突发危机处理

12.3　突发危机处理

从危机发生的原因来看，有由自然因素引发的公共危机和人为因素引发的公共危机，上节所讲的自然灾害就属于由自然因素所引发的公共危机类型。本节所讲的突发危机主要是指由人为因素所引发的公共危机。

12.3.1　突发危机的类型

人为因素引发的突发危机一般可分为三大类：第一类是事故灾难，主要是指重大交通运输事故、各类重大安全事故、造成重大影响和损失的城市生命线事故、核辐射事故、重大环境污染和生态破坏事故等；第二类是突发公共卫生事件，主要是指突然发生，造成或可能造成社会公共健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒，重大动物疫情以及其他严重影响公众健康的事件；第三类是突发社会安全事件，主要是指重大刑事案件、涉外突发事件、恐怖袭击事件以及规模较大的群体性突发事件。

此外，按人为因素的故意与否，又可分为人为故意因素造成的社会动乱，如恐怖主义、民族冲突等，人为疏忽因素造成的重大事故，如煤矿爆炸、疾病传播等。

12.3.2　突发危机的特征

同自然灾害相比，突发危机的突发性和偶然性色彩更强，突发危机具有复杂性和不可预测性，具有隐蔽性和潜伏性，突发危机的处理与应对的要求也更高。

自然灾害的发生往往遵循着一定的自然规律，有一定的地域范围，自然灾害发生之前，人类可通过发达的科技手段加以一定程度的监测与预报。而突发危机往往是突如其来，具有很强的偶然性，大多数的突发危机都具有不可预测性。

突发危机从其源头上讲，往往具有隐蔽性和潜伏性，突发危机的源头几乎遍布社会的每一个角落，每一个领域，像人们日常的生产与生活领域，政治、经济和社会领域等均有可能爆发危机。突发危机由于是由人为因素引起，加上许多的突发危机都具有预谋性和有组织性，所以处理起来更加复杂，例如恐怖活动、分裂活动等。由于突发危机的不可预测性、应对的复杂性、牵涉面的广泛性，所以突发危机所造成的危害往往也更大。

12.3.3　突发危机的处理

1.突发危机的预防

突发危机虽然具有很大的偶然性和不可预测性，但是突发危机并非不可预防，突发危机的预防也并非毫无规律。突发危机由于是由人为因素引起，所以突发危机预防的关键在于消除或减少引发突发危机的人为因素。

如上节所述，引起突发危机的人为因素包括人为疏忽因素和人为故意因素。对于由于人为疏忽因素导致的危机，其预防重点在于树立人们的安全意识与危机意识，在于加强平时的安全基础设施的建设与检查。例如一些重大交通事故的发生往往是由于人们的疏忽大意所致；一些重大的生产安全事故（如煤矿爆炸）既与人们的疏忽大意有关，也与许多安全基础设施不合格有关，而这些不合格的安全设施之所以能够照常运营又与政府的监督漏洞有关。对于由于人为故意因素引发的危机，其预防起来相对要难得多，因为人为故意因素引发的危机往往是有组织有预谋经过精心策划的，例如一些恐怖组织的恐怖活动、民族分裂活动。这类危机的预防更加考验政府的能力。这类危机的预防需要强大的社会安全网络，需要政府的公安机关等武装力量的强有力的介入。

此外，还可以从另外的角度来看待突发危机的预防。许多突发危机的产生是由于人与社会的冲突和社会内部结构的一些不合理因素所致。例如贫富的分化、人们之间利益分配的不公、公共政策的不合理、制度设计的漏洞等。所以，要想从根本上预防或者减少这类危机的发生，就必须加强社会的和谐建设，消除社会不合理的制度、政策等因素，促进社会的公正、公平。总之，突发危机的预防关键在平时，在于消除那些可能会导致危机的各种人为因素，不要等到危机即将发生时再谈预防。

2.突发危机的识别

突发危机一旦发生，对其进行准确的识别便显得尤为重要。危机识别是进行科学危机处理的前提，只有对危机的特征，危机的来源，危机的产生条件和危机造成的可能危害等有了清楚的了解后，才能对症下药，有效地开展危机的应对措施。

危机识别的依据有主客观两种^[17]。主观性依据主要是凭借专家的经验和判断，针对首次发生、以往没有记录的事件的识别方法，如2003年我国发生的SARS事件。专业人员的常识、经验和教训在危机识别时非常有用，尤其是对于一些专业性较强的事件。客观依据主要根据信息库显示的潜在问题的资料，如以往的大型矿难事件发生的记载，山体滑坡事件等。

危机的规模、性质和严重程度如果被主观的夸大或缩小，就会使危机评估、分析和处置时发生差错，造成不必要的损失，这就要求我们在危机识别时要采用科学的方法和工具。情景规划法是危机识别中一种比较常用的方法，它是对于可变因素众多的危机进行识别的系统技术，它通常假定关键的影响因素，构造多重情景，提出多种可能发生的后果，以便采取措施防患于未然。情境规划法对于以下情况特别有用：提醒某一领域的专业人员注意一旦出现某种征兆或趋势可能会引起什么后果；建议需要监控的危机范围；研究一些关键因素对未来过程的影响；提醒人们注意某些技术的发展会给社会带来哪些危机。此外，图表分析、模糊识别、敏感分析等也是比较常用的方法。在采用识别方法的时候，应该注意定性分析与定量分析相结合，根据具体情况确定侧重方。

危机识别的结果应该整理出来，写成书面文件，为后续的突发性事件的危机管理做好准备。危机识别的结果主要包括以下内容：危机来源，危机分类，危机症状总结以及危机识别过程中发生的其他需要改进的管理问题的汇总等。

对危机进行识别后，通过对突发性事件的不确定性和危机要素的全面考虑，对危机大小，结果范围和危害程度，持续发生的时间，发生频率等内容进行估计。然后对已经确认的风险、威胁和危险的大小及发生概率进行评价，建立管理的优先次序，以有限的资源、时间和资金来管理最严重的突发事件危机对象。另外识别危险的等级，范围，类型，得出相应的指标和数据，与传统的安全指标和数据相比较，判断各种指标和因素是否突破了危机警戒线，根据判断结果决定是否发出警报，发出何种程度的警报以及用什么方式发出警报。

3.突发危机的应对

突发危机的应对就是对突发事件所招致的危机提出处置意见和办法，是把危机损失降到最低程度的计划和执行过程。危机应对需要动用资源储备，包括人员，物资技术等，信息储备和应急处理中枢。迅速建立起为控制危机局面、遏制事态恶化和保证正常秩序的领导决策和技术保障体系。必须在制度和物资储备的基础上制定并且落实各种危急的处置预案和非常时期的工作计划，通过医疗、消防、环境、交通和通信等手段，对危机事件进行果断、迅速、准确、有力的处置，以保证社会的正常生产生活和有序。一般采取以下步骤：

（1）启动危机应急处理机制，遏制事态发展。在危机爆发的时候，必须以最快的速度启动危机应急处理机制，迅速采取明确的行动以阻止危机的进一步发展，力求在危机损害扩大之前控制住危机。如果初期反应滞后，将会造成危机的蔓延和扩大。大部分危机在开始阶段只要采取有效行动，一般都是能够延迟危机的爆发，或者可以采取预防措施以减少危机造成的损失的，虽然能否阻止危机的爆发具有很大的不确定性。

（2）根据危机的特性选择应对措施。造成危机的原因往往错综复杂，解决方法也多种多样。但无论哪种处理方法，都必须要首先查找关键所在，迅速找出主要危机和关键因素，以此为基础，危机处理就可以做到集中力量，有的放矢。主要危机、关键环节得到控制，其他问题自然迎刃而解。有的危机爆发后，会迅速扩张，处理危机应该采取果断措施，力求在危机损害扩大前控制其发展势头。有些危机处理措施往往不一定能在短时间内奏效，面对这种局面，要沉着镇定，专业人员运用知识和经验充分发挥能动性努力不懈，有时局势的转换就来自恒久不已的坚持。

（3）开展及时有效的沟通。在危机的应对过程中，保证畅通有效的危机沟通机制是非常重要的。一方面是政府危机管理应急体系内部之间的沟通，另一方面是政府与社会民众的沟通。内部的沟通依赖于完善发达的政府危机组织体系和政府信息管理系统，依赖于政府工作人员的责任意识和危机意识，依赖于政府内部的奖惩制度等。内部沟通的高效与否影响着政府的决策力与执行力。在与社会民众的外部沟通方面，要充分发挥媒体的作用，用主流的声音来鼓舞和激励人们一起战胜危机。依靠有效的传播和沟通工作来削弱危机，是处理危机是否有成效的关键，因为有些危机的发生确实事出有因，而有些危机的出现则是由于误解或谣言。不论是哪一种情况，都要尽可能地利用各种传媒对社会公众进行及时正确的引导。危机产生后，政府相关部门应及时召开新闻发布会及使用互联网、内部网、电话、传真等形式向社会公众告知危机发生的时间、地点、原因、现状、问题、目前和未来的应对措施等内容，公告的信息应具体、准确。同时要统一信息传播的口径，对技术性、专业性较强的问题，在传播中应使用清晰、不产生歧义的语言，以避免出现猜忌和流言。当危机爆发后，很多新闻单位包括国外媒体会派记者采访，他们提出的各种问题以及发言人的回答被转换成技术性语言传播出去，这将对国家形象造成重大影响，因此要慎重选择发言人。在必要时为增强公众对政府的信赖感，可邀请权威机构（如政府主管部门、质检部门、公关公司等）和新闻媒体参与调查和处理危机，如SARS事件钟南山教授对疾病的分析就很好地扭转了局面，消除了人们谈病色变的恐惧心理。

4.突发危机的善后

危机的爆发期结束，并不意味着危机的处理过程已经完结，其善后管理是危机管理过程中的重要环节，而这一重要环节往往容易被人们所忽视。突发危机发生后，往往会给社会秩序带来极大的冲击，导致社会出现高度不稳定的状态、失衡状态，这种状态一般会持续一段时间之后才能完全消失。作为危机的应对者，政府及其他组织必须对突发危机的后续发展情况进行跟踪、反馈，以确保问题的根本解决。

突发危机的善后工作主要包括两个环节：恢复与重建、评估与反思。

（1）恢复与重建。危机造成组织或社会整体或某一局部的失衡和混乱，一定范围内的人群失去了和谐安定的社会环境，生活在高度的不稳定中。因此，政府在危机管理的后期要采取多种措施，尽快恢复社会秩序。危机发生后的恢复与重建不仅包括事后的物资重建，安全设施的改善，还应包括对相关利益损失方的救济和心理安抚工作。对社会来说，危机造成的最大危害在于社会正常秩序遭到破坏并由此带来社会心理的脆弱。人们对危机的体验会诱发一种复合性负情绪——焦虑。因此，危机发生后社会公众的心理往往呈现反弹和低落的状态，表现为“创伤后紧张综合征”。所以，邀请一些专家、学者，通过电视、报纸、网络等新闻媒体对社会公众进行心理辅导十分必要。

（2）评估与反思。这是危机发生后吸取经验教训的重要环节。危机管理评估是指认真总结在危机发生期间处理的方式、方法的合理性和有效性，给今后的危机管理提供经验和方法上的借鉴。事实上，任何政府都应将危机管理的评估专门化、制度化，使其成为政府的一项常规工作，这样会使政府尽可能地避免不必要的损失，也能保持政府旺盛的生命力。在危机评估过程中应坚持实事求是的原则。危机处理的过程中，采取了什么样的措施、进行了什么样的分析、做出了什么样的决策、调查到什么样的第一手材料，都要真实准确地加以分析和总结，从中找到切实可行的处理问题的规律。在评估的基础上，反思政府在危机处理中的应对措施，反思现有危机处理体制的不足，反思危机发生的原因，从而提升政府的危机管理能力，从而避免以后同样危机的发生。