早期的组织理论

2.1　早期的组织理论

经过一个多世纪资本主义生产力的高速发展阶段，到了20世纪初，西方主要的资本主义国家先后完成了工业革命，工业生产模式从过去的小作坊式变成了大型的工厂规模化生产，复杂的生产流程代替了以往的简单的手工劳动。竞争的加剧、生产规模的扩大、大型企业的扩张、职能分工的精确化以及由此带来的劳资矛盾都强烈的冲击着企业原有的组织结构和管理模式。这些问题引起了企业界、政府机关的管理专家、高层决策人员的注意，他们开始研究和改善落后的生产方式和管理方式，建立能适应大规模工业生产的新的管理制度和管理方法，以提高生产效率。正是在这种背景下，涌现了以泰罗为代表的科学管理组织理论、以法约尔为代表的一般管理理论、以韦伯为代表的官僚制组织理论，这些理论经过厄威克和古立克的整理、归纳和总结，最终成为这个时期代表性的理论成果。早期的组织理论直接吸收了一般组织理论，特别是企业组织理论的方法和原则，论证了组织与管理的必要性、职能原则、过程和方法等基本问题。首次用科学的方法来探讨组织建设和管理，通过管理过程各个环节的设计来寻求组织效率的提高，并引入严格的制度、规范的程序和严厉的奖惩制度，以求达到理想的组织目标。早期的公共组织理论强调管理方法的唯一性，侧重于在封闭的系统中研究静态的组织，人作为实现目标的工具，强调的是等级、服从和秩序，忽视了外部环境对组织的影响以及组织成员个人的需求变化，走入了科学性代替现实性的误区。

2.1.1泰罗的科学管理组织理论

弗里德里克·温斯洛·泰罗(Frederick Winslow Taylor)，是科学管理学派最著名的人物，被誉为“科学管理之父”。泰罗出生于律师家庭，自幼聪明好学，尤其喜欢科学研究，总期望从日常的程序中寻找到最佳的解决方案，曾以优异的成绩考入哈佛大学法律系，因眼疾不得不辍学进入了工厂，先后做过工人、管理员、技术师、总工程师和总经理。后又取得两个名誉博士学位，并于1906年担任美国声望颇高的机械工程师学会主席。1881年，泰罗在米德维尔钢铁厂工作并研究工作方法，后又设立自己的公司，从事管理咨询业务，1898年到1901年受雇于家乡宾夕法尼亚州著名的贝瑟利恩钢铁公司，正是在这些生产实践过程中，他反思以往缺乏组织管理的各种弊端以及工人缺少训练造成的生产效率低下的问题，通过不断的试验，逐步形成了他的“科学管理”理论。他一生有多篇管理学论著，如《计件工资制》、《工厂管理》、《效率的福音》等，最能代表他管理和组织思想的是1911年发表的《科学管理原理》一文，因此成为科学管理学派的倡导人，科学管理思想所包含的一系列制度思想被统称为“泰罗制”。泰罗的科学管理理论围绕“提高劳动生产率”这个主要问题，提出了关于管理和组织的基本理论，主要包括以下主要内容：

(1)工作标准定额。泰罗认为，过去那种落后的管理方式无法提高劳动生产率，因为无论是雇主还是工人，对于工人一个人到底应该完成多少工作量都无从知晓；雇主因为缺乏具体的工作量标准，无法对工人劳动所得进行科学的奖惩，一方面造成了劳动效率的低下，另一方面引起工人抵触，引发劳资纠纷。解决这一矛盾的措施就是制定出一个科学合理的日工作量。泰罗通过工厂实验，把一项工作分解为数个动作步骤，选择合适而熟练的工人，记录他们的每一项动作、每一道工序所花费的时间，然后加上必要的休息时间和其他延误的时间，得出完成该项工作所需要的总时间，据此制定出“合理的日工作量”，这就是工作标准定额原理。既然是科学化的定额，就得满足一些基本条件，必须用科学方法对工人的操作方法、使用的工具、劳动和休息的时间的分配、机器和作业环境的布置等进行标准设计，消除各种不合理因素，把各种最好的因素结合起来，形成科学的方法。

(2)新的工资奖惩制度。人事管理的基本原则是使工人的能力和工作相配合，而为了能让工人有效完成工作计划，需要重新安排具有激励作用的报酬制度。这一制度主要体现在：①研究和分析工时，改变以往的经验法为科学计算法，制定出合理的定额，以便于区分。②引入“差别计件制”，即按照工人是否完成其定额而采取的不同工资率，工人完成或超过了定额，全部的工作量都按照高工资率给付，反之，全部的工作量要按照低工资率给付，这样做的目的是督促和鼓励工人完成或超过定额。③工资支付的对象是工人而非职位。也就是说，工人工资支付不是按照工作的类别作出，而是依据工人在工作上的实际表现作出。这样做既能提高工人的工作积极性，又有利于企业生产效率的提高。

(3)管理职能专门化。为了提高劳动生产率，泰罗主张明确划分计划职能与执行职能，改变传统的经验工作方法。工人没有时间和条件寻找科学的工作方法，这项职能需要组织管理部门设立专门的计划部门来承担。管理人员主要分配任务，工人和工头从事具体的执行职能，严格按照计划部门制定的操作方法和指示，使用规定的工具来完成任务。同时又将管理工作细化为一种“职能工长制”，把各个管理人员的工作限定在执行单一的职能上，每个工人只能接受一个管理人员的命令，不同管理人员在对工人下达命令的时候要相互协作。

(4)管理例外原则。例外原则是指，组织中的高级管理者应该把一般的日常性事务授权给下级管理人员去做，自己只保留对例外事项(即重要事项)的决策权和控制权，以便于集中精神处理组织最重要、最重大的事情。例外原则是建立在管理职能分化的基础上，为了科学安排高级管理者的职责权限而首创的一种授权原则，后来发展成为管理上的分权化原则和事业部制度。

2.1.2法约尔的一般管理理论

亨利·法约尔(Henri Fayol)是法国著名的管理学家，他长期在企业从事管理工作，一生致力于管理理论的研究，曾在法国的邮政机构、烟草协会、海陆军军校进行调查分析，提出了适用于经济、行政、军事和宗教组织在内的一般组织管理理论，这些组织理论集中反映在1916年出版的《工业管理与一般管理》一书中。法约尔将组织当作管理职能的一个重要的方式加以研究，而不同于泰罗注重基层人员的工作方式的倾向，他的理论是从高层管理者角度构建一般的组织理论，泰罗则是通过总结基层工作经验寻找管理规律。法约尔的一般管理理论是对泰罗管理理论的补充，而组织理论在他的管理理论中占有很重要的地位，他的一般组织管理理论的主要内容有：

1.组织管理的基本要素

法约尔指出，组织与管理关系密切，管理的基础是组织。任何企业组织都存在六种基本经营活动：技术活动、商业活动、财务活动、安全活动、会计活动和管理活动。^[1]管理活动只是其中的一种，是一种经过普遍经验检验并得到证明的原则、标准、方法和程序的理论，这些理论适用于人类一切组织活动。管理活动在企业的经营中处于中心环节，主要负责制定企业的总计划、建立社会组织、协调各方面的力量和行动。管理的基本要素包括：计划、组织、指挥、协调和控制，这五个要素之间存在逻辑上的内在联系。

2.组织管理的原则

法约尔根据自己的工作经验，总结出14条组织管理原则：(1)劳动分工。劳动分工可以提高劳动的熟练程度和准确性，促进劳动生产率的提高。它不仅适用于技术工作，还适用于管理工作。(2)权力与责任。管理者的权力分为正式权力和个人权力，前者来自于职务或地位，后者来自于管理者个人品德和能力，个人权力可以补充正式权力的不足。权力和责任互为因果，有权力就必定有责任。(3)纪律。纪律是组织与成员通过协商达成的一致性规范，不是建立在强制和恐惧的基础上。纪律对企业非常重要，组织的纪律情况主要取决于领导者的品德。(4)统一指挥。无论在何种情况下，一个下属都应该接受一个领导人的命令，这是一条永久必要的普适性原则，否则，秩序将会扰乱，稳定就成问题。(5)统一领导。具有同一目标的所有工作都应该由同一个领导者负责，也只能有一套计划。统一领导和统一指挥是两个完全不同的概念，统一领导强调的是一个计划和一个领导，而同一指挥强调一个下属职能听从一个领导指挥。(6)个人利益服从集体利益。相对于组织的成员和部门而言，组织的整体利益高于个体利益。领导者应该以身作则，制定公平的协议并做好监督工作。(7)人员报酬。付酬劳的方式有多种因素，目的在于激发管理人员的热情并保证公平。(8)集中。集中作为一种管理方式没有好坏之分。集中或分权主要取决于组织所面临的环境、条件和成员特点。(9)等级系列。指的是从最高权力机构直至低层管理人员的上下级领导系列，显示的是组织内部权力行使的路线和信息传递的渠道。法约尔认为在大型组织中，应该把尊重等级系列和保持行动迅速结合起来，为此，他设计出一种“法约尔跳板”的信息传递方式，以便横跨过权力执行的路线而直接联系。(10)秩序。法约尔认为最理想的秩序是每件物品或每个人都有一个适合它的位置，即合适的人在合适的位置上，这样便于个人能力的发挥。(11)公平。公平由公道和善意产生，公道是指实现已订立的协定，但需要时时加以补充。为鼓励成员能全心全意和无限忠诚的履行职责，领导者应该以足够的善意去对待成员，使公平深入人心。(12)人员的稳定。应该合理安排人员并补充人力资源，掌握好人员稳定的尺度，这对于组织的发展非常重要。(13)首创精神。对于组织而言，首创精神能激发组织成员的活力，成员的首创精神是组织力量的源泉。(14)人员的团结。全体组织成员的团结可以使组织产生巨大的力量，组织需要统一指挥，尽量避免队伍分裂。法约尔强调指出，虽然这些原则对于管理很重要，但也不是死板和僵化的东西。原则是灵活的，是可以适应一切需要的，但关键在于懂得如何灵活使用，需要的是智慧、经验、判断和注意的尺度。

法约尔的主要功绩在于组织研究领域，他的理论拓展了科学管理所涉及的领域，为现代组织理论的发展奠定了基础。他所创立的是一种能广泛适用于各种组织的一般管理理论，它不仅适用于企业、公共事业，还适用于政府部门，法约尔的一般组织管理理论也成为科学管理发展史上的一个重要里程碑。

2.1.3韦伯的官僚制组织理论

马克斯·韦伯(Max Weber)是德国著名的社会学家、经济学家和政治学家。他在社会学、经济学、政治学、历史学、宗教学、管理学等学科领域都有非常深入的研究，有多部具有开创性的理论著作留世，主要有《经济与社会》、《社会组织和经济组织通论》、《新教伦理与资本主义精神》等，其学术思想和观点也对后世产生了极大影响。他的组织管理理论主要是官僚制理论，这个理论被后人视为公共组织理论历史上最重要的理论之一，他也因此被称为“组织理论之父”。韦伯的官僚制组织理论的主要内部包括：

1.官僚组织的理论基础

韦伯研究官僚组织是从对权力和权威的来源开始的，任何一种组织虽然在不同时期有不同的特质，但权威是各类社会组织不可或缺的要素，所有组织都是以某种权威作为基础，组织的存在和发展需要靠权威来维持。权力可以强迫别人服从，而权威意味着人们自觉自愿的服从。权威的来源主要有三种类型：第一，卡里斯玛型权威。这种权威来源于领袖个人的超凡魅力，是以个人崇拜、迷信为基础的。对于领袖的命令必须服从，这种服从是一种对超凡魅力的信仰问题。这种组织大多以宗教的或政治的形式出现。第二，传统型权威。这种组织中合法性的来源是先例和惯例，成员服从是因为坚信古老传统的神圣不可侵犯以及对领袖继承而来的地位不能有任何怀疑，领袖的权威不是因为他个人的超凡魅力或品质，而是对传统文化的信仰和尊重。判断组织的结构是否合适，是依据以往的惯例和经验作出判断，习惯成为这类组织最伟大的仲裁者。第三，法理型权威。这种组织的典型形式就是官僚组织，它是唯一符合理性精神又在现代社会中占有主导地位的组织形式。组织权威来自于正规的法律和签署的契约，在法定权力的限制范围内，人们服从组织命令是依据非人格化的规章和制度，而不是领导个人。

2.官僚组织的特征

韦伯把官僚组织视为建立在理性—法律形式的权威基础之上，这种类型的组织因为掌握着决策的技术，控制着组织所需要的一切信息，依靠组织的章程和规则协调和控制着自身运行，是一种具有现代性特征的理性组织，“纯粹的官僚体制的行政管理……是实施统治形式上最合理的形式”。^[2]官僚组织的基本特征表现在以下几个方面：

(1)职责明确，分工合理。无论是管理层还是执行层都有高度明确的分工，把组织中的所有任务划分为若干不同层次的小任务，明确每一个组织成员的职责权限并用规章的形式保证分工的稳定性。这样有利于组织成员掌握具体的专业技能，从而提高工作效率。

(2)职务等级序列分明。官僚组织有严格的等级系列，按照权力与等级一致的原则，把各种职位按权力高低组织在一起，形成一个统一指挥的线性链条，由组织的最高层指挥下一层直到最基层，每个人都明白命令从何而来，要传达给何人，这样便于强化组织的权威。

(3)整套且严谨的规章制度。组织需要一整套的规则和程序来规范组织及其成员的行为，正式制度可以保证权力行使和责任承担相对应，保证组织的合法和稳定。

(4)正规的文书制度和档案。在官僚组织里，一切决定和命令都应当以书面的正式文书下达，并最后妥善保存在组织的档案馆中。这样做的目的在于避免领导和成员的变动带来管理上的混乱，正规的文书具有稳定性，能保证每个人明确自己的责任，并记录在案。

(5)非人格化的组织管理。人的好恶和情感等非理性因素常常会影响组织的客观理性，在组织内必须避免这种情况的发生。在管理活动中要区分公事和私事的界限，在正式的公务活动中，一切以法律、法规为准则，不能掺杂有个人情感和偏好。

(6)特定的专业培训机构。韦伯认为，组织在各个领域都必须配备有专家和技术人员，以适应高度分化的专业需要，组织要随时能给成员提供必要的专业培训，增强成员认识和解决问题的能力。

3.官僚组织的结构

(1)理想的组织机构应该被分为三个层次：最高层、中间管理层和基层管理层。最高层是组织中的最高管理层，主要承担决策的职能；中间管理层负责贯彻执行高层的决策；基层管理层主要负责完成各项具体的任务。(2)官员的任命以所掌握的技术知识为基础。分工的细化和大量繁琐的任务需要管理者具备一定的专业知识和公务知识，领导者个人的能力是完成组织任务的保证，因而其职务的任命应该根据实际的业绩而不能靠主观印象随意分配，可以根据不同的专业分工和层级变动职位。他还提出了官员任命的一些基本准则，比如按照职务等级、依据考试或证书、职权有范围等。韦伯通过对官僚组织的内部层级精细化的划分和人员管理的具体安排，目的是“通过组织所采用的手段进行愈益精确的计算，组织能稳稳当当地实现明确规定而又切实可行的目标”。

2.1.4厄威克和古立克的组织理论

林德尔·福恩思·厄威克(Lyndall F.Urwick)是英国著名的管理学家，长期从事管理咨询和研究工作，曾担任过英国军官、经理、工程师和英国管理教育委员会主席等职，编写过诸如《行政的要素》、《科学的组织原则》等著作。卢瑟·哈尔西·古立克(Luther H.Gulick)是美国著名的行政理论家，曾担任美国哥伦比亚大学行政学院院长和美国政府研究协会会长等职务，从事过政府、议会、联合国等行政工作，在美国有着很高的声誉和影响。他们对泰罗、法约尔、韦伯及其他学者的组织理论进行了全面梳理和总结，对组织的职能要素、组织管理原则等进行了相应论述，对组织理论发展起到了重要推动作用。厄威克和古立克在研究前人的基础上，均在组织管理理论上有自己的创新，1937年，他们共同编辑出版了《行政科学论文集》成为公共行政理论的经典著作。其中，厄威克提出了适应一切组织的八项原则，即：目标原则、相符原则、职责原则、组织阶层原则、控制幅度原则、专业化原则、协调原则和明确性原则。古立克对组织结构进行了研究，首次使用“组织理论”概念，提出了著名的管理七项职能理论，进一步阐述了以效率为中心的组织结构、分工、协调和控制幅度等基本理论和原则。

1.厄威克的组织理论

他的研究实际上就是对泰罗、法约尔等早期管理理论进行了系统化，以探寻更为广泛的组织管理原则，据此他提出了他的组织理论。

(1)管理的功能理论。厄威克认为，组织的管理过程由三个功能组成：计划功能、组织功能和控制功能。这三个功能可以用存在的基础、过程和结果来分析和概括。计划功能的存在基础是秩序，实施过程是命令，得到的结果是控制；协调功能以权威为基础，层级为实施过程，分配和综合是结果；控制的基础是集权，用人是实施过程，结果是集体精神的追求。计划是存在的基础，协调是实施的过程，控制是追求的结果，贯穿这三种职能的原则是预测、协调和指挥。指挥这一要素被法约尔重点分析，从控制中推出一些派生职能和原则，与之紧密联系的是组织人事因素，包括了配备人员、挑选人员、安置人员和惩罚人员等。这些职能和原则的目的是为了提高管理效率，解决组织难题。

(2)组织管理八项原则。厄威克认为，他找到了对于一切行政组织的管理都具有普遍适用性的八项原则：①目标原则。组织目标是组织活动的方向和标准，所有组织事先都应该有一个确定的组织目标。②相符原则。客观地决定组织的目标和机构设置，并为组织机构配备合适的人员。③职责原则。组织中应该由一个领导承担管理责任，避免委员会制带来的效率低下问题。④组织阶层原则。各级管理者的责任和权力必须相称。⑤控制幅度原则。上级领导直接管辖和控制的下级成员数量有一定的限度，最多不能超过6人。⑥专业化原则。领导应该增加专家和专业人士协助他的工作，发展职能部门或参谋部门，职能或参谋人员的分工不同，各有职责。⑦协调原则。领导者要有足够的勇气将某些职权合理授予给下级人员。⑧明确性原则。职位责任明确，组织中的成员要明确理解并承担自己的职责。

2.古立克的组织理论

古立克关注的重点是如何运用科学的方法来研究行政问题。他指出，政府的行政管理都要用分工的方法对有着规定目标和任务的人员进行分组，要通过计划来做出政策决定，要进行协调、指挥并负有责任，通过激励以及对人、物和时间的安排来达到最佳的工作绩效，在变化中延续管理的连续性。主要的理论观点包括：

(1)部门划分原则。为了保证组织活动的有效协调，组织的设计应当围绕一个目标，依据目标、过程、人员和地点的原则来细分各部门。比如依据目标划分的话，政府就有国防部、教育部。按照人员划分，政府有人事部门、兵役部门。古立克特别指出，任何特定的组织分类取决于组织发展的阶段、技术的变化、组织的规模以及各组织的优缺点。

(2)分工和协调的双向法则。组织理论是研究行政组织的分工、各种活动、职务分配以及职责如何并落实到每个人，再对每个人的活动进行调节和控制的方法。组织的工作程序分为自下而上和自上而下两种模式。自下而上的模式是把组织看做是在一名最高负责人领导下的逐级分工的系统；而自上而下的模式把组织看做是个人的工作单元结合为一个集合体的系统，这个集合体隶属于最高负责人。组织的分工和协调都是不可避免的，两种工作模式都有自己的缺陷：前者会牺牲个人工作效率，打击人员热情；后者会挫伤人员对于协调的愿望。古立克指出：“在制定主要是在最高管理者指挥下逐级分工的计划时，必须运用控制幅度的原则；在制定主要是将专业职能结合为集合体的计划时，必须运用同质原则。”这样结合起来的目的是为了促进行政职能的系统化和制度化，使之更能适应复杂的组织环境。

(3)管理七项职能理论。古立克在《组织理论简论》提出了行政人员的七项行政职能，这也是各级管理者的主要职责，用各个概念的首字母形成了英文组合词POSDCORB，以此指代这些职能：计划(Planning)、组织(Organising)、人事(Staffing)、指挥(Directing)、协调(Coordinating)、报告(Reporting)和预算(Budgeting)。在古立克看来，行政组织应该围绕这些职能来建立，且只有行政机关具备这些职能。他提出的建立专业化机构、实行等级分工、加强协调和控制、确定管理幅度、统一指挥等问题都成为科学管理的重要测量指标。

厄威克和古立克的组织理论和组织原则是对于古典组织理论的补充，也正式确立了组织理论这一学科的形成，为公共组织理论的发展作出了一定贡献。当然，因为时代的局限和学科发展的不成熟，他们的理论也有着明显的缺陷，比如古立克的管理七职能理论就没有包括组织及成员的全部职能，厄威克则忽视了组织内部的变化及成员的精神心理对管理的影响。但这都不能阻碍他们成为公共组织理论中的代表性人物。