“新常态”下中国区域发展新战略的背景

9.3.1　中国区域发展新战略的提出

李克强总理在2015年政府工作报告中提出,拓展区域发展新空间,统筹实施“四大板块”和“三大支撑带”战略组合。这是首次将西部大开发、东北振兴、中部崛起和东部率先发展概括为“四大板块”,把“一带一路”、长江经济带和京津冀协同发展明确为“三大支撑带”。中国区域发展步入了新的阶段。政府工作报告提出,在西部地区开工建设一批综合交通、能源、水利、生态、民生等重大项目,落实好全面振兴东北地区等老工业基地政策措施,加快中部地区综合交通枢纽和网络等建设,支持东部地区率先发展,加大对老少边穷地区支持力度,完善差别化的区域发展政策。同时,把“一带一路”建设与区域开发结合起来,加强亚欧大陆桥、陆海口岸支点建设。进一步推进京津冀协同发展,在交通一体化、生态环保、产业升级转移等方面率先取得实质性突破。推进长江经济带建设,有序开工黄金水道治理、沿江码头口岸等重大项目,构筑综合立体大通道,建设产业转移示范区,引导产业由东向西梯度转移。

相比以往的区域发展战略,可以发现以下几个新趋势:①放眼全局,打破了国内区域发展的空间格局。以往的区域经济发展战略,如“西部大开发”、“东北振兴”等,主要是关注某个区域的发展,国家和地方政府对区域内一些项目的投资和运作给予用地、税收、要素价格等方面的优惠,形成一个个独立的区域发展单元,未能形成发展合力。新的战略部署更考虑到板块之间的互动,跳出过去以省为单位的区域战略格局。后金融危机以来,东部地区GDP增长速度首次低于其他地区,区域之间的发展差距呈现出缩小的态势,中国的区域经济发展已经进入了相对均衡发展的时期。这时将各个区域发展战略统筹兼顾,形成全领域、多层次的发展格局。②提升战略高度,将经济发展与增长方式转变有机结合。改革开放以来,中央政府多强调发展为主,忽略了发展的同时要关注产业的转型和增长模式的更新。以东部地区为例,随着新战略对东部沿海地区的指导作用开始逐步显现,经济增长方式将由过去过多依赖外部环境的支撑,向内生性、集约型的增长方式转变。虽然近几年东部地区全社会固定资产投资增速低于其他地区,而且其投资占全国比重也呈现出下降的趋势,但是其依然获得了大量的政策资源、劳动力资源和强劲的消费支撑。③立足重点领域,扩大国际区域合作。随着全球化进程的不断加速和世界各国经济相互依存度的提升,在区域合作的前提下实现经济协调发展成为了当前各国政府的共识。这就要求新的区域发展模式和区域发展理念,不能仅仅立足一地、一时、一域,而要关注产业协调发展、环境保护、宏观经济政策协调等多方面,实现国际联动。以“一带一路”战略为例,该战略立足贸易的互补性,推进中国与中亚、阿拉伯海湾合作委员会间的区域合作,特别是在能源、工业园区建设、基础设施建设等行业,取长补短,助力这些国家经济的转型和发展。

图9.1　“一带一路”合作方向示意图

9.3.2　中国区域发展面临的困境和难点

30多年的改革开放带来了经济飞跃,高速增长使得国家经济实力有了很大提升,同时也产生了诸多问题,如发展中的不平衡、不协调、不可持续这“三不”问题。2014年5月,习近平总书记在河南考察时指出,要从当前我国经济发展的阶段性特征出发,适应新常态,保持战略上的平常心态。当前中国面临的国际国内形势已经发生巨大变化,过去30多年的高速增长态势已经发生逆转,今年一季度全国各地陆续爆出经济增速远低于预期目标,经济下行压力沉重。为化解这些问题,中央提出将改革作为新的发展动力,具体体现为在区域上寻找新的支撑点。

在新的改革形势下,国际市场萎靡不振,外需受阻,扩大内需成为经济增长的主要路径,而内需又与市场化改革密切相关。过去的区域发展格局之下,由于行政分割,地方经济一体化推进障碍重重,加之各地地方保护主义,造成要素无法自由流动、资源无法合理配置,阻碍了全国统一市场的形成。目前,区域发展面临的困境主要来自以下几个方面:

(一)现有发展模式不能适应新的经济形势变化

改革开放后的区域经济格局同样对当前中国经济格局产生了深刻影响,东部沿海地区率先发展带动了中国经济的腾飞,过去30多年的发展形成的资源驱动、投资拉动、出口导向型经济发展模式已经难以为继。为了协调区域发展、缩小东西部日渐拉大的地区差距而首先制定西部大开发战略,后来又提出东北振兴、中部崛起等战略,这种缩小区域差距的战略不再是区域均衡战略,而被称为区域协调战略。

伴随着沿海地区的“用工荒”,劳动力成本飞涨,而要素价格涨价更不用说。沿海地区的经济发展成本不断推高,经济增速放缓,而中西部地区的资源拉动、投资拉动模式却还在持续,并且在危机中保持着高速增长,区域发展格局首次呈现出“东慢西快”态势。

然而,中西部地区这种发展模式始终存在隐忧,专家们一直担心资源经济的不可持续性,终于随着煤炭价格跳水,这种担心变为现实。煤炭价格跳水打破了鄂尔多斯飞速增长的神话,同时也戳破了当地的房地产泡沫,隐藏其下的民间借贷风波显现,甚至蔓延到毗邻的榆林、神木。能源经济遭受重挫,这使得中西部地区的发展态势也不得不面临调整。

(二)区域发展政策遭遇地方保护主义与市场壁垒

改革开放多年,区域经济发展面临的一大问题就是区域一体化受阻,地方保护主义难禁,行政分割造成各种市场壁垒,难以形成全国统一市场。由外需导向转为内需导向的形势下,扩大内需成为经济发展的迫切要求,而这样就需要建立完善的市场,十八届三中全会决议及2014政府工作报告对于这个问题做出了明确表述,要求建立全国统一的市场,使要素有序自由流动。

过去的区域政策可分为鼓励探索与政策扶持两类。鼓励发达地区率先发展,并为改革开放探索发展经验的有上海自贸区;对于老少边穷等欠发达地区进行政策扶持的有出台陕甘宁革命老区振兴规划等政策。行政分割、体制问题与区域发展政策之间的矛盾成为区域发展面临的现实问题。区域政策、区域规划在出台时都是不同利益主体博弈的结果,理想战略即使提出了,最终可能偏离初衷,即使强行推行,执行效果仍待商榷。

区域一体化难题根源在于体制,既然消灭不了行政区划,要促进区域一体化就得另找出路,如建立区域间的协调机制。此外,要发挥市场的推动作用,政府要减少干预,正因为行政力量太强,才使得要素自由流动的障碍加大;要发挥市场核心作用,政府要到位,但不越位、不缺位。

(三)政治、经济权利的转移导致国际环境的变化

2008年国际金融危机作为一个转折点,在此之后中国面临的国际国内环境都发生了深刻变化。国际市场不景气导致中国过去改革开放最主要的海外市场备受打击,出口受阻使得以往出口导向型发展模式难以为继,危机发生后,沿海地区发生企业倒闭潮。直至现在,世界经济仍然没有走出困境。特别是随着强势美元的影响,发达国家与发展中国家出现了复苏不同步的情况。复杂的国际经济形势影响了我国经济的“再平衡”战略。

除了经济环境发生变化之外,随着中国成为世界第二大经济体,中国的国际地位发生前所未有的变化,与之相应的也需要承担更多国际责任。同时,中国周边地区与崛起中的大国关系微妙,东海、南海问题显现。

改革开放30多年后,中国终于面临发展的拐点,沿海开放红利逐渐减少。在这种情况下,沿边、沿江、内陆开放被提上重要战略地位,真正进入全方位开放时期。要对区域格局进行深刻调整,由此带来了新一轮区域战略的出台。中国新一届领导层上任之后,陆续提出丝绸之路经济带,21世纪海上丝绸之路,京津冀、长江经济带等区域发展新战略,新的区域战略同时带来了新变化与新趋势。

国际国内新形势迫使中国的区域发展格局也发生了转变,过去以向东开放为主,向西开放成为短板,现在不得不开辟向西开放的通道。向西开放面临两个问题:一个是能源安全问题,另一个是欧亚合作问题。丝绸之路经济带的提出正是沿着丝绸之路、亚欧大陆桥经过中亚西亚打造安全的石油天然气能源通道,要把丝绸之路变成能源之路,把亚欧大陆桥变成能源之桥。全方位开放还包括对内开放,金融危机之后,要发挥内需潜力,向内开放也是重要方向。而长江经济带、丝路经济带等新区域战略,既是对外开放,也是对内开放,二者是融为一体的。

9.3.3　区域发展新战略的影响

(一)打造我国改革发展和对外开放的升级版

区域发展新战略中“三大支撑带”不是另起炉灶,而是充分利用现有的双边和多边等机制,搭建灵活开放的战略伙伴关系网络,打通我国与东亚、南亚、中亚、中东欧甚至非洲、拉美等地区之间的合作交流之路,使各方享有合作网络的体系红利。

中国与发展中国家合作的传统模式是输出廉价消费品,获取能源矿产资源。这种模式并不具有可持续性。“三大支撑带”旨在打造我国改革发展和对外开放的升级版,以新模式取代旧模式,是通过改变合作的形式和内涵来实现的。另外,我国之前的对外开放是利用经济全球化机遇参与国际分工,重在参与发达国家创造的机会,在新的全面对外开放进程中,则需主动为自身和别国创造经济发展机会。

(二)构筑新的雁阵模式

雁阵模式的核心是产业转移。20世纪60年代到80年代,从日本到“亚洲四小龙”再到东盟其他国家,东亚国家和地区通过产业的依次梯度转移,大力发展外向型经济,实现了整个地区的经济腾飞,形成了“雁阵模式”。20世纪80年代,亚洲形成以日本为核心的雁阵模式,其中,日本以先进的工业结构占据了雁阵分工体系的顶层,新兴工业化经济体处于第二梯度,我国及东盟诸国为第三梯度。三个梯度分别以技术密集与高附加值产业、资本技术密集产业、劳动密集型产业为特征。随着我国产业结构升级以及日本经济持续衰退,过去以日本为雁首的亚洲产业分工和产业转移模式逐渐被打破。根据劳动力成本和各国自然资源禀赋比较优势,未来5年,我国劳动力密集型行业和资本密集型行业有望依次转移到“一带一路”周边及沿线国家,带动沿线国家产业升级和工业化水平提升。构筑以我国为雁首的新雁阵模式,要充分挖掘“一带一路”区域国家经济互补性,建立和健全供应链、产业链和价值链,促进泛亚和亚欧经济一体化。

(三)形成陆海统筹的经济循环

“四大板块”和“三大支撑带”战略组合将打破长期以来陆权和海权分立的格局,推动形成欧亚大陆与太平洋、印度洋和大西洋全边连接、陆海一体的地缘空间格局。建设“一带一路”将形成一批纵横交错、互相连接的沿海、沿江、沿边的战略大通道,以外部通道建设加快内部各主要经济区块的联系和整合。“西部大开发”、“振兴东北”及其后续战略能有效缓解西部、东北内陆地区区位和空间劣势,破解我国内陆地区因不靠边、不靠海导致的开放条件制约,加快我国西部、东北地区同长三角、珠三角(含港澳)、环渤海和东南亚地区的连通。“长江经济带”战略弥补传统欧亚大陆桥辐射力的缺失,将川渝地区、长江中游城市带和长三角地区横向地连在一起,以跨境大贸易、大合作、大边通打造一批重要物流链和关键节点,推动形成具有跨国境要素集成能力、市场辐射能力的区域产业发展新布局。

(四)与自贸区相互促动链接

“四大板块”和“三大支撑带”战略组合与自贸区建设是一体两面、相互配套的关系,将共同构成我国新对外开放格局。前者侧重以基础设施为先导促进沿线经济体互联互通;后者则以降低贸易门槛、提升贸易便利化水平、加快域内经济一体化为主要内容。