利用总体规划的有关规定，充分体现土地利用总体规划的管控作用。

2.土地整治规划是基本依据

《全国土地整治规划（2011—2015年）》的颁布实施正式拉开了4亿亩高标准基本农田建设的大幕。《整治规划》提出规划期土地整治的主要目标为建设旱涝保收高标准基本农田2666.7万公顷（4亿亩），经整治的基本农田质量平均提高1个等级，粮食产量增加100公斤以上，粮食安全保障能力明显增强。加强农田基础设施建设，按照“田成方、树成行、路相通，渠相连、旱能灌、涝能排”的标准，大规模建设旱涝保收高标准基本农田。加强基本农田集中区建设与管理。建设优质、集中基地化的基本农田保护体系。依照耕地分等定级技术规范标准和补充耕地质量建设与管理规定，结合耕地质量监测结果，严格土地整治新增耕地质量的评价和验收，有针对地采取培肥地力、保护性耕作等措施，稳步提高耕地产能。在保障措施方面，《整治规划》还提出，除了要严格执行规划、加强规划实施的公众参与、健全规划实施管理制度、强化基础和能力建设外，还要创新土地整治激励机制。因此《土地整治规划》是从基础设施建设、技术规范和标准、保障措施等多方面为开展土地整治和建设旱涝保收高标准基本农田提供基本依据。

3.其他有关文件做保障

开展高标准基本农田建设的核心需明确遵循什么样的原则，按照什么样的规定，依据什么具体标准，参考什么样的程序进行建设的问题，这四方面基本保障了高标准基本农田建设有据、有序、有标准的开展。国土资源部联合财政部印发的《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》即国土资发〔2012〕63号文件、《国土资源部关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》即国土资发108号文件和《高标准基本农田建设标准》，也就是“两个文件，一个标准”相继出台，高标准基本农田建设工作已经基本形成了有政策制度和技术标准支撑、有规划引导、有资金保障的工作格局。

国土资发〔2012〕63号文件中强调，要充分认识编制和实施土地整治规划，大力推进高标准基本农田建设的重要意义；抓紧编制年度计划和实施方案，落实好高标准基本农田建设任务；以土地整治重大工程和示范省建设为重点，扎实推进高标准基本农田建设；采取有力措施，确保高标准基本农田建设等各项任务的完成等内容。该文件的发布使高标准基本农田建设工作有了更加细化，更加完善的要求。国土资发108号文件中指出，提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理要重点推进高标准基本农田建设，再一次强调了高标准基本农田建设的必要性。《高标准基本农田建设标准》的出台使4亿亩高标准基本农田建设工作真正地走向了有理、有据、有标准的规范化建设。

四、结语

“从来没有一个广种薄收的农业是发达的农业，从来没有一个广种薄收的民族是优秀的民族！”此言铮铮有声。高标准基本农田的建设使我们朝着现代化农业进程迈出了一大步。18亿亩耕地是保障我国粮食基本自给的安全底线，15.6亿亩基本农田更是中华民族的“饭碗田”。如今在土地利用总体规划和土地整治规划及一些文件的支撑下，建设4亿亩的高标准基本农田将开创我国旱涝保收的新纪元。希望在不久的将来能够放眼望去平畴千顷，沃野无垠，田成方、林成网、路相通、渠相连，彻底打破靠天吃饭的僵局。