简政放权促进我国产业结构转型升级的机制

7.3.1　宏观层面:促进资源的优化配置和鼓励自主创新

政府职能的转化,长期以来都是经济学关注的主要领域,以亚当·斯密为代表的新自由主义学派主张“用看不见的手”调节,反对政府对于经济的过度干预,但并没有完全否定政府干预的重要性。而凯恩斯主义主张政府干预的宏观调控,主张“让国家之权威与私人之策动力量互相合作”(凯恩斯《就业、利息和货币通论》),也并未否定发挥市场调节的作用,是“政府控制和市场调节交织在一起来组织生产和消费”(萨缪尔森《经济学》)。但不管争论如何,最重要的是他们都意识到政府与市场之间是有一定的边界的,政府的职能要适应市场经济的发展而不断地调整。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”本质上就是要不断转变政府职能,界定政府的边界,通过政府职能的转化,优化制度和治理环境,从而使市场在资源配置中起决定性作用。

(一)政府职能转换与资源的优化配置

长期以来,我国政府在市场经济中扮演着重要的角色,这在一定程度上成为了我国改革开放三十多年取得辉煌成就的重要因素。然而,伴随着经济一体化程度的不断加强、要素流动的不断加快,相应的对制度的要求就不断地提升,其中转化政府职能、优化制度和治理环境成为了一个重要的环节。而政府职能的转化,可以通过促进资源的优化配置来推动我国的产业结构转型升级:一方面,我国各省市之间的市场进入壁垒比较高,不利于资源在地区间的优化配置。而造成这种高壁垒的一个重要的原因就是政府实施的市场分割行为,通过市场分割,地方政府可以利用来自国际贸易的规模经济效应,替代国内市场的规模经济效应(陆铭和陈钊,2009)。同时,地方分割也是中国改革开放前的赶超战略造成的后果(林毅夫和刘培林,2004)。然而,这种地方分割行为却不利于国内资源的优化配置,不利于我国产业通过国内梯度转移来实现价值链的转移,影响了国内价值链的形成和完善,不利于我国参与国际竞争中“链与链”的对接。另一方面,也阻碍了我国各地区的要素自由流动,而要素的自由流动是实现产业结构转型升级的关键环节和重要保障。政府对于特殊资源、市场和渠道的过多干预,不利于资源在行业间的优化配置。我国的市场经济还不完善,行业间的进入壁垒还比较高,特别是在关键资源、技术和重要环节上的进入壁垒,阻碍了我国产业结构的转型升级。市场上的国有和非国有企业并没有形成一个公平的竞争环境和公平的市场机会。政府对于外商直接投资的准入严格,不利于资源在全球的优化配置。长期以来,我国对于外商直接投资都有着严格限制,特别是在服务业领域,我国的整体开放度还不高,而服务业的发展,代表了产业结构转型升级的方向,因此如何进一步通过扩大服务业开放,促进要素在全球的优化配置,积极参与全球化的过程,对于推动资源在全球的优化配置极为重要。

(二)政府职能转化与创新行为

政府职能的转化是制度改革的一个很重要的环节,通过政府职能的转化、政府治理环境的改善,可以推进制度的优化。而制度的优化则是促进创新行为的重要因素。一方面,政府职能转化和制度优化可以减少创新的不确定性。创新具有较高的不确定性和风险性,需要有较强的制度保障。而在我国,知识产权保护体系还不完善,政府服务创新的效率还比较低,因而不利于创新行为的产生,也不利于对创新成果的合理保护。另一方面,政府职能转化和制度优化可以通过增强市场竞争而诱发创新动力。由于政府职能转化不到位,市场还没有真正发挥在资源配置中的决定性作用,因而政府设置的各种保护和市场限制,使得我国大中型企业的竞争程度不高,不利于激发创新的动力。同时,中小企业由于没有获得平等的市场机会也缺乏创新的资金、资源和市场支持。

7.3.2　微观层面:减少企业的交易成本和政治关联的资源扭曲效应

(一)政府职能转换与企业交易成本

交易成本是影响资源配置的重要因素(科斯,1937;埃格特森,2004),从某种程度上看,交易成本在很大程度上解释了世界各国财富的差距(张五常,1998),不同类型的交易成本对社会价值创造的意义并不相同。从市场微观结构角度上看,企业的交易成本可以分为:①市场结构决定的交易成本。这部分成本无法避免,但是可以通过市场竞争和结构的自发演进,从而在既定的约束条件下达到最优。②企业内部契约决定的交易成本,也就是所谓的代理成本,这部分成本可以通过契约改进和设计的完善来不断地减少。③由管制者施加的额外成本,也就是所谓的寻租成本。西方发达市场经济体的国家政府主要扮演守夜人的角色,因而它们更多的是研究企业的代理成本(如Jensen and Meckling,1976;Fama and Jensen,1983)。而我国则不同,我国作为一个典型的转型经济国家,地方政府在资源配置中仍然发挥着重要的作用,由于行政权力配置社会资源的领域仍然存在,在企业的生产经营活动过程中,就需要企业通过与地方政府及官员的交易获得垄断的资源、垄断的市场和垄断的权利。相关研究已经表明,地方政府可以系统地影响公司的业绩(陈晓和李静,2001;陈冬华,2002),同时在我国,还存在着地方政府对公司干预方式和力度的地区差异(孙铮等,2005;夏立军和方轶强,2005)。

首先,地方政府干预会显著增加企业的交易成本。地方政府的干预程度越高,意味着对经济资源分配的介入程度越高,公共资源就难以界定其权利边界。特别是地方政府以质量要求或者市场准入的形式干预市场时,企业难以通过市场获得自己所需要的资源,或者难以通过正常的市场竞争行为进入某些关键领域时,转而与地方政府进行交易。而这种交易成本的提升对企业来说是一种非生产性支出,是非效率的,因而并不一定有利于企业生产率的提升。地方政府干预的减少,可以让市场主体通过公平竞争的方式界定资源的权利边界,因而减少了企业为获取这些资源而不得不从事的与政府的交易行为,从而减少了企业的交易成本。

其次,地方政府的服务效率也会影响企业的交易成本。当地方政府的服务质量较差、服务效率较低时,企业获取相关服务的成本也会增加。服务效率低下,企业与地方政府打交道的时间就会较长,影响了企业的正常经营和生产活动。例如,我国不同城市企业与当地政府打交道的时间就存在着较大的差距,东南地区平均一年只需要51.16天,而西北地区则高达78.13天(世界银行,2006)。此外,新药的生产一般分为临床和批准上市,美国做临床最后到上市审批最长的时间是24个月,短的为9个月。我国批准做桥接试验或者临床试验是36个月,上市核准是24～48个月;新药进入中国,或者是一个仿制药,中国政府从开始到批准生产前后要5～7年(“自贸区建设和中国经济结构调整”论坛)。这种低下的效率,影响了企业的创新行为,同时不利于企业的正常经营活动,增加了企业的交易成本,不利于企业生产率的提升。

最后,法律和司法效率也会影响企业的交易成本。一方面,如果法律不健全、执行不透明,企业则可能受到其他市场主体的侵犯,如产权制度不完善带来的侵权问题在我国就比较凸显。企业只能依赖与政府的关系维护自身的利益。另一方面,当一个地区法律不健全、司法效率不高时,政府更有可能扮演“掠夺之手”,对企业进行强行摊派,为减少政府掠夺带来的潜在损失,企业只有与政府建立牢固的关系。最后,如果法律和司法效率低下,企业的自主创新收益难以保障,企业家精神就会受到压制,创新的预期收益低于寻租带来的寻租收益,企业就会倾向于通过寻租获得寻租收益,从而削弱企业的创新动力。

(二)政府职能转换与企业政治关联资源扭曲效应

伴随着各国市场经济的不断发展和完善,全球化趋势的不断加强,企业之间的相互竞争程度也越来越激烈。主动与政府官员或部门建立和保持良好的关系可以为企业带来巨大的利益(Krueger,1974)。而这种企业与拥有政治权力的个人之间的紧密私人关系就称为政治关联。如果“企业的大股东、董事会成员或者直接和间接拥有者是国会的成员、部长(包括总理)、州或地区的首领,或者与高层政治人物有着密切的关系”,则表明该企业有政治关联(Faccio,2006)。

关于政治关联对企业生产率的作用,研究的分歧较大。政治关联确实能够为企业带来很多便利:第一,可以带来政府层面融资的便利,特别是在我国以间接融资市场为主的金融体系下,国有银行的融资成为了企业融资的主要来源。而政治关联性高的企业,确实可以比较容易地获取这些金融资源(Sapienza,2004;Faccio,2006)。第二,政治关联性高的企业可以获得政府的税收减免和税收返还等优惠政策,而在我国的企业税收相对比较重的情况下,通过税收减免和优惠,可以缓解企业的现金流(Adhikari,2006)。第三,比较容易获得政府采购合同的分配和财政补贴,在我国这样一个转型国家,政府采购在经济活动中仍然扮演着重要的角色,同时对于企业创新性产品,也需要政府采购的有力支持和保障,政治关联较大的企业,确实可以较为轻松地获得政府的合同和补贴(Goldman,2009)。同时,政治关联可能不利于企业绩效的提升,首先,有政治关联的企业往往承担了更多的政治和社会责任,如帮助地方政府实现某些政治和社会目标等,与企业的营利性目标相背离(Fan,2007)。其次,有政治关联的企业高管,可能会忽视权衡建立和维持政治关联的成本与收益,或者为了自己的政治私利做出偏离股东利益最大化目标的决策,最终损害企业价值(Bertrand,2004)。

首先,政府职能的转化可以减少企业政治关联对企业的不利影响。具有政治关联的企业,因其与政府的特殊关系,从而可以获得稳定的市场及政府的补贴、税收的减免等政策优惠。然而,由于政府关联的存在,一方面降低了企业通过创新提高绩效的动力,这主要是由于当地方政府对市场的干预程度较大时,制度的不完善不仅使创新不确定性增强,更重要的是促使企业强化对政治关联的依赖,因为企业通过政治关联可以获得的特殊权益更多、风险更小;另一方面增加了企业的非生产性支出,由于政治关联的存在,企业为了维系稳定的政治关联,倾向于投入更多的非生产性支出,而这种非生产性支出在制度不完善的地方,则更为重要、更为明显,这不利于企业绩效的提升。通过地方政府职能转化带来制度的改善后,一方面可以降低政治关联带来的不合理的偏袒,如政府的补贴和税收减免等政策,政府更多地扮演了竞争中立的角色;另一方面可以减少企业的非生产性支出,而非生产性支出是非效率的,通过减少企业的非生产性支出从而促进企业的绩效提升。

其次,政府职能的转化可以减少政治关联给其他市场主体带来的负面影响。具有政治关联的企业,由于其与地方政府的特殊关系,从而可以垄断某些资源、市场和渠道,对于没有政治关联的企业来讲,无疑是带来了恶劣的竞争环境,不利于这些企业的公平竞争。特别是在我国,国有企业长期以来相对于私营企业等其他市场主体而言,具有更强的政治关联,也在一定程度上控制了某些资源、市场和渠道。然而,国有企业的绩效却并没有因此得到较大的提升,同时也妨碍了其他私营中小企业的发展。因此,政府职能的转化,带来制度的完善,市场更多地在资源配置中起决定性作用的情况下,政治关联对于资源、市场和渠道的垄断作用就会显著降低,从而可以为中小民营企业提供公平竞争的环境和公平的市场机会,促进这些企业的绩效不断提升。