拉美债务危机及其财政风险形成的内部制度分析

第二节　拉美债务危机及其财政风险形成的内部制度分析

进入后金融危机时代，债务危机严重影响了全球经济稳定。通过对以前爆发的拉美债务危机进行回顾，梳理出拉美债务危机发展历程的政策环境。民粹主义政策是塞巴斯蒂安·爱德华茨（Sebastian Edwards）和鲁迪·多恩布什（Rudi Dornbusch）在1989年根据对拉美国家的研究，将其定义为通过实行巨额财政赤字和扩张性货币政策，以及通过增加公共部门工人的工资来重新分配收入的经济政策。许多专家也深入探讨了拉美的民粹主义政策，并指出，这种以过大的财政支出、金融馈赠和保护主义为基础的宏观经济民粹主义政策，政府介入了收入和财富的重新分配，结果出现的却是通胀失控、失业率增加和工资水平的下降，最终都导致了大规模的债务危机。拉美长期以来危机不断、增长缓慢甚至停滞，专家称之为拉美陷阱。如何从各种角度深入地说明拉美在经济发展史上所能给我们提供的经验与教训，在面对贫富差距不断扩大时如何处理好增长与分享的关系，以期对中国这一阶段到下一阶段的发展有所警示。

一、拉美债务危机及其民粹主义政策风险形成的分析

拉美长期以来债务危机不断，众多研究者提供了诸多解释，从殖民制度对经济增长的不利影响，到多样化的种族文化因素的增长障碍，再到政治不稳定因素和发展战略、经济政策失误，但更多的研究指出，拉美陷阱的主要原因是宏观经济民粹主义政策，导致了宏观经济的不可持续、不稳定直到经济增长停滞。

（一）拉美债务危机及其宏观经济民粹主义政策风险历程

宏观经济民粹主义政策能在拉美畅通无阻，是有其深刻的经济和社会根源的，包括拉美长期的殖民史，以及由此形成的大批生活在贫困状态下的民众、从历史到现在长期存在着的贫富差距过大等严重的社会问题。另外，拉美各国经历了一战、大萧条、二战的经济波动的重要历史背景，这些都使得福利社会、政府干预等政策措施深入人心，从而使奉行此类政策的主张大受欢迎。

1.拉美陷阱与宏观经济民粹主义政策风险历程

在不同时期的拉美各国，政治家所采取的民粹主义政策并不完全一致，但是，各国民粹主义政策中所共有的一个核心内容，就是学习发达国家的高福利制度。总体来说，为迎合各国民众不尽相同的诉求，采取的政策有从限制外资和外国企业，反对殖民主义和外国资本入侵的民族化政策，到强烈地支持公有企业，歧视私营企业的国有化政策。在拉美各国，最主要的宏观经济民粹主义政策主张就是实行一系列的高福利制度与政策。其一是强制提高工资或实行就业保护。在20世纪90年代之前，增加工资几乎是拉美各国宏观经济民粹主义政策改善劳工福利的最重要手段。同时，实行向劳工利益倾斜的高就业保护政策。其二是大规模实施普惠制的社会福利制度，较高的社会福利保障使得拉美的社会保障水平在发展中国家达到较高的水平。其三是为了保持名义工资水平，在通货膨胀发生时用控制价格的办法干预经济。这些政策都试图通过政府的主导调节收入再分配，以达到快速提高低收入阶层的收入，实现快速缩小收入差距的目的。

上述一系列鲜明的宏观经济民粹主义政策对拉美经济产生了较大的负面影响，分析其政策风险形成历程会发现，伴随着拉美经济周期的起起落落，一轮一轮政策的实施效果，却是进入主权债务危机频发的阶段，也深深地跌入了拉美陷阱。每一轮民粹主义政策历程的阶段性表现大致相似：初期都表现较好，从经济增长、实际工资到就业率都比较高。进入中期，因为存在着最低工资制，社会保障税率也接近或高于发达国家等高福利政策，造成了雇佣成本上升，促使雇主以资本替代劳动。进入21世纪，由于拉美城市化的快速推进与工业化发展的滞后，使得整个拉美社会无法吸纳从农村转移到城市的劳动力，使整个社会的就业水平下降，妨碍了劳工收入的真正提高。另外，随着经济发展，因其宏观经济民粹主义政策的负面影响上升，开始出现通货贬值、汇率失控、外汇交易黑市泛滥，在基本商品供应匮乏的同时，预算赤字风险上升。由于税收的明显下降和不断增加的补贴，财政风险急剧恶化。后期，以工资购买力大幅下降、商品和公共服务的普遍短缺、通胀加速和资金外逃为显著特征，政策无法保持稳定。由此，也导致拉美国家竞争力的下降，依靠赤字融资来实行的宏观经济民粹主义政策最终崩盘，进入主权债务危机频发的阶段。从长期看，宏观经济民粹主义政策决策者为了获得民众支持，不顾财政风险，不顾市场经济规律，不断地提高实际工资和社会福利保障水平，导致了经济失衡，阻碍了投资，加速了资金外逃，人们的收入持续下降，民众尤其是比较贫困的民众的收入将降至比整个政策实施开始前更低的水平。此外，民粹主义政策最终经常伴随着债务、银行或经济危机而来的是包括政府更迭在内的重大政治和社会变革。宏观经济民粹主义的高福利政策，在短暂的良好经济表现过后，往往引起经济停滞、通货膨胀、大量失业和工资下降，不但未改善穷人的生活，而且导致贫富差距的进一步扩大。民粹主义政策却能够被民粹主义政治家在拉美各国反复地执行，给拉美各国民众带来更加重大的损失。^[1]

对拉丁美洲而言，20世纪80年代，在巴西的瓦加斯和古拉特、阿根廷的庇隆、智利的阿连德、墨西哥的埃切维里亚和波蒂略、尼加拉瓜桑地诺民族解放阵线的奥尔特加、秘鲁的阿尔瓦拉多和加西亚执政期间宏观经济民粹主义都有相关历史经历。在上述所有时期，宏观经济民粹主义政策以断续的财政扩张、金融馈赠和保护主义为基础，政府介入被用来重新分配收入和财富，最终都导致通胀失控、失业率增加、工资水平下降和大规模的货币和债务危机。例如，根据联合国的数据，在加西亚第一任期间（1985—1990），秘鲁的通胀使工资的购买力缩水60%以上；尼加拉瓜的桑解阵统治期间，工资则令人惊异的缩水了80%。

拉美在经历了1950年至1980年的较快增长，其间的工业化、城市化、人均GDP从几百美元增长到一两千美元及至更高，但也出现了贫富差距拉大、外资企业比重加大等一系列问题，与中国改革开放以来的增长经历颇多相似之处。表1显示，就人均GDP而言，现在的拉美其实已经走在中国的前面，有些国家甚至走得很远。按当年的美元计算，2005年不少拉美国家的人均GDP已经超过4000美元，有的甚至超过7000美元（如智利和墨西哥）。

2.拉美陷阱与宏观经济民粹主义政策风险分析

通过对比中国与拉美，发现一个问题：拉美经历了战后二三十年的黄金增长时代，但进入20世纪80年代，增长陷入停滞，贫富差距进一步扩大。但如果考察1950年至1980年以至1990年的情况，也就是拉美各国陷入拉美增长陷阱的那个阶段，我们可以发现，这一阶段正是很多拉美国家人均GDP突破1000美元再到两三千美元的阶段，与中国当前的发展阶段非常相似。这是我们关心拉美问题、研究拉美、比照中国的基本原因。回头再看中国，在经历了三十多年的高速增长以后能否重蹈拉美的覆辙？拉美的教训在哪些方面值得我们汲取？到底是什么因素阻碍了拉美的增长？研究者们提供了诸多解释：第一，制度历史因素，原来的殖民者留下的坏制度不利于后来的增长；第二，种族文化因素，语言民族的多样化构成了增长的障碍；第三，政治经济因素，这包括政权更迭频繁的政治不稳定因素；第四，发展战略失误，这些国家实行了发展重工业“赶超”发达国家的错误发展战略，从而陷入了低效率的恶性循环；第五，宏观经济政策失误，导致经济不稳定；第六，过早的高福利。

更多的研究人员则指出，拉美陷阱主要原因就是不可持续的宏观经济民粹主义政策。应该说20世纪80年代末、90年代初对于拉美经济分析达成一种共识：拉美陷阱的经济原因，主要就是当时政府的社会经济政策，过分强调再分配而忽视财政收入的限制、不负责任地扩大社会支出，以此为基础的宏观经济民粹主义政策是不可持续的，是导致宏观经济不稳定直至经济增长停滞的主要原因。拉美国家在发展过程中为了应对社会收入差距拉大的趋势，多数都不顾自己收入水平和财政能力的制约，过早地照搬发达国家已经实施的一系列社会福利制度，想在“经济赶超”的同时，实行对发达国家的“福利赶超”，结果导致了财政赤字过大，国内外债台高筑，引发高额通货膨胀、债务危机、金融危机和经济危机，最终导致经济增长停滞，就业停止增长，最后收入差距反倒越来越大。塞巴斯蒂安·爱德华茨（Sebastian Edwards）和鲁迪·多恩布什（Rudi Dornbusch）于1989年将民粹主义定义为一系列旨在通过实行巨额财政赤字和扩张性货币政策以及通过增加公共部门工人的工资来重新分配收入的经济政策。他们还指出，宏观经济民粹主义阶段总是以极度兴奋开始，以快速通胀（个别案例是极度通胀）、失业率上升和工资水平下降结束。此类政策一再失败，严重伤害了那些政府试图去取悦的穷人和中间阶级。与此同时，Sachs（1989）在其名为NBER的论文中，也深入探讨了拉美社会冲突与民粹主义政策的关系。他认为拉美过高的收入差距给政策当局极大压力，要求提高低收入群体的收入水平，这反过来导致错误的政策选择与糟糕的经济后果。论文关注民粹主义政策周期，指出这个以财政支出过大为起点的宏观经济政策，导致了高通货膨胀及严重的收支平衡危机。基于这种共识，经济学界提出了一系列新的政策建议，所谓“华盛顿共识”，就是在这一基础上形成的。20世纪90年代中期以后，人们的确看到民粹主义的影响在拉美逐步有所减弱，取而代之的是新自由主义的倾向，多数拉美传统民粹主义政策的经历以可预测的四阶段循环为特征。民粹主义的恶性循环是从满怀期望到懊悔遗憾，历史地看，贯穿于民粹主义各阶段的线索。在第一阶段，民粹主义政策似乎非常成功——经济增长、实际工资和就业率都比较高。在第二阶段，经济发展遇到瓶颈，部分是需求扩张的结果，部分因为外汇的匮乏。此时，通货贬值、控制汇率、保护主义以及允许价格反映商品匮乏的实际情况变得必要，同时，外汇交易黑市不断发展壮大。通胀水平明显上升，但工资也因自动调节机制或政府强制而相应上升。作为包括食品、公共服务和交通等在内的基本商品的供应普遍下降至较低水平以及外汇的结果，预算赤字变得非常糟糕。第三阶段是崩盘的前奏阶段，以商品普遍短缺、通胀加速和资金外逃为特征。消费者在通胀中保护自己的方式是尽量回避本国货币，外汇成为更受青睐的交换媒介。由于税收的明显下降和不断增加的补贴，预算赤字急剧恶化。政府试图通过减少补贴及货币贬值来抑制通胀、稳定经济。受通胀影响，工资购买力大幅下降，政策开始变得不稳定。第四阶段是灾难过后的调整。通常，普遍认同的稳定会在一个新政府下出现。多数情况下，将会执行国际货币基金组织的项目计划。一切过后，民众尤其是比较贫困的民众的收入将降至比整个过程开始前更低的水平。此外，收入的下降将会持续，因为民粹主义政治的经历和经济失衡日益加剧将会吓退投资及加速资金外逃。民粹主义政策的最终废除经常伴随包括暴力推翻政府在内的重大政治变革。

3.拉美陷阱与新时期宏观经济民粹主义政策风险

历史上民粹主义政策的后果不是短时间内就能消除的，经历了20世纪90年代和21世纪初的危机和失望以后，拉美又成为民粹主义政治家的乐土。人们将失业率的增加、工资的下降、更高的贫困率和通货危机都归咎于华盛顿共识和以国际货币基金组织为代表的国际机构。整个地区的民粹主义政治家都批评全球化、市场、竞争和资本主义，并主张为了改善社会条件、减少贫困，必须大幅提高政府在经济事务中发挥的作用。在一些国家，外资公司被新当选的政府收归国有，贸易壁垒大幅提高，商业不断受到骚扰，官方数据为展现低通胀率而被修改，商业政策收紧，出口被课以重税，等等。拉美民粹主义的回归表明拉美新一轮的民粹主义浪潮。专家认为民粹主义的回归依然源于该地区持续的极度不平等和丰富的自然资源。其政策初衷就是要努力减少不平等和阻止外资侵占（如石油等自然资源）。但结果并不被看好，无论民粹主义政策在一定时期内如何成功，它还是会把拉美引向一个死胡同。拉美问题专家Sebstian也认为拉美要想在未来取得长期增长，需要在许多方面取得进展，尤其是在制度建设方面，这包括产权保护、法治、打击腐败以及司法的效率与独立性等。但大多拉美国家在过去的20年中在这些方面都未取得进展，表明其没有很强的政治意愿去推进。另外，鉴于最近拉美国家民粹主义或准民粹主义的领导人纷纷上台，将意味着一些国家可能会在20世纪90年代改革的基础上回退，而不去推进旨在提高效率、强化制度的改革。

民粹主义政策的一个重要内容（即高福利），与解决当前中国的问题也具有很大的关联，正因为如此，民粹主义成为我们考察的独特视角。更为重要的是如何面对：一方面是经济的高速增长，另一方面却是住房难、上学难、看病难的民生问题。很多人针对这些问题所提出的政策建议成为时下讨论的焦点，大多是政府增加有关方面的支出，引用发达国家的福利制度，应该尽快效仿实施，这与早年拉美国家的许多政客和学者的建议是十分相似的。因此，针对选择高福利和民粹主义政策，就是想通过拉美发展最大的教训说明：高福利和民粹主义政策往往是从良好的愿望出发，最终却走向了愿望的反面——经济增长缓慢或停滞，贫富差距扩大，这也是我国需要认真汲取的。

二、拉美债务危机及其宏观经济民粹主义政策作用机制分析

拉美民粹主义的“流行”，是有各种历史原因与现实原因的。首先，与其自身的殖民地历史有关，与历史上长期存在的收入差距过大、大批民众生活在贫困状态的现实情况有关。拉美长期以来是欧洲的殖民地，由此形成的外资主导、贫富差距等问题非常严重。这些无疑成为主张国有化与再分配的民粹主义的土壤。其次，20世纪初拉美快速的城市化和民主化进程也催生了民粹主义。随着大量劳动力转移到城市，形成了市民阶层。他们越来越强的政治诉求，使得对于这个阶层的关注变成民粹主义的重要特点。也正是在这个意义上，民粹主义在早期是被看成城市民粹主义（urban populism），体现出对农村的忽视。这一特点在后来很长一段时间都没有改变。再次，拉美民粹主义的出现，还有一个重要的历史背景，即经历了一战、大萧条、二战，这些社会动荡与经济波动，使得福利社会、政府干预等深入人心，从而奉行此类主张的民粹主义大受欢迎。

总体来说，现代民粹主义可以包含各种各样的具体内容：其一是通过强制性的全员就业，实行就业保护；其二是强制提高工资或实行补贴政策，大规模实施普惠制的社会福利制度；其三是针对殖民主义和外国资本的“民族主义”，限制外资和外国企业的发展；其四是国有化，或强烈地偏向公有企业，歧视私营企业；其五是在通货膨胀发生时，用控制价格的办法干预经济，保持名义工资水平。在拉美各国，所采取的民粹主义政策并不完全一致，在不同的阶段，政治家所迎合的民众的诉求也不尽相同。但是，在拉美各国，各种民粹主义政策中所共有的一个核心内容，就是试图通过政府主导的收入再分配和超出财政承受能力的补贴政策，学习发达国家的福利制度和就业保障制度，以达到快速提高低收入阶层的收入、快速缩小收入差距的目的。正是这种高福利赶超，导致了财政赤字、债务危机、金融危机、增长停滞等一系列的不良后果，使经济掉入增长陷阱。

（一）宏观经济民粹主义政策与工业化和城市化进程

19世纪50年代末及60年代，拉美经历了人口剧增阶段。拉美年均人口增长率由1.9%激增到超过2.8%。与此同时，大量农村劳动力向城市转移。表3显示，二战后拉美城市人口增长是农村人口增长的3倍。

表3显示，2000年拉美城市化水平达到75.3%，仅次于北美，超过了欧洲与大洋洲，是亚洲的2倍。拉美城市化发展，也是和宏观经济民粹主义的积极推进有很大关系。推进城市化，形成大量的城市工人阶层，是对原来的城市权贵、精英阶层的一种消解，是努力缓和贫富差距、赢得民众支持的重要举措。这也导致了城市化的过度发展。

但拉美的工业化却发展不足，城市化发展过度，城市产业吸纳劳动力的能力却远赶不上城市人口增长，这二者存在着极大的不平衡。随着城市化的推进，大量农村劳动力向城市转移，但这种转移却是在一个没有工业化支撑的情况下完成的。因此，大量进入城市的农民并不能找到工作，于是形成大量失业或者非正规部门的就业。

尤其是和城市化比较起来，拉美工业化就显得严重滞后了，工业化水平只是在30%左右。但这个差距是非常大的。而拉美的很多问题，都与工业化与城市化发展不平衡有关。

20世纪80年代以来直到2000年，拉美整体工业化水平并不高，有些国家甚至出现了倒退现象。例如，20世纪80年代与2000年相比，如阿根廷由30.3%降为16.1%；巴西由27.2%降为19.8%；智利由19.3%降为17.4%；哥伦比亚由21.5%降为13.7%。如果以非农产业占GDP的比重来衡量，工业化程度会有所提高，但不会改变拉美工业化整体水平较低这样一个基本结论。分析认为是由于进口替代战略的实施，扭曲了市场，最终导致拉美工业化发展严重滞后。

（二）宏观经济民粹主义政策与外资依赖和国有化进程

拉美长期以来的外资依赖与其殖民地历史有很大关系。非洲与拉美长时期成为发达国家的殖民地，而亚洲更多是半殖民地。如果从一个长时段的历史来看，外资依赖其实在20世纪初就已经成为拉美的问题。表6显示，外资占GDP的比重则从1914年的271%下降到1990年的47%。拉美对外资的依赖，一方面是历史遗留问题，别一方面也和拉美没能建立自己强有力的工业体系有关。正是因为外资依赖成为问题，宏观经济民粹主义便敌视外资，以强调国有化（nationalization）而赢得民众的支持。从制度角度出发，在反殖民主义背景下的国有化政策，也是拉美政治家们迎合社会情绪的宏观经济民粹主义的一个重要组成部分。在20世纪60年代至70年代，拉美各国普遍实行了国有化战略，想办法摆脱外资依赖，通过政府主导来推进工业化。而新自由主义思潮引起新一轮的外资进入，拉美外资才由33%（1980）上升到47%（1990），但这已经无法与过去相提并论。时至今日，拉美一些资源出口型国家（如委内瑞拉）则又开始重新实施国有化政策。

（三）宏观经济民粹主义政策与高福利化进程

宏观经济民粹主义最主要的政策主张就是实行一系列的高福利制度与政策。20世纪90年代之前，增加工资几乎是宏观经济民粹主义改善劳工福利的最重要手段，而且从劳工立法中可以看出高度就业保护和集体谈判的重要地位，表明在向劳工利益倾斜。另外，高社会福利保障使得拉美的社会保障水平在发展中地区是最高的，虽然保障程度不及发达国家，但是社会保障税率却接近或高于发达国家。1987年至1988年，在拉美较早建立社会保险制度的阿根廷和乌拉圭，其社会保障税率分别高达34%～45%和54%～57%，接近欧洲国家；有不少国家为20%～30%，也高于加拿大和美国。

具有鲜明宏观经济民粹主义特点的劳工保护和高福利社会保障对拉美就业产生了较大的负面影响。从长期看，这样做会促使企业主以资本替代劳动，从而不利于失业问题的解决，使整个社会就业水平下降。如表7显示，进入21世纪，由于城市化的快速推进与工业化发展的滞后，使得整个社会不能很快地吸纳这些从农村转移到城市的劳动力，很多拉美国家非正规部门的就业都超过了50%。这是因为存在着对正规部门包括最低工资制、社会保障等的劳工保护，造成了正规部门雇佣工人成本上升，从而就业机会减少，大量劳动力只有进入非正规部门，妨碍了劳工收入的真正提高。保护劳工的利益本身并没有错误，但宏观经济民粹主义领导人为了获得支持不顾财政限制，不顾市场规律，不断地提高实际工资的结果却适得其反。

自二战以来，拉美宏观经济民粹主义的社会政策伴随着拉美增长周期起起落落，社会福利覆盖面扩大，获益最多的主要是城市中产阶级，而农村贫困人口还没有稳定的就业与工薪收入，被社会福利制度所忽视。由于20世纪80年代的债务危机，导致拉美国家竞争力下降，继续靠赤字融资来实行广泛的社会政策就出现了问题。财政压力以及债务负担，加上低增长，严重限制了对于健康与教育方面的投资。由于政府支出总体上在下降，尽管很多拉美国家社会支出在财政预算中的比重并未下降，但落实到每个人的政府支出却比以前要少。20世纪80年代中后期，拉美开始调整社会政策，想方设法去更多地关注那时仍占总人口40%的未就业的赤贫人口，于是将有限的资源用于脱贫，这就加剧了宏观经济民粹主义的社会政策与总体经济增长的脱节。横向比较来看，由于民粹主义的影响，拉美的社会支出一直以来都比亚洲要高出一截（见图2）。

需要指出的是，以上社会支出还主要是指中央政府的社会支出，如果加上地方的社会支出，这个数字要高出很多。因此，讨论社会支出时如果只统计中央一级，可能存在低估的倾向，而这种低估也往往会导致低估由此造成的财政风险。

三、拉美债务危机及其宏观经济民粹主义政策风险的内部制度分析

宏观经济民粹主义政策在拉美的演绎，最终导致了增长陷入停滞以及贫富差距的进一步扩大。为什么民粹主义的高福利赶超最终导致了经济增长的停滞和就业增长的停滞？众多拉美的民粹主义政治家将其债务危机归因于外部因素的作用。诚然，外部因素如金融危机的传染和外资抽逃等确实是债务危机爆发的重要诱因，外来危机的冲击确实成为拉美各国经济状况恶化的重要原因，重大危机导致经济混乱、失业增加、工资降低、贫困普遍化也是事实。显然，不平等并不是推行新自由主义所造成的。同样，全球化对收入分配也没有重大的直接影响。但是，外部危机确实历史性地成为拉美社会条件恶化的重要原因。例如，20世纪90年代及21世纪初的金融危机引发了大量混乱。每次危机过后，都有大量民众陷入贫困潦倒的绝望境地。墨西哥危机和阿根廷危机都是典型案例。2001年至2002年，阿根廷比索贬值后，贫困线下的人口数量增加了15个百分点。1994年至1995年的危机后，墨西哥的贫困人口增加了近11个百分点。正是此类危机致使“改革使贫困增加”的观念蔓延开来。但重大危机导致混乱、失业增加、工资降低、贫困普遍化的事实并不意味着改革开放是拉美长期贫困与不平等的根本原因。原因在于，第一，货币和债务危机并不是后华盛顿共识时代的独有特征。阿根廷早在19世纪20年代就出现过货币和债务危机，在其他拉美国家也可以观察到类似经历。第二，多数拉美国家的收入差距在20世纪90年代推行新自由主义改革以前达到一个高峰，而非在以后。第三，绝大多数拉美国家，改革是不彻底的，社会问题早已影响拉美各国达几个世纪之久。但是，来自那些避开了重大危机、将其经济向国际竞争开放、使政策和制度不断现代化的国家的证据显示，典型国家如智利，在1989年至2003年，其生活在世界银行贫困线下人口的比例从总人口中的24个百分点下降到5个百分点。将其不平等、贫困化等统统归罪于外来危机的冲击甚至自身的改革开放，归罪于全球化、华盛顿共识和新自由主义的推行，就言过其实了。很显然，在全球化产生直接影响以及推行华盛顿共识与新自由主义之前，不平等和收入分配差距过大在拉美就存在。同样，银行和债务危机也不是后华盛顿共识时代的独有特征，只不过正是此类危机致使华盛顿共识、新自由主义、资本主义、全球化、市场化竞争甚至改革使贫困增加、贫富差距加大的观念蔓延开来。但众多经济学家的研究表明，债务危机并不是由外部因素作用所造成的，它们对此也没有达到如此重大的影响。

事实上，拉美频发的债务危机主要是由于内部因素的作用。应该说，20世纪80年代末、90年代初经济学家对于拉美问题的分析达成一种共识：主要就是当时各国政府的社会经济政策，过分强调再分配而忽视财政收入的限制、不负责任地扩大社会支出，以此为基础的宏观经济民粹主义政策是主要原因。拉美国家在发展过程中为了应对社会收入差距拉大的趋势，多数都不顾自己的收入水平和财政能力的制约，过早地照搬发达国家已经实施的一系列社会福利制度，想在“经济赶超”的同时，实行对发达国家的“福利赶超”，结果导致了财政赤字过大，国内外债台高筑，引发高额通货膨胀、债务危机、金融危机和经济危机，导致经济增长停滞，就业停止增长，最后收入差距反倒越来越大。上述分析表明，并不是其他因素影响收入分配差距的扩大。正是这种超前的高福利民粹主义政策，超出财政的承受能力，导致了财政赤字，逐渐陷入债务危机和金融危机之中，所带来的增长停滞等一系列的不良后果，也使拉美经济掉入增长陷阱。^[2]

传统经济研究明确了导致拉美地区糟糕的社会条件的三个基本因素：最古老的一个是资产特别是土地分配的不平等，从殖民时代以来这个因素一直影响着拉美。另一个导致收入分配扭曲的因素是公共部门支出的模式。与发达国家相反，拉美国家的公共部门转让和补贴不是为低收入群体准备的。以英国与拉美国家的平均水平进行比较，在英国，公共部门转让和补贴使基尼系数降低了0.18个点，即由0.53降到0.35；而在拉美国家，因转让导致的基尼系数降低的数值仅为0.02。最后，毫无疑问，导致包括贫困与收入不平等在内的拉美社会问题最重要的原因是该地区糟糕透顶的教育，尤其是极糟的教育质量。更糟的是，由于对教育的忽视，绝大多数拉美国家未能提升劳动力的技术水平，在形成人力资本、提高生产力等关键领域远远落后于其他国家。准备不充分的教师、低劣的课程、过度的集中以及责任的匮乏是导致拉美地区教育表现差的几个因素，南美和北美教育演变的不同方式明导致在北美教育迅速发展的同时，南美的教育却极度落后。例如，20世纪早期，美国的识字率约为90%，而阿根廷只有52%，玻利维亚仅为17%，智利是43%，哥伦比亚是32%，古巴是41%，墨西哥是22%，乌拉圭是54%，而且多数拉美国家的工人并未准备好面对21世纪对技术的高要求。

并非只有拉美的政治家能利用民粹主义去获取民众支持，以阶级和收入差距为基础的演说在包括美国和欧洲国家在内的很多国家都比较常见。使拉美与众不同的是，尽管如此会给民众带来重大损失，民粹主义政治家却能够反复地执行民粹主义政策。许多专家通过对一国经济政策质量的比较，发现制度也发挥了重要作用。对民粹主义而言，拉美是难得的乐土，该地区政治制度的本质也发挥了重要作用。巴顿·史比乐（Pablo Spiller）教授及玛雅诺·托马斯（Mariano Tommasi）指出，经济政策的质量与政治制度的质量直接相关。他们运用一组指标构建了用来衡量20世纪90年代和21世纪初包括18个拉美国家在内的77个国家公共政策总体质量的指标体系。对拉美地区而言，3个政策质量最低的国家都来自拉美，分别是巴拉圭、危地马拉和尼加拉瓜。在分布区底端的10%区域内，只有一个国家不是拉美地区的。只有哥斯达黎加、乌拉圭和智利3个国家位于公共政策质量指标体系分布的前50%，而且只有智利跻身前25%。研究还表明，那些拥有高质量公共政策的国家通常拥有能够制约行政权以及使侵犯民众财产、对经济进行较多控制及单方面降低经济对外开放程度的议案在某种程度上较难通过的政治制度。史比乐和托马斯还指出，拥有成功公共政策的国家通常都拥有关注长远的立法机构和执行法律法规的司法机构、稳定而高度专业的内阁以及由大量受过充分训练的技术官僚组成的行政机构。拥有高质量公共政策的国家很少将特别权力授予总统，而这恰恰是允许行政部门通过既未经议会讨论也未经议会批准的行政命令实施统治的重要措施。启示是，在政治制衡制度比较弱的国度，具有民粹主义倾向的总统能够不通过讨论及议会立法程序而推行各种政策；可以单方面更改契约、侵犯公民财产权利、变更游戏规则、没收私有公司等。有意思的是，近年来，委内瑞拉的查韦斯和阿根廷的基什内尔均依靠广泛的特别权力去推进其民粹主义计划。在行政权受到制约的国家，即使强势且广受欢迎的领导人，也很难推行在短期内有积极影响但长远来看会导致通胀、失业、停滞等问题的影响深远的变革。研究表明，智利拥有拉美地区最牢固的政治制度。也就是说，智利拥有能够给行政机构以严格制衡并鼓励包括议员在内的政治家关注长远利益的制度。研究还发现，尼加拉瓜、阿根廷、巴拉圭和委内瑞拉的政治制度尤为虚弱。在此意义上，这些国家过去几年能执行民粹主义政策就不是那么让人吃惊了。

不被有效制度所制约的民粹主义政治家，其财政机会主义行为就会扩大政策风险。由于进行市场干预的政党或政府官员也是由普通参与人组成，在缺乏有效制度制约的机制下，他们往往也追求自身政治经济利益最大化，在财政资源形成和分配过程中的利己倾向会加重财政赤字状况，这通常表现为各类经济行为主体以财政失衡换取经济稳定或高福利所带来的政治收益，或为自身利益采取利己而有损公共利益的机会主义行为。这种对政党执政或自身政绩追求导致的机会主义行为，政党或领导人为得到民众的支持以及从中获取政绩，向选民推销民粹主义政策的尝试，可能导致无效率的债务风险。如在拉美各国，具有民粹主义倾向的政治家较少受到制约而推行各种宏观经济民粹主义政策，也常会使民粹主义政治家获得特殊权力，推行其政策措施。近年来，拉美的个别领导正是依靠特殊权力去推进其民粹主义计划，进而实施国有化等政策。其直接表现就是高福利和补贴越来越多，直接导致出现公共支出超过财政承担能力而扩大债务风险的现象。

综上所述，在美国和欧洲国家，很多民粹主义政治家即便凭借阶级和收入差距去游说，也难以获取民众支持。因此，并不仅仅是因为频繁的货币和债务危机促成了拉美国家经济的严重结果，该地区的经济政策和制度对财富、收入的分配的影响也存在。一直以来，是制度和经济政策对保持权力的历史结构及财富和收入的分配贡献颇多，而不是其他因素。当设计经济政策时考虑到该地区的历史，减少不平等和贫困是任何经济发展蓝图或规划中合情合理的目标。关注社会条件是没错的，问题不在于强调社会目标，而是设计的政策太注重短期效应，依靠长期来讲不可持续的政策，短暂的“蜜月期”过后，往往引起停滞、通胀、失业和工资下降，不但未改善穷人的生活，反而使他们更加痛苦。