服务型政府建设是完善政府与市场关系的基本途径

时间：2023-11-04 理论教育版权反馈

【摘要】：改革开放以来，浙江的市场经济得到了快速的发展，浙江已被国人公认为市场大省。在各种全国性的统计中，浙江市场因素的指标多数处于全国领先的地位。但是，市场大省的形象并不能说明浙江省各级政府对市场经济个体的服务已经完美无瑕。正因为如此，浙江省多年来一直重视服务型政府建设，力图通过服务型政府建设来完善政府与市场关系，保证市场经济能够持续健康发展。

政府与市场关系的核心是政府能否对市场经济个体提供有效的服务。改革开放以来，浙江的市场经济得到了快速的发展，浙江已被国人公认为市场大省。在各种全国性的统计中，浙江市场因素的指标多数处于全国领先的地位。但是，市场大省的形象并不能说明浙江省各级政府对市场经济个体的服务已经完美无瑕。事实上，与市场经济的快速发展相比，浙江省各级政府在提供公共服务，为经济发展创造良好的外部环境方面还存在着诸多问题。正因为如此，浙江省多年来一直重视服务型政府建设，力图通过服务型政府建设来完善政府与市场关系，保证市场经济能够持续健康发展。

（一）市场大省更迫切需要加快服务型政府建设

政府要为社会公众和纳税人服务，这是现代国家对政府的普遍要求。但是，我国当前的服务性政府建设，却有着许多新的特定的背景和含义。一方面，这是我国市场经济发展的逻辑结果。我国市场经济的启动期是典型的政府主导型市场经济，但是，长期的政府主导型模式逐步积累起了相当多的经济矛盾和社会风险，迫切需要推行以政府转型为重点的结构性改革；另一方面，近几年来抗击SARS等突发公共危机的实践和全社会对科学发展观问题与日俱增的关注，使建设服务型政府的问题变得更为紧迫。有各种意向表明，以政府转型为重点的结构性改革将是我国“十一五”规划的中心环节。^〔10〕

而在浙江，由于市场经济发展的速度更快，对政府管理提出的要求也更高，各种矛盾也比其他地区得到更早、更为充分的暴露，更早地感受到了经济社会发展和成长中的各种烦恼，因而，公共服务型政府的建设也显得更为紧迫。

1．浙江省现代化进程面临许多深刻的结构性失衡，迫切要求政府拿出更加积极有效的对策

许多国家的实践证明，现代化的过程将伴随一系列社会的结构性失衡。^〔11〕许多国家在现代化进程中，都经历了如何应对经济发展所带来的结构性失衡的考验。随着我国经济的快速发展，我们也不可避免地要经受这种结构性失衡带来的考验。浙江省的现代化进程在许多方面要快于全国，因此，各种结构性矛盾也更有分析的价值。近年来，虽然浙江省经济，包括农村经济发展都较快，农民收入在全国领先，但社会成员贫富差距、发达与不发达地区差距、城乡发展差距依然在继续拉大，这些矛盾已成为影响浙江省经济社会健康发展的重要制约因素。1983年时，我国城乡居民收入差距为1.70∶1，而到2003年时，浙江这一差距已达到2.43∶1。^〔12〕尽管其幅度要小于全国平均水平，但反映出来的结构性矛盾，更加使人焦虑。经济发展到了浙江这样的程度，城乡差距依然在扩大，可见解决城乡差距问题的艰巨性和长期性。从表面上看，是农民收入增长较慢拉大了城乡差距，然而，造成农民收入增长不快的原因并不在农民本身，影响农民增收的最大制约因素是将城乡人为地划分为“两个世界”的城乡二元结构的管理体制。因此，政府如何从根本上破解这些体制性、结构性矛盾，有效实现城乡统筹发展，无疑将成为推动浙江省经济社会发展的关键。

2．快速发展的经济面临生产要素供给日趋紧张的巨大压力，需要政府通过有效的办法加以缓解

自改革开放以来，我们浙江与全国大多数地区一样，经济发展主要采取的是粗放型的增长方式，力求以更大的规模、更多的投入、更高的资源消耗来换取更快的速度，因此，在经济高速发展的同时，不可避免地出现了资源的严重浪费。近几年，浙江省生产要素的供给变得越来越紧张。首先是土地问题，浙江历来面临人多地少的环境压力，这几年企业雨后春笋般地建立和大规模的城市化进程，使浙江省的土地供需矛盾更为突出。电力、油、煤等能源的供应也出现前所未有的紧张状况，电力供应已从局部性、阶段性紧张转变为全面型、持续性紧张。2003年下半年以来，又相继出现柴油、煤炭等能源的供不应求。水资源的短缺也变得十分明显。而铁路、水运、公路和城市交通运输方面的问题，也越来越引起了人们的焦虑。不仅这些基础性物质要素出现严重短缺，而且，浙江省经济发展所需要的资金要素、技术要素和人才要素也十分紧张。中小企业融资难，企业技术创新动力不足。更为令人焦虑的是，浙江经济发展的人才资源供不应求。据中共浙江省委组织部和省人事厅2003年的一个调研报告介绍，浙江省人才的总量、素质、结构与经济大省的要求有着相当大的差距。^〔13〕

经济的发展需要各种生产要素的合理组合，在这些生产要素的供给方面，企业自身是无能为力的。政府的作用，就是帮助企业解决它们自身解决不了的问题，设计出一种机制，营造一种环境，保证企业发展所需要的各种生产要素得到有效供应。浙江经济发展的现状，迫切需要浙江各级政府在各类生产要素供应方面提供更好的服务，发挥更加积极的作用。

3．生态环境问题更加突出，急需政府发挥好弥补市场缺陷的特殊作用

经济发展与生态环境之间有着十分微妙的关系，一方面，几乎无人不知两者的正相关关系，要实现经济的可持续发展，必须防止污染，保护环境。但是，当生态环境与自身的直接经济利益发生矛盾时，不少人却又采取了相反的做法。从企业来说，在市场机制的作用下，为了追求自身的利益最大化，企业往往采取逃避治理污染责任的做法。从政府来说，保护生态环境防止污染本应是政府的天职，但是，不少地方政府为了快速发展本地经济，却容忍，甚至鼓励和引进污染企业。在这种情况下，环境问题必然会成为经济健康发展的严重隐患。浙江的经济发展受粗放型经济增长方式的影响，高消耗、高排放的状况依然严重存在，部分地区的环境污染问题十分突出。有的地方甚至已找不到一条没有污染的河流。尤其是农村，不少地方的工业污水、农业污水和生活污水“三污合流”已大大超过水体的环境容量。在不少农村，垃圾的污染已不堪重负。另外，近些年，洪涝、干旱、台风、山体滑坡等自然灾害发生的频率也在增加，对企业和人民群众的生命和财产造成了重大损失。

生态环境是经济发展的基础，生态环境一旦受到破坏，经济的发展就无从谈起。世界各国在这方面有着大量惨痛的教训。但是，生态环境问题的确无法依靠市场机制去解决，各级政府在生态保护方面有着不可推卸的责任。对于地少人多、经济快速发展的浙江来说，迫切要求各级政府在这方面有更大的作为，发挥出更加积极的作用。

4．社会发展相对滞后，要求政府采取有效措施实现经济社会的协调发展

浙江的经济自改革开放以来得到了较快的增长，但是，相对于快速增长的经济，浙江省的社会发展却相对滞后。不少地方政府以GDP为中心，片面地追求经济增长指标，对应当解决的市场环境、就业、收入分配、社会保障、教育、医疗等问题缺乏足够的关注。由于基本的公共服务和公共产品的供给不够充分，造成了经济社会发展一定程度的失衡，其中，医疗卫生和教育等问题最为突出。就全国来说，与改革开放20多年来经济的快速发展相比，国家财政对公共医疗投资增长的幅度相对缓慢，有的方面甚至出现了到退。1978年时，全国农村合作医疗的覆盖面已达85％，到了2003年时却连20％都不到。^〔14〕浙江省的情况也一样，公共医疗方面的财政投资增长远低于经济的增长速度。宁波是全省实施合作医疗制度历史较长的地区，但是农村合作医疗的覆盖面也逐年呈下降趋势，到2003年，宁波全市实际参加合作医疗的人数只占农业人口的24.1％，并呈逐年下降趋势。^〔15〕农村医疗制度的缺失，直接的后果是导致农民健康水平下降，农村因病致贫、因病返贫的人数不断增加。浙江的教育问题更应该引起重视。从全国各地财政性教育经费占国内生产总值的比例来看，2002年，全国平均为3.19％，而浙江只有3.0％，竟低于全国0.19个百分点。中国的义务教育投入本身是处于低水平的，我国是以占世界1.5％的教育经费支撑着占世界20％的教育人口。就是这种低水平的投入，在过去有近一半是由农民承担的。当时的农村教育费附加和农民捐资集资对保证农村义务教育的正常运转发挥了重要作用。2001年以来，全国已有20多个省市实行了农村税费改革。根据方案，教育费附加、教育集资等直接与义务教育相关的收费被取消，农村义务教育的投入渠道相对减少。按浙江省的改革方案，教育投入减少了近11亿元，虽然省财政安排了专项体制转移支付资金4亿元和专项补助4000万元，但缺口仍有近6.5亿元^〔16〕。农村的义务教育是我们整个国家教育的重要基础，事关整个民族的整体素质，是政府义不容辞要提供好的公共产品。对于经济走在全国前列的浙江来说，卫生、教育、社会保障等各项社会事业的发展没有理由落在后面。把政府工作的重心从主要关注经济发展本身转到重视经济和社会并重发展，是服务型政府的基本要求，我们浙江各级政府在这方面面临着艰巨的转型任务。

5．社会矛盾增加，政府保障社会稳定的职能面临更加严峻的考验

国际上许多国家的经验证明，在人均GDP处于1000美元到3000美元这一阶段，是社会发展的多事之秋。无疑，我们浙江已经进入了这个发展阶段。随着工业化和城市化的不断推进，浙江省各地的开放性和流动性在明显增强。社会生活变化的加速，必然会导致许多不稳定因素的出现。一方面，由于区域发展不平衡和人们收入差距的扩大，各种社会矛盾和摩擦将不可避免地会有所增加，有些人会出现心态失衡，从而引发各种类型的纠纷甚至群体性事件。在此基础上，各种恶性犯罪案件也在不断增加，使社会安全面临严重挑战。另一方面，由于经济的高速发展和市场机制对利益最大化的追求，各种生产的安全隐患也越来越多。浙江作为我国民营经济最为活跃的地区，在这方面面临着巨大的压力。民营经济一方面由于它的灵活机制，极大地推动者浙江经济的快速发展，但是，大量的事实证明，确有一些民营企业为了实现利润最大化而无视安全生产。浙江省近几年接连有民营企业发生重大安全生产事故，人民生命和企业财产遭受了巨大损失，从中足以看到浙江省在安全生产方面面临的严重挑战。社会稳定和社会安全是经济发展的基础，保持社会稳定和社会安全是政府义不容辞的职责，因此，必须加快服务型政府的建设，为浙江省经济发展提供安全的社会环境。

（二）浙江省服务型政府建设的路径选择

服务型政府建设的实质是政府管理类型的转变，这种转变涉及政府管理的方方面面，需要政府管理进行全面的改革。

1．加快政府职能转变，加快政府主导型经济的转型

自改革开放以来，浙江省各级政府的职能转变取得了很大的成绩，初步摒弃了计划经济时期政府无所不管的做法，在推动浙江省经济发展中发挥了十分积极的作用。但是，与全国许多地方一样，浙江省不少地方政府在微观经济活动中依然介入过多，政府对经济的直接影响过大，形成了政府主导型的经济发展模式。这方面较为典型的表现：一是在土地等重要生产要素的供给中，政府依然起着主导的作用。土地事实上已经成为地方各级政府的重要收入来源。因此，各地土地违规行为中，其背后大都与地方政府有着一定程度的瓜葛和联系。地方政府对土地利益的过分追求，使中央对土地的宏观调控难以有效落实。二是一些地方政府在全社会固定资产投资方面仍然充当着主要的投资主体的角色。尽管浙江省民资充裕，民间资本已成为浙江省经济建设和投资的重要主体，但是，由于投资体制改革相对滞后，民间资本的投资作用并未能得到充分的发挥。再加上近几年由于实施积极的财政政策，地方政府的投资审批权有所扩大，而且，通过负债进行投资扩张，地方政府投资主体的角色实际上得到了加强。

地方政府既通过经营土地资产、经营城市，又通过负债进行投资扩张，在地方经济中发挥了不可替代的主导作用。这种政府主导型经济在我国市场经济发展的起始阶段还是有积极意义的，我国从计划经济向市场经济转型的启动，需要借助政府的力量。但是，在我国市场经济体制框架初步形成的大背景下，继续让政府在经济发展中起主导的作用，既不利于加快推进国有企业的改革，也不利于民营经济的发展。政府在经济发展中起主导的作用意味着政府依然直接掌握着大量的经济资源和干预微观经济活动的权力，这也使制约经济发展的许多体制性问题难以得到有效解决，不利于市场经济体制的健康发展。因此，浙江省各级地方政府应当尽快从市场经济和经济建设的主导地位中转换出来，转向为市场主体和经济建设服务。这里的关键，不仅仅是对政府主导型经济的弊端要有深刻的认识，更重要的是要加快政府绩效评估体制、干部人事管理体制、尤其是政府对经济社会事务的审批制度等重要制度的改革力度。由于经济发展状况较好，我们浙江在这些重要制度的改革方面可以采取一些更有力度的措施，从而为经济的长期健康发展创造更加有利的外部环境。

2．改革财政模式，加快建立公共财政体制

政府职能在经济活动中的越位，往往是与公共服务中的缺位相联系的。因此，在要求政府从经济活动的主导地位中退出的同时，政府如何把弥补市场缺陷的功能更好地承担起来，必然成为服务性政府建设的另一个重要内容。这里的关键是如何尽快建立公共财政体制。

公共财政是适应市场经济的要求而形成的一种财政类型。在市场经济条件下，市场有着种种不可避免的先天缺陷，因此，政府的各种公共服务和公共产品成为弥补市场缺陷、保证市场经济健康发展的必需品，而为这些公共服务和公共产品提供的各种财力，就是公共财政。公共财政是用来提供公共产品的，它的活动边界以市场失效与否为依据，凡是市场有效运行的范围和领域，公共财政不应再去介入，在市场失效的范围和领域，政府的公共财政必须有效介入，及时弥补市场缺陷。

显然，我国当前的财政模式并不是公共财政。在我国当前，政府的政权组织和资产所有者两重身份在分配上尚未分开。这就使得我国财政公共服务性质的非生产性活动，与国有资本性质的市场性活动，通过统一的政府分配活动而混淆在一起。财政学家叶振鹏先生提出了建立双元财政模式的设想，即将我国财政公共性质的收支和国有资本性质的收支区分开来，分别形成公共财政和国有资本财政。从而使我国的公共财政只承担弥补市场失效的任务，而发展壮大盈利性国有经济的任务，则留给国有资本财政去解决。^〔17〕双元财政模式的设想为在我国建立公共财政体制提供了很有价值的思路。

在具有我国特点的公共财政体制建立的过程中，我们浙江可以发挥非常积极的作用。浙江经济较为发达，民资充裕，国有经济所占比重相对较小。这些特点，使我们在把公共财政与国有资产财政加以分离时面临的阻力和压力会相对较小，从而有可能首先从当前生产投资型财政中走出来，在全国率先进行建立公共财政的探索。当然，公共财政体制的建立是一个复杂的过程，有着极强的政策性，任何一个地区都不可能在这方面独自走得太远。但是，浙江毫无疑问应该在我国公共财政体制建立的过程中发挥更加积极的作用。从当前来说，应更多地考虑采取具体措施，逐步建立财政硬约束制度，切实降低政府用于竞争性领域的财政支出，将政府财政支出的重点真正转向公共安全、公共卫生、公共教育和社会保障等公共服务领域。

3．构建符合浙江实际的社会保障服务模式

服务型政府建设是市场经济的普遍要求，但是，不同的国家和地区由于所处的条件不同，必然会采取不同特色的公共服务模式。探索符合本地特点的公共服务模式是建设合格的服务性政府的关键。

服务性政府的一项核心任务就是为公民提供社会保障，即向公民提供维持基本生活所需的养老保险、医疗保险、失业保险、伤残保险、社会救济以及食物住宅等社会福利服务。目前，世界上有各种类型的社会保障模式，有的把公平作为首要的价值理念，强调以国家为主体，实行对全民的普遍保障；有的强调“效率主导型”或“自主积累型”，通过国家立法等强制手段，以个人或家庭的储蓄来进行自我保障。各国和各地都有自己的特殊性，社会保障模式不可能照搬。在我国社会保障体制改革的总体框架下，浙江省在构建社会保障模式时，以下方面应该给予更多的关注。

第一，社会保障服务要以救援为主，强化并全面推进最低生活保障制度建设。根据浙江省的现实，尽管改革开放以来经济有了长足的发展，但是，仍然有相当多的人口处于贫困状态，且很多劳动者在短期内难以进入制度化社会保障体系，因此，必须将最低生活保障制度建设作为整个社会保障体系的重点，强化并全面推进最低生活保障制度建设。浙江省的城镇居民最低生活保障制度，尤其是农村居民最低生活保障制度的建设一直走在全国前列，随着我们浙江省经济的进一步发展，这些制度也需要进一步完善，可以考虑将基础养老金与最低生活保障线统一起来，使每个人最基本的生存权利得到有效保障。

第二，节制水平、规范制度、突出重点、循序渐进。2004年浙江省人均GDP已接近3000美元，按照世界银行的标准，已进入中等发达水平。但实际上仅仅是进入中下等水平的门槛。与发达国家之间仍然有着很大的差距。这个时候进行社会保障制度设计，一定要务实，既要借鉴发达国家的成功经验，也要吸取他们的教训，尤其是欧洲福利国家的教训。欧洲发达国家的社会保障制度从高福利开始，多年的运行使社会对福利要求形成了惯性，由此造成了各国的高税收和生产的高成本、社会的高失业率以及企业和国家竞争力的降低。统计研究表明，国家福利型不利于国民经济的良性运行。^〔18〕因此，浙江省在设计社会保障服务时一定要注意吸取国外的教训，避免重蹈国家福利型的覆辙，量力而行，节制水平，循序渐进，为社会保障制度的良性发展打下基础。

第三，在发挥政府主导作用的同时，社会保障服务体系要发挥好社会和市场的作用。一方面要按照以自助为主、互助为辅的原则引导社会性自助与互助保险事业的发展。随着浙江省人均收入的不断提高，公民自助保险的空间将越来越大，可以尝试像新加坡那样建立以个人账户为主导，以鼓励高收入人群购买额外的商业保险为辅的社会保险体系。另一方面，要采取措施让社会保险金的管理逐步走向市场化，在建立严格和规范的保险基金管理公司准入的基础上，让保险基金管理公司参与市场竞争，实现效益最大化。

4．逐步健全公共服务的各项制度和方式，不断提高公共服务的质量

公共服务有许多制度和方式上的要求，要建设服务性政府，必须逐步健全这些与公共服务有关的制度和方式。

第一，要合理划分各级政府在公共服务领域的职责权限，发挥各个层级政府在公共服务中的积极性。中央以及省市县乡各级政府都是公共服务的主体，既有共同的任务，又有着不同的职责权限。不同层级政府在公共服务体系中的职责权限要加以科学界定，否则，既影响各级政府的积极性，又必然影响公共服务的质量。浙江省当前在农村教育、农村医疗卫生、外来人口的社会保障等方面出现的问题，都与各级政府公共服务的职责权限划分不科学有关联。公共产品和公共服务的一个基本原则是属地原则，是全国性或影响全省范围的公共产品和公共服务，就得由中央或省级政府来提供，只影响乡镇或县域范围的公共产品和公共服务，只能由乡镇或县级政府来提供。因此，当前急需做的一项基础性工作，是尽快对各级政府在公共产品和公共服务方面的具体职责权限加以科学的划分。

第二，要积极妥善推进公共服务主体的多元化和公共服务方式的市场化。我国政府要从经济建设型向公共服务型转变，但是，这并不意味着政府要包揽公共服务的全部事务，政府只是公共服务的重要主体，但不是唯一的主体。因此，公共服务也要从政府全能型、统包型转向有限型。政府要从公共服务的直接提供者转向公共服务的促进者、指导者和合作者。当然，公共服务主体的多元化和公共服务方式的市场化是一个渐进的过程，要与我国和浙江省经济、政治、法律和文化的发展相适应，不可操之过急。

第三，要适时而合理地制定公共服务的最低标准，依据公共服务的最低标准，合理、公平地分配公共资源，逐步缩小城乡之间和地区之间公共服务上的差距，克服公共服务资源分配不公现象。对于我们浙江来说，随着经济的不断发展，要注意适时地调整和提高公共服务的最低标准，要不断加大对不发达地区的转移支付力度。只有这样，才能不断缩小发达地区与不发达地区的贫富差距。

在这个问题上，当前关于“农民工”与市民新二元结构的问题应该引起政府，尤其是像浙江这样较为发达地区政府的重视。在我国城市化的进程中，农民工已成了城市工业化和城市建设不可缺少的重要力量，特别是在浙江等一些经济较为发达的地区，大量廉价农民工的涌入，为这些地区的经济和社会发展提供了极为重要的劳动力资源。他们在城市干的是最苦最累的工作，收入最低，社会保障最差，医疗卫生、子女教育等都无法与城市居民相比。这实际上是一种很不公平、很不正常的现象，是计划经济时期城乡二元结构问题的遗留。在市场经济体制初步建立的今天，不应该再允许“农民工”与市民这种新二元结构长期存在。我们浙江应该在这方面做出新的探索。服务型政府不仅要为本地居民服务，而且要为外来的农民工服务。只有在这些农民工的子女教育、医疗卫生等后顾之忧得到了解决之后，他们才能在当地经济发展中做出更大的贡献。这是一种双赢的选择，因为城市和发达地区的发展需要外来劳动力的加入。

第四，要提高公共服务的透明度和公开化程度，加大对公共服务的监督力度，严格禁止和杜绝公共服务中的乱收费、乱涨价现象，保证公共服务的质量。在浙江省经济社会快速发展的过程中，由于某些公共产品或准公共产品供求失衡和管理不规范，导致在某些公共服务领域出现了腐败和混乱现象。如教育乱收费、计划生育乱罚款、公立医院乱开药等等，在公众中造成了极坏的影响。因此，要加大监督和打击的力度。对于某些确实需要适当收费的准公共产品，各级政府要依据国家法律，确定收费的最高限额，公开、规范、依法收取。

服务型政府的建设是一个长期的任务，市场越活跃、经济越发达，对政府在公共服务方面的要求就越高，国外市场经济发达国家在这方面为我们做出了许多很好的榜样。浙江的服务型政府建设依然任重道远。

注　释

〔1〕　柴松岳：《政府改革——地方政府职能和运行机制转换研究》，浙江人民出版社2002年版，第50页。

〔2〕　http://www.sina.com.cn《浙江深化行政审批制度改革获新进展》《浙江日报》2003年01月14日。

〔3〕　穆怀中主编：《社会保障国际比较》，中国劳动和社会保障出版社2002年版，第80页。

〔4〕　《我省创新领导干部考评体系》，见《浙江日报》2006年8月5日第1版。

〔5〕张军扩，李佐军等：《对我国经济增长方式的基本判断》，《中国经济时报》2005年5月10日第5版。

〔6〕　童颖骏：《“能耗公报”引发的话题》，《浙江日报》2006年8月4日第2版。

〔7〕中国行政管理学会课题组：《政府部门绩效评估研究报告》，《中国行政管理》2006年第5期。

〔8〕　中国行政管理学会课题组：《政府部门绩效评估研究报告》，《中国行政管理》2006年第5期。

〔9〕　唐铁汉等著：《深化行政管理体制改革》，国家行政学院出版社2006年版，第309页。

〔10〕　高尚全：《建议把政府改革作为“十一五”的中心》，http://www.chinanews.com/news/2004/2004－09－16/26/484508.shtml。