新中国退休年龄制度确立的背景及其演进

一、经济恢复时期退休与养老保险制度的确立

新中国成立伊始，我国就建立起退休和养老保险制度。1951年2月，政务院颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》（以下称《条例》）对退休年龄及养老保险待遇做出规定：男满六十岁或工龄满二十五年、本企业工龄满五年的，女满五十岁或工龄满二十年、本企业工龄满五年者，可以退职。退职后按其在本企业工龄的长短，在劳动保险基金项下按月付给本人工资的50%～70%的养老金，直至死亡。符合养老条件，但因工作需要而留其继续工作的，除发给原工资外，按其在本企业工龄的长短，在劳动保险基金项下每月付给本人工资10%～20%的在职养老补助费。在此基础上，《条例》还规定：井下矿工、高温场所工作和其他从事有害身体健康的工作者可提前五年享受养老补助费待遇。

对养老保险的缴费，《条例》第八条规定：凡根据本条例实行劳动保险的企业须按月缴纳相当于本企业全部职工工资总额的3%作为劳动保险金，其中30%上交中华全国总工会，由其统筹全国社会保险事务，其余70%留存企业工会，用于支付职工退休金等。此项劳动保险金，不得在职工工资内扣除或向职工另行征收。

二、第一个五年计划至今基本不变的退休年龄与养老保险制度

经过三年的经济恢复，我国财政经济状况基本好转。1953年1月，政务院发布了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修正的决定》和《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》，退休年龄的规定不变，但扩大了养老保险的覆盖范围。《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》第26条规定：职工退职养老时，应按月付给退职养老补助费，其标准为：本企业工龄5年以上不足10年、满10年不足15年、15年以上的，分别付给本人工资的50%、60%和70%，直至死亡。

1955年12月国务院颁布的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和1958年2月颁布的《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，分别将国家机关女性工作人员和全体“女职员”的退休年龄从50岁提高到55岁，“女工人”50岁退休的规定不变。自此，我国男60岁、女55/50岁退休的规定至今基本不变。

三、改革开放以来退休年龄与养老保险制度改革

改革开放以来，伴随从计划经济体制向市场经济体制的转变，我国退休年龄与养老保险制度改革渐进式加快。根据经济社会发展需要，对退休年龄进行局部调整；比原计划提前8年建立了覆盖城乡居民的社会养老保险体系，保险对象逐步扩大，目前参保人数近8亿人。连续10年提高企业退休人员基本养老金，从2005年的人均月700元，提高到2013年的人均月1893元。2014、2015两年连续提高10%，并向其中有特殊困难的群体适当倾斜。城镇化进程中大批农民工进入城镇，逐步享受市民待遇，以及城乡一体化中的新农保等，体现了国家对养老和社会保障问题的高度重视。

（一）退休年龄的局部调整

1978年中共十一届三中全会后，鉴于“文革”造成的我国高级人才严重不足的问题，国家先后颁布了《国务院关于高级专家离退休若干问题的暂行规定》（国发〔1983〕141号）、劳动人事部《关于印发两个“说明”的通知》（劳人科〔1983〕153号）、《国务院关于高级专家退休问题的补充规定》（国发〔1986〕26号）、国家科委《关于高级专家离退休问题的几点说明》（〔86〕国科发干字0281号）等政策性文件，规定：从事教育、卫生、科技工作的具有中级技术职称的人员和具有高中以上学历或经严格考核取得同等学力、教学经验丰富的中、小学教师，可以延长工作年龄，但最长不得超过60周岁（女）和65周岁（男）。副教授、副研究员级的高级专家的离休退休年龄最长不超过65周岁，教授、研究员级的高级专家的离休退休年龄最长不超过70周岁。1993年8月颁布的《国家公务员暂行条例》（国务院令125号）依然维持1955年的退休年龄规定，即男60周岁、女55/50周岁。

（二）社会养老制度改革逐步推进

以1986年发布的国民经济与社会发展第七个五年计划为标志，我国改革开放后的社会养老制度改革从此正式启动。改革内容主要包括：（1）改革劳动保险制度，建立包括养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险等在内的城镇职工社会保险；（2）逐步建立居民最低生活保障制度；（3）逐步建立农村新型合作医疗制度；（4）进行社会福利的社会化改革。

1986—2012年，我国的社会养老制度改革大致可分为三个阶段：

第一阶段（1986—1993）：将社会养老制度改革作为国企改革的配套措施。这一阶段的社会保险改革，基本集中于国有企业职工。

第二阶段（1993—2003）：将社会养老制度作为社会主义市场经济体制改革配套措施。随着社会主义市场经济的迅速发展，以公有制为主体，多种所有制形式共同发展，使经济主体多元化、劳动力市场化趋势加快，非国有企业职工参加社会保险的诉求也日益强烈。1993年召开的中共十四届三中全会做出的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确要求“建立多层次的社会养老体系”，并将社会养老制度称为市场经济体系的五大支柱之一。这一阶段改革的重点是城镇职工的养老和医疗保险改革扩面以及城市居民最低生活保障制度的建立。

第三阶段（2003—2012）：将社会养老制度确立为一项基本的社会制度，并加快了建设进程。2004年3月，“国家建立健全同经济发展水平相适应的社会养老制度”被写入宪法。2006年10月召开的中共十六届六中全会做出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出：要建立“社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系”，并提出要逐步建立农村居民最低生活保障制度，有条件的地方探索建立多种形式的农村养老保险制度。总之，这一时期社会养老的理念、内容和制度运行机制都增加了新内容，更加强调了社会养老制度的公平正义。具体主要体现在以下六个方面：

一是完善企业职工基本养老保险制度。2005年国务院发布了《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（国发〔2005〕38号），调整了养老保险覆盖面、做实个人账户和养老金计发等：在扩大基本养老保险覆盖面方面，将非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员纳入养老保障范围；在做实个人账户方面，强调要继续做好东北三省的试点工作，抓紧制定其他地区扩大试点的具体方案。同时指出，要制定个人账户基金管理和投资运营办法以实现其保值增值；在基本养老金计发办法方面，规定从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调低至8%，且全部由个人缴费，单位缴费不再划入个人账户。同时，对国发〔1997〕26号文件实施后和实施前参加工作的人员的基本养老金计发办法分别做出规定。2006年，劳动和社会保障部《关于印发贯彻落实国务院完善企业职工基本养老保险制度决定工作安排意见的通知》，就扩大基本养老保险覆盖范围、统一规范个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策提出具体工作部署和要求。

二是城镇居民被纳入养老保险范围。2011年，国务院发布《关于实施城镇居民基本养老保险制度的决定》，开始建立城镇居民的基本养老保险制度，表明我国城镇居民养老保险改革开始启动。

三是提高养老保险的统筹层次。1997年人社部就要求尽早实现养老金省级统筹。区域间的经济发展水平、人口结构、基本养老保险制度的覆盖范围不同，从而引发缴费负担不公、责任分担失衡、基金余缺并存等一系列问题。截至2015年4月，只有北京、上海、天津、重庆、陕西等7个省（市、区）实现了养老金省级统收统支，其他基本都是停留在县（市）级统筹阶段。^[4]

四是农民工养老保险问题被提上议事日程。2006年3月，国务院发布了《关于解决农民工问题的若干意见》，农民工养老保险开启了破冰之旅。该意见提出了积极稳妥地解决农民工社会保障问题的措施，逐步解决养老保障问题。2009年，人力资源和社会保障部出台《农民工参加基本养老保险办法》。

五是农村养老保险制度建设快速推进。2009年，国务院颁布《关于实施新型农村社会养老保险试点的决定》，开始建立农村居民社会养老保险制度。2012年5月，国务院常务会议通过的《社会保障“十二五”规划纲要》，明确提出了加快城乡社会保障统筹的战略举措。同年11月，人力资源和社会保障部又发布了《城乡养老保险制度衔接暂行办法（征求意见稿）》。11月8日召开的中共十八大报告明确提出“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性，适应流动性，保证可持续为重点，统筹推进城乡社会保障体系建设，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。

六是国家财政对社会养老的投入大幅度增长。国家审计署发布的《全国社会保障资金审计结果》显示，2011年中央和地方财政合计投入7555.34亿元，其中中央财政占59.86%。财政部《关于2012年中央和地方预算执行情况与2013年中央和地方预算草案的报告》显示，中央财政对社会保险、社会救助和社会福利的投入分别占60.67%、64.74%和15.27%。2012年，社会保障和就业支出、医疗卫生支出以及住房保障支出均超过预算的100%。

2015年12月2日，中国社会科学院人口与劳动经济研究所及社会科学文献出版社共同发布《人口与劳动绿皮书：中国人口与劳动问题报告No.16》。报告建议，延迟退休可分“两步走”：2017年完成养老金制度并轨，从2018年开始，女性退休年龄每3年延迟1岁，男性退休年龄每6年延迟1岁，至2045年男性、女性退休年龄同步达到65岁。^[5]2015年12月30日讯

可见，2003—2012年，是新中国成立以来我国社会养老制度建设思路最明晰、推进速度最快的时期。