中国粮食安全保障的战略选择

国以民为本，民以食为天，食以粮为源。粮食是人类生存的根本保障，粮食安全战略是国家安全战略的重要组成部分，中国的粮食安全则是世界粮食安全的重要组成部分。中国历史上出现了几次饥荒，当今世界仍有许多人处于温饱线以下。中国政府历来重视“三农”问题，在保障粮食安全问题上丝毫没有放松，始终把13亿人口的吃饭问题看作所有工作的重中之重，在实行强农惠农政策、走中国特色农业现代化道路方面取得了辉煌的成就。保障中国的粮食安全，不仅能解决好13亿中国人的温饱问题，同时也是对世界粮食安全的重大贡献。

2004年开始，中国的粮食生产出现了前所未有的八年连续增长，为中国经济社会的持续健康稳定发展做出了巨大贡献。世界粮农组织（FAO）认为粮食安全应包括粮食供给能力、粮食购买能力、食物的营养结构和市场价格四个最基本的方面，从这四个方面的标准来看，中国的粮食安全仍处于较高水平。但由于国内粮食需求结构出现了转变，国际市场的不确定性因素日益复杂化，中国的粮食安全仍面临诸多新的挑战。

（一）国内粮食需求出现结构性转变

一般而言，粮食需求由居民口粮、饲料用粮、种子用粮和工业用粮四个方面的需求构成。随着居民收入水平的不断提高及工业化进程的逐渐加快，中国粮食的供求总量保持基本平衡，但国内粮食总需求的构成情况却发生明显变化。影响粮食需求的因素很多，随着中国人口增长速度的明显放缓并且开始进入老龄化阶段，人口结构、消费结构和城镇化进程加快三个方面成为中国粮食需求的主要影响因素。

伴随着改革开放政策的深入推行，中国总体的经济形势越来越好，经济实力的增强和人均收入的增长必然带来人民生活水平的提高，一方面人们会更加注重从营养摄入的角度看待粮食消费，肉禽蛋奶消费相对于口粮直接消费的比例不断上升，饲料用粮及工业用粮需求出现急剧增长；另一方面农民工的出现使其身份由粮食生产者转变为第二、第三产业的工作人员，从而增加了粮食需求。

从粮食消费结构来看，中国食用粮的消费量自20世纪末开始下降，饲料粮和工业用粮的消费量则呈现快速增长势头。在不同的品种结构中，中国稻谷和小麦的总需求已经基本保持平衡，而肉禽蛋奶消费增加所导致玉米需求不断上升，并逐渐取代稻谷也成为中国第一大粮食品种，随之而来的将是饲料用粮取代口粮成为粮食的第一大用途。

经济的高速增长必然伴随着城镇化进程的加快，随着人们收入水平的提高和生活质量的改善，非食用粮的需求总量不断增长，需求结构也不断变化，主要表现为畜产品需求增长所导致的饲料用粮需求上升。与城市居民相比，农村居民的食物消费结构相对落后，其热量摄入源主要依赖于碳水化合物，消费结构的差异导致城乡的粮食热量转化率的差异，城镇化以后的农村居民按照城镇居民的食品消费结构改变自己的饮食习惯，同时大体保持自己原有的热量摄入水平，则其人均食用粮食将增加22公斤/年（钟甫宁和向晶，2012）。

（二）国际粮食市场的不稳定性因素持续增加

FAO指出，2007年至2009年，粮食危机之后金融危机、全球经济衰退接踵而至，将世界贫困和营养不足人数推向前所未有的水平，而2009年这一数字超过10亿。尽管2010年后世界经济逐渐走出衰退，但俄罗斯的干旱、美国的高温和水涝导致粮食供应量减少，人们越来越担心市场发生剧烈波动，粮食价格特别是小麦和玉米价格重新开始攀升，一些国家采取了诸如出口禁令和其他出口限制等一些互不协调的政策措施，间接加剧了国际粮食市场的价格波动（联合国粮农组织，2011）。粮价过高过快上涨对全球粮食安全格局产生了严重的冲击，部分国家尤其是非洲地区的许多国家无力买粮，对处于中低收入水平的国家而言，势必对粮食安全保障形成了实质性的挑战。

另一方面，粮食的金融属性逐渐增强，使得越来越多的人把粮食作为一种投机商品，粮价波动效应被人为放大。石油价格上涨导致生物质能源的发展需求也相应增多，这同样是国际粮食价格上涨的重要原因。虽然2008年的全球金融危机导致国际油价明显下降，在一定程度上减缓了粮食价格的进一步上涨，但事实证明国际粮价上涨的势头依然强劲。总体上看，国际粮食市场面临的不确定性正在加强。尽管如此，国际粮食市场仍存在很大的空间和潜力，如果能合理规避国际市场风险，这对于中国提高国际粮食市场的利用效率及保障国家粮食安全都有重要意义。

在全球粮食危机的背景下，作为世界最大的粮食出口国，美国为了获得全球粮食市场的垄断利润和由此带来的地缘政治和币缘政治的风险收益，其通过各种补贴政策鼓励玉米生产，并将40%以上的玉米作为生产燃料乙醇的原料，这种战略间接控制了玉米的国际价格，实际上是利用其他国家来补贴美国本国的农民（胡小平和星焱，2012）。

面对复杂多变的国际国内形势和不断变化的国际粮食市场，建立健全粮食安全保障体系是中国粮食安全战略的重要内容。在国内粮食安全状况总体良好的大背景下，不论是粮食的生产和消费环节，还是储备和流通环节，如果处理不当都会由于各种原因出现粮食危机，因此必须同时关注粮食产业链各环节的发展。粮食安全保障体系是一个贯穿于生产、流通、消费、储备和贸易等各个环节的复杂体系，为保障中国的粮食安全，也必须从生产、流通、消费、储备和贸易等方面采取相应的对策措施以应对可能出现的粮食危机。

（一）保障粮食供给稳定

中国的粮食产量已经到了相当高的水平，进一步提高粮食产量存在诸多影响因素，而产量再扩大及供给的稳定性能否实现与农民的粮食生产行为有着紧密联系，其中种粮收益的高低将直接影响农民的种粮积极性，是当前中国粮食安全的最重要影响因素。因此，必须通过优化粮食价格支持政策、扩大规模化经营、增加财政惠农支出、建立健全农村公共服务体系等措施保障农民的种粮收益，充分调动农民的生产积极性，从而确保粮食的稳定供给。

1.优化粮食价格支持政策

当前国际粮食市场的价格风险不断升高，对国内市场造成了一定冲击，进而会影响到农民的种粮收益，必须建立良好的粮食价格调控体系，优化粮食价格支持政策，这对于促进农民种粮收益的快速增长、确保粮食的长期稳定供给、有效协调各方面的利益关系等方面都有重要作用。

总体而言，粮食充分自给是市场价格稳定的前提，农产品集贸市场和批发市场等流通基础设施建设是保障，最低粮食收购价格政策和高效、有力的储备粮调节机制并存是后盾，因此，粮食价格调控政策应主要包括供给保障、市场体系建设和相机抉择的粮食价格干预政策三方面内容。现阶段非传统因素对粮食价格的影响越来越大，一个重要原因是粮食能源化和金融化程度的不断加深。中国国内的粮食生产和经营者中，很少有人精通在金融化的背景下处理粮食问题，对于多数处于信息劣势的农民而言更是如此。我们必须加深对国际粮食市场交易规则的认识，同时优化国内的粮食价格支持政策。

从粮食的用途看，国内的稻谷和小麦主要用于口粮消费，玉米主要用于饲料粮消费，大豆则用于油料和饲料消费，因此稻谷和小麦价格的调控是粮食价格调控的重中之重。随着玉米用途的转变，玉米价格的调控也有加强的必要，但总体来说粮食的市场化程度正在加深，政府部门不应过多地干预粮食市场价格。由于市场失灵的存在，完全依赖于市场价格将使部分农民因种粮收入过低而对粮食产量造成影响，政府在各方面对粮食生产进行价格补贴，但从近几年的实施效果看作用并不明显，反而使得农民间的收入差距扩大。因此，必须完善粮食价格补贴政策，让农民切实享受到补贴的收益。

2006年后国际粮食价格的波动变得更加频繁，带动了国内粮食价格和生产成本的变化，导致农户原本低下的收入变得更加微薄，粮食价格没有起到有效激励生产的作用，农户的种粮积极性受到明显抑制，同时国际粮食价格上涨引致的通货膨胀压力使得国家稳定粮食价格的目标趋向更为明显，使种粮农民面临高成本、低价格的双重困境。粮食生产面临低技术效率困局，这与粮食价格机制不能充分发挥引导资源配置效率的功能有紧密联系。因此，必须建立公平、合理的粮食价格机制，抑制粮食生产成本的过快上涨，保障农民种粮收益。

2.扩大规模化经营

农业的规模化经营不仅是农业专业化和现代化发展的必然趋势，也是农民增加收入的重要条件。小农生产、分散经营是中国农业的显著特点，广大农民在面对激烈的市场竞争时显得力不从心，粮食交易过程中难免会遭受利益损失。规模化经营是稳定中国粮食生产的需要，是提高产业综合竞争力、保障国家粮食安全的根本要求。从各国鼓励农业规模化经营的经验来看，主要做法是鼓励土地的相对集中和劳动力转移，对农村合作组织以大力扶持，发展共同经济和委托经营相结合，并在农产品信贷、价格和税收方面实行不同的鼓励政策。这些经验对于中国农业实现规模化经营有重要的借鉴意义。

政府可以通过土地使用权流转的方式集中到粮食生产大户手中，充分发挥规模经济效应，促进粮食产量的提高，优化资源配置效率。同时可以在农村合作组织的建立过程中加以扶持，积极组织力量对农村合作组织的相关人员进行各方面的培训，提高组织化程度；政府还能在民营经济发展中发挥作用，通过适当扶持政策给民营经济增添发展活力，增强其参与市场竞争和抵御市场风险的能力，并结合自身特点与优势，把握农业产业化发展的有利时机，培育新的增长点。

规模化经营的实现形式是多种多样的，结合中国农业发展的特点和各地区农业发展中存在的差异性，首先可优先培育产业内的龙头企业，通过龙头企业的基地建设带动粮农作物的规模化经营，这既符合了农业地区发展的客观规律，又为农业和粮食企业产品质量和竞争力的提升奠定了坚实基础。其次是在国内很多地区建立粮食行业协会，以行业协会的形式推动粮食产品的规模化生产。行业协会以一种产品的生产为纽带，连接着产品的生产、加工和销售等各个环节，在发达国家中行业协会起了非常关键的作用，而在国内行业协会的作用尚未充分发挥。

3.增加财政惠农支出

自2006年全面取消农业税以来，中国逐步建立起了各项惠农补贴制度，通过不断扩大补贴范围、加大补贴力度、规范补贴程序等切实促进了农民增收、农业增效，确保了国家粮食安全，但是在实际运行过程中仍存在补贴总量偏小、补贴方式不合理、补贴法制建设滞后等严重影响惠农补贴政策绩效的因素。必须尽快建立财政惠农补贴政策的长效机制，完善补贴方式以便提高政策绩效，降低补贴成本，突出补贴重点，建立以“绿箱”为主、“黄箱”为辅的补贴体系。

要继续增加对农村基础设施建设和教育等方面的财政支出，通过基础设施建设提高农村现代化的发展水平，在降低粮食生产成本、增加农民种粮收益的同时，还可以促进农村经济文化的转变。要对农民的务工经商活动和乡镇企业提供更多更大的财政优惠，一方面是为了提高农民工的收入，改善他们的生活；另一方面，在基本生存需求得到满足以后，收入因素对从业选择的影响减小，从而当粮食生产出现危机时他们能及时从农民工的身份转化为粮食生产者，确保粮食的稳定供给。

4.建立健全农村公共服务体系

党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，要“推进城乡基本公共服务均等化，实现城乡、区域协调发展”，这体现了构建统筹城乡的公共服务体系既是“三农”发展的客观需求，也是政府职能转变的要求，更是当前解决民生问题的重要手段（吴江，2011）。推进农村公共服务体系建设是广大农民群众的迫切要求，是加快全面推进小康社会建设和提前基本实现现代化的迫切需要。能否让农村居民享受跟城市居民一样的公共服务体系，不仅关系到中国“三农”问题的妥善解决，更关系到粮食安全和国家安全。由经济发展不平衡导致的社会矛盾主要体现在城乡关系和工农关系的处理上，城乡差距得不到有效遏制，势必影响农村稳定，这将进一步影响国家的农业和粮食安全。

公共服务的严重缺失是制约农村经济社会发展的主要因素，主要表现为农村基础设施和文化教育等方面的公共产品与服务供给不足，效率低下，与城市相比差距明显在扩大，而这些又主要源于中国二元经济结构的存在及政府部门公共服务职能的缺位，中央与地方政府在公共服务方面的分工不合理，现行的财政支付制度不合理从而难以适应市场经济的发展。因此，必须把建立农村公共服务体系和促进公共服务的城乡均等化作为新农村建设的重要任务来抓，通过建设公共服务型政府促进乡镇政府职能的转变，建立农村公共服务投入增长机制，切实提高财政支农资金的使用效率，引入竞争并鼓励社会力量积极参与公共服务。

（二）完善粮食流通体系建设

粮食流通安全是粮食安全的重要组成部分，2006年以后国际国内粮食价格出现了连续波动，中国粮食流通领域的问题越来越受到研究者们的关注。粮食流通是连接生产和消费的桥梁，其安全状况涉及粮食流通体制、粮食价格体制、粮食储备体系、粮食补贴制度和粮食市场体系等多方面的内容。而目前中国粮食流通市场存在效率低、结构不合理等问题，同时受规模小、资金短缺、仓储设施落后以及组织化水平与风险承受能力较低等诸多不利因素的制约，中国农民参与粮食流通的比例还很低。随着中国粮食收购市场的全面开放，影响流通安全的外部因素将大大增加，必须建立适应社会主义市场经济的全国统一、竞争有序、运转灵活、高效安全的粮食流通体系，才能确保国家粮食的长久安全。现阶段可行的措施主要包括加强国家在粮食流通上的宏观调控、培育多元化的市场主体、完善粮食市场体系建设和深化国有粮食购销企业改革等。

1.加强国家的宏观调控

在整个粮食安全体系中，粮食生产安全是基础，而粮食流通安全则是粮食安全的重要保证。粮食的特殊属性决定了粮食在流通过程中既受到市场机制的调节，又受到国家的干预和调控。虽然市场机制的作用优先于国家干预，但市场失灵的存在使得要进一步加强和改善政府的宏观调控成为必要。国内粮食宏观调控体系、粮食流通调控制度及粮食储备体系、粮食安全预警系统、粮食流通体制的法律法规体系均不完善，需要国家调控政策的引导与支撑。在逐步放开粮食收储市场的同时，国家应通过经济、法律等手段加强对粮食通过市场的管理和调控。在建立健全粮食安全预警监测体系的过程中，政府应及时提供权威、准确的市场信息，合理引导市场主体进行粮食的生产与销售。

国家应制定合理的产业政策，推动粮食主要产销区的粮食收购、粮食仓储建设和各省市场的粮食储备建设，中央财政有必要根据各地区粮食生产和消费的变化，在粮食企业在粮食收购、存储活动过程中给予适当补贴。从粮食实际需求出发，健全国家与地方的粮食储备体系，充分发挥中央储备的供求调节、稳定粮食价格、保护农民利益、确保国家粮食安全等方面的重要作用，建立符合社会主义市场经济改革要求的中央储备粮调控机制。

2.培育多元化的市场主体

以中储粮为首的粮食收储企业历来受到中央财政的大力扶持，已经占据了国内粮食收储市场的主要份额，粮食收购市场具有单一化发展的特点。现有粮食流通体系由于缺乏市场主体的多元化，对粮食价格波动的敏感度很弱。同时粮食市场主体的组织化程度低，经济规模小且散，严重阻碍了流通效率的提高，不利于粮食市场体系的完善（吴奇修等，2007）。因此，培育多元化的市场参与主体，促进粮食收购存储企业的多样化应当成为中国粮食流通体制改革的重要内容。

一方面，组建若干个国有控股的，集收购、储备、加工、贸易于一体的大型粮食企业集团，发挥规模优势，积极参与国际市场竞争；另一方面要尽快打破粮食流通中的市场垄断，鼓励非国有的粮食加工企业，包括合资企业、独资企业、民营企业等加大投资力度，以平等的权益参与粮食流通市场的竞争，从而建立均衡的市场结构， 促进市场效率发挥。同时国家应出台相关政策措施，扶持农民通过合作组织等渠道参与粮食流通环节，提高粮食流通效率和农民收入。

3.完善粮食市场体系建设

中国粮食市场体系包括现货市场和期货市场，经过多年的发展，中国已经形成了比较完整的粮食批发市场体系，在粮食生产、流通环节，在调节市场供需、稳定粮食价格和保障粮食安全等方面发挥着重要作用。粮食批发市场是产销衔接的主要场所，这对其在实现粮食现货集中批发交易，打破区域分割，构建多层次的粮食批发市场等方面的功能提出了更高要求，应使批发市场成为粮食价格的信息发布中心和粮食流通的集散地。

实践证明期货市场在粮食流通中发挥着价格发现和风险规避的重要功能。2004年中国主要粮食期货品种体系初步形成后，在充分发挥市场机制的基础性作用、为粮食期货市场的发展创造良好环境等方面发挥了重要作用。现阶段要扩大粮食期货市场的交易品种和参与主体，各级管理部门要积极为粮食企业参与期货套期保值创造便利条件，加大力度培育、规范和发展期货市场，使其在粮食流通体系中更加充分地发挥其应有的重要作用。

4.深化国有粮食购销企业改革

随着粮食市场化改革的不断推进，中国粮食供求的矛盾已经趋于缓和，市场主体多元化格局也已基本形成，国有粮食购销企业已经从根本上解决了卖粮难的问题，而产权制度的缺陷已经成为当前国有粮食购销企业改革进一步深化的主要障碍，进行产权制度的改革是粮食购销企业得以继续生存与发展的必由之路。因此，要加快粮食购销企业的产权制度改革，建立现代企业制度，转变企业经营机制，使企业真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体，鼓励各种形式的粮食企业通过兼并和收购重组等形式扩大经营规模，并按照现代企业制度的要求实行规范动作，在此基础上探索多种形式的产权制度改革模式。

各级政府部门应为国有粮食购销企业进行产权制度改革创造良好环境，主要是积极培育各类粮食经营主体，通过多种方式解决粮食的收购问题，制定切实可行的国有粮食购销企业产权制度股份化、民营化改革方案，并辅以政策支撑。粮食行政管理部门应按照《粮食流通管理条例》的要求履行相职能，对各类形式的粮食企业进行全面引导，在信贷等金融政策的支持上进行适当倾斜。

（三）改善粮食消费安全状况

满足人类基本的生存需求是粮食最基本的作用，无论何种形式的粮食消费问题，最终都将转化为人类的生存问题，因此，粮食的消费安全是粮食安全的重要组成部分和最终目的。随着中国工业化和城市化进程的不断向前推进，人们的生活水平和收入水平不断提高，膳食结构不断改善，近年来生物质能源的发展大大提速，对粮食的消费需求不断提高，粮食的消费安全问题变得更为突出，对国家粮食安全产生了深远影响，粮食的不安全状况反过来又造成了消费信心不足，从而使得粮食消费安全问题进一步加深。消费不安全主要表现为供应量的波动、部分人群获取粮食的能力不足以及营养卫生标准不达标等。为保障粮食的消费安全，有必要从加强消费安全的制度建设、转变粮食消费结构、倡导节粮及适度消费、发展生态农业等方面着手，对相关的对策措施进行深入研究。

1.加强消费安全的制度建设

当前国内消费市场出现的各种问题，政府监管缺位是一个重要原因，而这又与消费安全制度建设的不完善存在紧密联系。消费安全制度体系既要有完善的市场经济体制和市场制度为支撑，又要通过公平竞争的市场环境和高度发达的市场信用促进消费市场健康、有序的经济秩序的形成。消费安全问题的妥善解决有赖于消费者、生产者和行政职能部门三方的有力监督，同时要加强监督管理部门的纵向监督职能，严厉打击和克服地方保护主义，打破行政垄断和市场垄断。

对于粮食的消费安全尤其是食品安全问题，仅从经济学的角度进行分析是远远不够的，更重要的是从保障消费安全和构建和谐社会的角度出发，充分认识消费安全在粮食安全和国家安全方面的重要性，并采取有效措施加以防范（王启云，2006）。现阶段急需健全法律规范和社会信用制度，严厉打击假冒伪劣商品及售假者，要强化政府部门的监督管理职能及其监管力度，促进消费市场的和谐发展，可在全国范围内建立统一规范的食品安全标准体系，强化粮食从生产—加工—流通—销售全过程的品质管理，从而切实保障粮食的消费安全。

2.转变粮食消费结构

从中国的粮食消费结构来看，饲料粮和工业用粮的需求量不断增长，其中稻谷和小麦的总需求保持基本平衡，而膳食结构的改善增加了人们对肉禽蛋奶的消费从而使得玉米的需求不断上升。由于粮食在国民经济中有着特殊地位，其种植周期长，价格弹性低，而相比之下其他农作物的生产更具有比较优势，有研究表明减少粮食播种面积的比重与增加农民收入之间存在明显的正相关关系（朱晶，2003），这意味着降低粮食播种面积能提高农民的收入，因此可以通过鼓励农民根据比较优势调整生产结构，将更多的生产资源投入其他农作物的生产中，进而增加农民的收入来源，改善粮食供给和消费结构。现阶段要特别注重玉米的产量和供给，开拓多种渠道增加饲料和工业原料的来源。

3.倡导节粮及适度消费

在农业经济社会逐步向工业经济社会转化的背景下，粮食供应日益呈现紧平衡的特点，粮食安全脆弱性加强。在耕地面积不断缩小的情况下，粮食产量的提高终究会达到极限，因而注重节流也是保障国家粮食安全的重要一环。在粮食生产过程中，要大力提高防灾、抗灾和减灾的能力，保障粮食产量的稳步提高，并要在此基础上加大科研投入力度，促进粮食储藏和加工技术的发明和利用，减少粮食储运加工过程的损失，提高粮食入库率。

从全国范围看，粮食自给率仍处于较高水平，粮食消费需求及供给在短期内不会对国家粮食安全产生重大影响，但由于地区间的粮食生产潜力不同及运输成本等因素的作用，加之自然灾害的多发造成了粮食生产、调运、销售和消费方面的种种问题，饥饿仍在一定程度和范围内存在，加上粮食用途发生了较大转变，在一定时期内仍可能出现粮食供需矛盾。因此要在除口粮消费外的其他用途方面提高粮食转化率，发明新技术新工艺，改用非粮资源代替工业用粮，同时应倡导适度消费，提高广大人民群众的人文素质，形成人人珍惜粮食、处处节约粮食的良好社会氛围。各地政府部门要明确责任，联合各相关机构和组织抓好粮食产、储、运等环节，并制定可行方案确保各项措施落到实处。

4.发展生态农业

全球农业的发展模式已经发生了深刻变化，即由传统农业发展模式向石油农业或能源农业模式转变。石油农业就是大量使用以石油产品为动力的农业机械，大量使用以石油制品为原料的化肥、农药、兽药等农用化学品，是一种以资源和环境为代价换取农业发展的模式（王启云，2009）。这种模式在大大提高农业生产率和机械化水平的同时也给食品安全、粮食安全和生态安全等带来了许多问题，主要包括耕地资源的破坏以及引致的粮食产量下降，农用化学品大量使用引致的粮食品质下降及土壤污染，生态环境恶化引致的物种减少等。

发展生态农业，不仅有利于避免大量使用石油产品给中国带来的消费安全问题，也有利于应对粮食消费安全所面临的各种挑战。因此，一方面要把发展生态农业作为国家一项长远的战略任务，通过宣传等形式加深人们对生态农业及其在保障粮食消费安全方面重要性的基本认识；另一方面，加大生态农业基础设施建设的投入和支持力度，通过划拨专项资金的形式大力发展生态农业，对实施生态耕种的地区和主体实行补贴及其他优惠政策，这在促进农民增收的同时也激发了农民发展生态农业的积极性，有助于生态农业体系的形成。

（四）建立健全粮食储备体系

中国的粮食供需关系已经进入长期偏紧的阶段，历史经验证明，粮食储备关系到国家安全、经济发展和社会稳定（贾晋等，2011），建立和维持适度规模的粮食储备是实现粮食安全的重要手段，粮食储备水平的是衡量和评价粮食安全的重要指标（马九杰等，2002）。当前国际粮食价格不断上涨，其波动性特征日益增强，而中国的恩格尔系数持续上涨，2010年已经高达40%，这将严重危害经济发展所取得的成果，急需通过粮食储备来稳定粮食价格及总体物价水平。因此，需要在加强政府对粮食储备的宏观调控、正确处理中央储备与地方储备的关系、提高粮食储备市场的运作效率及发挥农户储备的积极作用等方面努力，构建并完善中国的粮食安全储备体系。

1.加强政府对粮食储备的宏观调控

中国的粮食储备管理制度存在协调机制不完善、粮食流通市场受跨国粮食企业的垄断竞争和地方储备粮体系建设滞后等诸多问题，尚未建立起一整套管理完善、运营高效的粮食储备综合体系。作为粮食产业链的重要环节，粮食储备市场的安全状况事关国家粮食安全，而政府的行政管理部门在粮食储备体系中的管理职能只能加强而不能削弱，因此要深化改革，加强政府在粮食储备体系建设中的宏观调控，对国有粮食仓储物流设施进行合理监管，促进这些宝贵资产的保值增值，同时要向社会提供优质仓储物流服务，促进粮食储运规模化发展。

坚持和完善中央储备粮垂直管理体制和企业化、市场化运作机制，积极鼓励企业探索专业化和国际化经营的路子。粮食安全坚持立足国内、面向国际的基本原则是维护国家粮食安全、服务粮食宏观调控的需要，也是培育提升企业自身实力的需要。应允许中央储备粮管理企业进入国际市场，充分利用两个市场、两种资源确保储备粮来源及国内市场的稳定，培育和提升企业的核心竞争力和国际竞争力，争取在国际市场获取粮食定价话语权。同时建立完备的信息体系，在此基础上构建粮食储备风险管理机制，防范储备粮管理中的各类风险（张青等，2009）。

2.正确处理中央储备与地方储备的关系

中国的粮食储备体系包括中央储备和地方储备，中央储备由国务院进行综合管理，由中国储备粮总公司承担相应的收储任务；地方储备由地方各级粮食部门负责相应的收储任务。当前的储备体系存在分工不合理、配合不默契、协调运作效率低等问题，需要建立中央储备粮与地方储备粮有机结合的完整体系。中央储备粮管理部门应以保证国家粮食市场稳定和粮食安全为目标，而地方储备粮管理部门应以保证本地区粮油的正常供应为目标，避免不必要的内部竞争，以发挥各级政府粮食储备的最大效能，取得市场调控和企业经营的最大效益。

在整个国家粮食储备体系中，中央储备与地方储备间应保持一个合理的比例，同时中央储备粮和地方储备粮的功能分工不应相互冲突，而应该是互补的。中央储备主要用于战争、重大灾害和突发事件，以及调节全国大范围的跨区市场供求等，对重要城市及群体的安全储备和全国后备储备粮的储备承担主要责任；地方储备主要用于服务区域经济社会发展，调节地方性、区域性市场供求，对当地的安全储备和商业储备承担主要责任。中央储备体系和地方储备体系都应制定储备粮品种转换的支持政策，根据需求变化适时调整粮食库存储备结构（秦中春，2009）。

3.提高粮食储备市场的运作效率

当前中国粮食储备市场的运作效率偏低与信息化建设滞后、风险防范能力不足有很大关系。一方面，应加强粮食储备体系信息化建设，构建储备粮管理信息平台。切实加强市场信息的监测和分析，提升信息资源的开发和应用水平，从而为政府的宏观调控提供理论依据。同时应构建粮食储备业务管理信息平台，完善相关信息系统的管理功能，实现信息流、资金流、产品流的统一管理。提升企业在管理和运营上的效率，借助信息化服务平台提升电子商务的发展水平。

在建立和完善储备粮管理的信息服务体系基础上，还应加强风险管理，对市场运行的风险进行监测，并建立相应的风险预警机制和风险防范机制，构建风险防范和监控体系。当前中国的粮食储备体制存在财务、经营等各类风险，需要加强对粮食储备市场的监督和管理，建立健全市场信息服务和监督体系，及时洞悉市场信息的变化，并及时完整地向各部门、各企业传达。要完善对国际粮食市场价格风险的监测，对可能引起国际粮食市场价格波动的信息进行有效跟踪以便及时掌握国际市场的变化趋势，在此基础上制定合理政策调节粮食供求。

4.发挥农户储备的积极作用

世界各国的粮食储备体系可以分为市场主导型和政府主导型，而中国属于后者，即中国主要是通过政府对粮食的收购与抛售来调节粮食供需以达到对粮食市场进行调控的目的。政府主导型的粮食储备体系有较好地调节市场供给，但效率低、支出大，同时政府对粮食市场的过度干预会导致粮食价格发生偏移，从而不能有效反映市场的供求情况（刘悦等，2011）。可见，地方粮食储备体系有很大的发展潜力，而农户自身的粮食储备也是一个重要的方面。中国农户的粮食储备量很大，农户粮食储备水平的变化对粮食贸易和粮食安全有重要影响并成为影响中国政府及其贸易伙伴制定政策的一个根本因素，而决策部门对农民的粮食储备行为缺乏全面了解（万广华等，2007）。因此，农户储备粮在国家粮食安全中的作用有待进一步发挥。

在中国传统的小农体制下，粮食的生产和消费具有密不可分，农户主要通过增加粮食储备来保证自身的粮食需求，从而间接维护了国家的粮食安全。进入21世纪以来，中国农户粮食储备行为发生了明显变化，主要是农户粮食储备量的普遍下降，越来越多农户的粮食需求依赖市场供给，这将会给国家的粮食安全带来更大挑战（刘李峰，2006a）。这要求政府部门密切关注农户粮食储备行为的变化，采取适当有效的政策措施，主动引导农户的粮食储备行为，如国家对农户的粮食储备进行适当补贴，鼓励农户集中存粮，从而在一定程度上消除农户对粮食安全的担忧，这也会极大地节约国家宏观调控的成本，提高市场效率（刘李峰，2006b）。

（五）优化粮食贸易管理机制

世界粮食生产的不均衡决定了国际贸易是粮食安全的重要组成部分，而粮食国际贸易在提高市场效率和技术水平、调节国家粮食供求和价格等方面有着积极作用的同时，也会对粮食安全产生负面的影响，尤其是当今的粮食国际贸易由发达国家的跨国粮商所主导与控制，不仅影响了粮食贸易的收益，也对国内粮食供求造成了冲击，甚至在一定程度上导致国家的粮食安全受制于人。因此，必须加强对粮食贸易的监管，尤其是要对国内的跨国粮食集团进行合理引导，发挥其在促进国内粮食市场发展方面的正面影响，最大程度避免中国的粮食产业链自主权和粮食定价权落于他人之手。现阶段可以从加强国家对粮食贸易的监督管理、合理利用国际国内两个市场两种资源、多角度分散粮食进口风险及大力培育和发展国内粮食加工业等方面着手，完善中国的粮食贸易管理机制。

1.加强国家对粮食贸易的监管

国家对粮食贸易的监管主要包括数量监管、价格监管与品质监管，通过不同形式的贸易监管达到优化国内粮食生产和消费结构、保障国内粮食价格的稳定和改善粮食消费安全状况等目标。粮食贸易的数量监管是解决粮食供给和提高国家福利水平的重要手段，国际市场虽是调节国内粮食供需矛盾的必要途径，但不在贸易数量上进行合理管制将扰乱国内粮食市场结构，如过度出口玉米将影响国内消费结构的转变，阻碍饲料产业的发展，而过度进口大豆则会挤压国内大豆加工企业的利润空间，进一步降低国产大豆的市场竞争力。因此国家需要对贸易数量进行合理控制，从而保障国内粮食市场的稳定。

粮食贸易的价格监管是稳定国内粮食市场价格、保障粮食安全的重要手段，贸易自由化的发展决定了价格是影响粮食国际竞争力的主要因素。国内粮价过高会导致粮食大量进口并挤占国内粮食市场，国内粮价过低则会导致粮食的大量出口及国内粮食供求关系被破坏，这都将损害国内粮食生产者和消费者的利益。同时，若粮食的出口价格或进口价格决定权旁落，不仅会导致贸易利益的损失，也会导致市场势力的缺失，不利于粮食定价权的获取。根据发达国家的经济发展规律，粮食补贴可以成为价格监管的合理有效手段。粮食补贴包括生产补贴和贸易补贴，生产补贴主要是促进国内粮食生产，尤其是生产资料价格上涨时对生产者进行补贴能有效扩大粮食供给；贸易补贴包括进口补贴和出口补贴，进口补贴是为了促进国内粮食消费，调节供需矛盾，而出口补贴由是为了扩大粮食出口收益，增强出口竞争力。当然在补贴上需要有一个度的把握。

粮食贸易的品质监管是保障贸易声誉和粮食消费安全的重要手段，粮食的品质差异是粮食产业内贸易形成的主要原因，而转基因粮食监管和利用质量标准设置贸易壁垒构成了粮食贸易品质监管的主要内容。贸易自由化的发展促使传统的贸易壁垒日益减少，而诸如技术标准、质量标准等非传统贸易壁垒成为贸易中形式更隐蔽、作用更显著的影响因素，尤其是转基因粮食问题。中国是世界最大的大豆进口国，而进口大豆主要来源于美国等发达国家，而这些国家以转基因大豆的生产和出口闻名于世。因此，要保障粮食安全，必须加强粮食品质监管。

2.合理利用国内国际两个市场两种资源

粮食安全是关系国计民生的重大问题，必须从国家利益的战略视角看待和处理粮食安全问题。①要充分利用国内粮食市场来保障国家粮食安全，这是最根本的出发点。首先要维持较高的粮食自给率，因为一旦粮食不能自给，将影响国民的正常消费，从而需要大量进口粮食，在扩大进口风险的同时扭曲了国内的生产和消费结构，影响了生产者和消费者的利益，甚至可能引起大规模的社会动荡，危及国家的长治久安。②要促进国内市场的整合，消除地区间的贸易壁垒，在粮食供求不平衡时能及时有效地进行粮食调运，切实搞好各项基础设施的建设，促进粮食流通的通畅。③要提高农民参与国内市场的程度和效率，加强信息化农村经济组织建设，确保粮食市场的信息准确并高效地传递给广大的粮食生产者，以便进行下一年度的生产安排，保障粮食生产收益。

中国的粮食安全，是国际经济大背景下的粮食安全，是世界粮食安全的重要组成部分，因此并不是孤立的粮食安全。①国家的粮食安全需要国际市场的各种资源。国家经济大开放、国际经济大融合是当今世界发展的大势，粮食市场的发展仅靠自身的努力是远远不够的，促进国际粮食贸易是粮食市场顺利健康发展的必要条件，国内粮食的充分有效供给在一定程度上要依靠国际市场，尤其当国内粮食生产出现滑坡时国际粮食资源显得尤为重要。②世界粮食安全需要各国的粮食安全提供保障。中国是世界粮食贸易大国，尽管已经成为粮食净进口国，但从某些方面来说为消除全球饥荒、保障世界粮食安全做出了贡献，在粮食供大于求的时期国际市场为国内粮食市场提供了广阔的空间。粮食贸易是粮食安全的重要组成部分，中国应合理利用国际粮食市场的各项资源，并保持适度的粮食进口和出口，为解决国家粮食安全提供外部保障。

3.多角度分散粮食进口风险

充分利用国际粮食市场可以平抑国内生产的波动，稳定粮食供应，从而确保国内粮食的供给安全。但过度依赖国际市场会导致进口风险扩大，进而出现国内粮食市场的稳定性弱化以及粮食安全受制于人等问题。因此，要密切关注世界粮食贸易的发展状况和变化趋势，适时扩大进口来源，分散粮食进口风险。中国粮食的进口来源主要集中于美国、澳大利亚等传统粮食出口大国，而近年来哈萨克斯坦、立陶宛等一些东亚、东欧地区的国家出现了不同粮食品种出口量和人均出口量的快速增长；巴拉圭的大豆人均出口量也已超过美国和巴西成为世界第一；乌拉圭人均大米出口量也已超过泰国和越南，成为世界第一。因此，可以利用和新兴的粮食出口大国发展贸易来扩大进口来源，分散粮食进口风险，提高国家的粮食安全程度。

随着粮食进口量的不断增长，中国已经彻底完成了从粮食净出口国向粮食净进口国的转变，粮食供求长期紧平衡的状况决定了粮食进口量必然出现不断增长的态势，这将对国内粮食市场产生重要影响，粮食进口风险在所难免。国内可以借鉴欧美发达国家的相关做法，建立配额进口专营制度，实行一个窗口对外的集中经营和采购体制，针对现阶段中国粮食市场体系不健全、行业组织发展滞后和国内市场分割等问题，需要尽快建立全国统一大市场，弥补割裂的产业链，完善进口议价机制，根据需要适量进口粮食，最大限度消除粮食进口风险。

4.大力发展国内粮食加工业

粮食加工是粮食产业链中的重要环节，粮食加工业的健康发展对加快农业现代化建设、发送居民生产等方面起到了重要作用。当前中国的粮食加工业面临总体规模偏小、产业布局和产业结构不合理、自主创新能力低下、粮食加工企业受跨国粮食集团的强力竞争等问题，对国民粮食消费和国家粮食安全产生了重要影响。因此，要大力提升粮食加工业的自主创新能力，采用高新科技改造传统产业，促进粮食加工业的转型升级，优化粮食加工的产品和区域结构，充分发挥粮食主产区的资源优势，打造粮食产业园区。

另外，发达国家的跨国粮食企业纷纷进入中国，国内粮食产业链的某些环节已经受其控制，这与国内粮食加工企业发展滞后有密切关系，突出表现为国内粮食加工企业规模小、竞争力不足，难以跨入国际市场。因此，要优化企业结构，大力发展规模较大、竞争力较强的龙头企业，发展具有较强国际竞争力的跨国粮食企业，发挥粮食加工骨干企业在行业发展方面的示范作用；对各粮食加工的中小型企业进行改造，促进其规范化经营，充分发挥自身优势。同时在政策和资金上给中小企业以扶持，鼓励其做大做强，并适时向国际市场进军。