城市发展过程中失地农民安置

从党的十六大提出统筹城乡经济社会发展开始，到十八届三中全会对健全城乡发展一体化体制机制作出全面部署，城乡一体化上升到国家战略，已经成为指导我国经济社会发展工作中的重要方针举措，其体制与政策创新全面提速。

城乡一体化是工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村村民统筹谋划同步发展，是先进的城市功能向落后的农村功能延伸，并使农村和城乡基本同步的社会经济发展过程。城乡一体化是中国现代化和城市化发展的一个新阶段，通过体制改革和政策调整，促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化，改变长期形成的城乡二元经济结构，实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致，让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠，使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。

城乡一体化早在以圣西门、傅里叶和欧文为代表的空想社会主义学说中就有原始构想，城市规划理论的奠基者霍华德提出“田园城市”的构想和著名的城镇-乡村“三磁体”理论，马克思主义经典作家认为从城乡对立走向城乡融合是城乡关系发展的必然，并指出城乡对立的消灭并不是一蹴而就的，达到城乡融合需要一个漫长的社会历史过程。20世纪50年代至70年代，刘易斯-拉尼斯-费景汉模型认为，经济增长和现代化需要“城市-工业”加速的增长和向以城市社会为基础的社会转化，需要将剩余劳动力从农村农业部门转移到城市工业部门，因而城市掠夺农村资源、资金和劳动力理所当然。利普顿批评了这种观点，提出的“城市偏向”理论认为，发展中国家城乡关系的实质就在于城市人利用自己的政治权力，通过“城市偏向”政策使社会资源不合理地流入自己利益所在地区，而资源的这种流向很不利于乡村的发展，其结果不仅使穷人更穷，而且还引起农村地区内部的不平等。“增长极”理论则倡导，发展中国家可以通过加大在大城市和地区中心发展资本密集型工业的投资力度来刺激当地经济增长，然后这种增长再通过“涓滴效应”扩散到乡村地区。20世纪80年代中期，日本提出了第四次全国综合开发规划，该规划以微电子技术和生物工程技术为核心手段，突出点（城镇）、线（网状基础设施）和面（农村区域）网络化发展的内容，建立自然-空间-人类系统，旨在建立一个城乡融合社会。20世纪末期，在亚洲的许多核心城市边缘及其间的交通走廊地带出现了与众不同的农业和非农业活动交错的地区，复杂而且复合的区域系统包含核心城市、边缘区、远郊地区、卫星城，城市与乡村界限日渐模糊，农业活动与非农业活动紧密联系，城市用地与乡村用地相互混杂。这代表了一种特殊的城市化类型。所有这些理论和实践都遵循着一个广泛的假设，即平等和均衡发展将贯穿整个地域。

新中国成立60年来，城乡关系经历了深刻变迁，城乡关系的发展历程大致经过三个阶段。第一个阶段，改革开放前的城乡二元结构。国家为推进工业化，在农村和城市进行了一场规模浩大、持久深远的社会变革，建立了计划经济体制，城市和农村分割为两个部门。这种二元城乡关系呈现出三个特征：工农产品不能平等交易；城乡之间要素不能自由流动；城镇居民与农民权利和发展机会不平等。

第二个阶段，改革开放至党的十六大城乡初步融合。由市场机制引入、城乡要素交流扩大，导致城乡关系由原来的分割状态转变为初步融合状态。城乡关系的新特征主要有：（1）工农业产品市场化交换程度的提高，推动了城乡关系的合理化。农业市场化改革使农村社会生产力的巨大潜力得以迅速释放，粮食生产从3500亿公斤提高至5000亿公斤，只用了18年。农业结构发生了显著变化，由以粮食为主向多种经营和农、林、牧、渔业全面发展转变，人均农产品生产量和消费量达到世界中等以上水平。（2）乡镇企业异军突起，城乡经济日趋紧密。国民经济结构已由改革开放以前的农村农业、城市工业二元结构转变为城市工业、农村工业、农村农业相结合的新型经济结构。（3）农村富余劳动力向城镇的大量转移，密切了城乡联系，对城乡隔离现象造成了巨大冲击。在城乡关系的转变中，农村劳动力转移具有决定性的意义。改革开放以来，农村劳动力流动的体制性障碍逐步消除，农民工总量持续增加，流动范围日益扩大，并成为产业工人的主体部分。

第三个阶段，十六大以来城乡统筹、城乡一体化发展。十六届三中全会首次提出“五个统筹”的发展理念，并将统筹城乡发展放在首位；2004年中央经济工作会议首次判断我国现在总体上已进入了以工促农、以城带乡的发展阶段；十七大报告首次提出“形成城乡经济社会发展一体化新格局”。城乡关系的特征表现为：一是小城镇大量涌现和迅速发展，弱化了城乡隔离的格局，奠定了城市化发展的基础。1998年，党的十五届三中全会确立了发展小城镇以带动农村经济和社会发展的重大战略。2002年，党的十六大把促进小城镇和大中小城市协调发展作为中国特色城镇化道路的重要内容，从政策上明确了发展小城镇在新农村建设和城镇化推进中的战略地位。中国的小城镇不仅担负着联系城乡的任务，同时也承担着完善城镇体系的功能，其城市特征逐步增强。二是强农惠农政策体系不断完善，工业反哺农业、城市反哺农村政策建立。国家实施了具有划时代意义的农村税费改革，这项改革直接带动了农村义务教育管理体制、县乡财政体制和乡镇机构等领域改革的深化，引起了农村综合性制度创新和城乡分配关系的重大调整，成为改革城乡二元结构的重要突破口。三是农村社会保障体系初步建立，城市公共基础设施建设和公共服务开始向农村延伸，初步建立了促进城乡经济社会一体化发展的制度框架。农村实行了社会养老保险和新型合作医疗，公共财政覆盖农村的范围不断扩大，自来水、道路、卫生等公共基础设施和服务向农村延伸，以向中心村集中为主的新农村建设得到重视并逐步推进。

李克强总理在《求是》发表的题为《关于深化经济体制改革的若干问题》一文中指出，统筹推进城乡一体化改革。城乡二元结构是不合理经济结构的突出表现和重要根源。改变城乡二元结构，必须建立城乡一体化发展体制机制。为此，要进一步放活农民，放手让农民去闯市场，形成农业现代化和新型城镇化相辅相成的局面。在推进现代农业制度建设方面，主要是坚持和完善农村基本经营制度，加快实施承包地确权登记颁证，鼓励土地经营权流转，发展适度规模经营；完善农产品价格形成机制，启动大豆、棉花目标价格补贴试点；完善农业补贴等政策，促进农业集约化和可持续发展。发展新型城镇化。

既然提出了新型城镇化，为何还要提城乡一体化，反之亦然。有的学者认为，这是同一概念的两种不同提法。有的学者把新型城镇化等同于或基本等同于城乡一体化。在党的十八大报告中，新型城镇化与城乡一体化是同时提出来的。报告中说：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”可见，新型城镇化是城乡一体化的核心内容，新型城镇化就“新”在城乡统筹的一体化发展上。在概念的广度上，城乡一体化是一个更宽泛的概念，它包含着城镇化，而城镇化是一个相对狭窄的概念，城镇化是城乡一体化中最重要的方面和最主要的内容。中国特色城乡一体化的涵义，就是把工业与农业、城市与农村、市民与农民作为一个整体，通过体制改革、机制创新和政策调整等，实现城乡的逐步融合和一体化发展。

城乡一体化就是城乡在发展上协调发展、同步发展、一体发展，而不是重工业、轻农业，重城市、轻农村，厚市民、薄农民式的发展，具体内容应包括：总体规划、产业布局、基础设施、公共服务、社会保障、劳动就业、资源配置、收入分配、生态环境、社会管理等一体化。城乡一体化不是城乡均等化，不是城乡均等发展。不是要把差距拉平，在中国城乡差距将长期存在，这个长期至少在百年以上。现在强调一体化是要逐渐缩小差距，逐渐消除政策上、制度上、法律上等一切不平等。现今，城乡差距和不平等主要有：

第一，由户籍制度造成的城乡不平等。中国的城乡二元结构是历史的产物，并在计划经济时期得到强化。新中国成立初期，城乡就在不同程度上存在重大差别，从20世纪50年代开始，实行计划经济体制，城乡二元结构日益显著，而户籍制度又是其中的关键。1958年，全国人大常委会通过的《中华人民共和国户口登记条例》规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。”二元户籍制度的形成使人分二等，即城镇市民和农村农民两种身份两大阶层，由户籍制度演化而成的“城乡分治，一城两策，一地两民，一事两制”的管理体制，衍生出就业、税费、教育、医疗、社保、文化等诸多的不平等。由户籍制度造成的农民成为事实上的二等公民，是中国最大的不平等。在经济、政治、社会三项公民最主要权利上，农民是弱者、缺失者、不平等待遇的受害者。户籍管理制度通过法律赋予的权力，经过法律部门的登记造册，把人员强制性地固定在某个村庄，不能自由地迁徙流动。户籍制度的人为分割，加剧了中国城乡之间早已存在的市民和农民两大群体之间的不平等，同时也加剧了社会两极分化。中国最贫穷最落后的人群是边远的、落后地区的农（牧）民。户籍制度要推进改革，关键是资金。2013年7月，中国社科院发布《城市蓝皮书》称，目前我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元/人。

第二，农村土地制度加剧了农村不平等。农村土地制度和农村户籍制度是中国城乡二元经济结构的双胞胎。农村土地管理存在诸多问题。一是所有权空置是最大的问题。所有权空置的根源是产权所有权主体不清。农村集体所有，从法律层面来理解，农村集体应该是各个村委会，但法律并没有明确农村集体所有的主体指的是什么。而村委会作为集体土地所有权人既不是一级政府，也不是经济法人，它是农民自治组织。作为自治组织，从理论上来说，应该有处置财产——土地的权利，但法律上没有赋予这个自治组织有处置土地的权利。此外，这个自治组织从法律上和理论上来说是自治的，但实际上却受到村党支部的领导，党支部在村级事务中有实际的和最终的话语权和决定权。而党支部要受乡镇或社区、街道党组织的领导。二是征收过程存在着许多违法现象。国家有权征收农村集体土地，实际征收主要是地方政府行使国家权力进行征收，征收本身具有强制性。《土地管理法》规定：征地是国家的特有行为，被征地单位和人员要服从国家的需要。这意味着国家权利和农民集体权利的不对称、不对等，国家权利高于、大于农民集体权利。法律对于“公共利益”的解释模糊不清，什么叫公共利益，公共利益具体内容是什么？《土地法》都没有明确规定。致使许多地方将《宪法》规定的征地范围从“公共利益的需要”扩大到包括非公共利益需要的一切用地项目。《土地法》规定：控制建设用地总量，严格限制农用地转为建设用地。在实施征地和执行法律的过程中，地方政府总是尽可能地扩大建设用地数量和规模。在征地过程中，法律难以控制自由裁量权的任意行使，对政府动用征地权没有做出限制，致使地方政府表现出较强的随意性，征收目的不公开、不透明，征收的数量和规模不受约束和限制。而对地方政府的这些违法行为，农村集体组织既没有权力，也没有能力拒绝。三是低价征收和补偿费用过低问题十分普遍严重。国家对征收耕地的补偿费用没有具体标准或实施细则，地方政府在征收中都是以最低的标准来补偿。地方政府在征收农民土地时，农村集体组织没有议价权，农民个人更没有议价权，征地价格由地方政府单方面决定，政府为谋取自己的最大利益，都以最低的价格征收。政府从农民手中低价征收土地，然后投入较少的整理费用，甚至不整理，以高出征收价的十倍、几十倍、百倍的价格出让，政府收取了巨额土地出让金。巨大的利益使政府乐此不疲，热衷于卖土地。法律的规定一开始就明显地损害了农民利益，而倾向于保证政府利益。低价征收受到了农民的强烈反对，地方政府动用行政、处罚、赏罚等各种手段，甚至动用公安、法院、武警等国家机器，强行、强力、强制征用农民土地。

第三，农民诸多的政治、社会权利不平等。一是政治权利不平等。农民的知情权由于信息不对称、处于弱势地位而缺失；没有权利参与所在区域的社会管理；没有权利就所在区域城乡公共建设、公共设施等提出建议要求并得到尊重。二是社会权利不平等。农民被固定在土地上，没有迁徙的自由，不像城里人可以享受调动工作的权利，并随工作调动而迁移户口。农民的教育权不平等，农村教育资源缺乏且贫瘠，无论是九年义务制教育，还是成人再教育、职业教育、岗前培训教育等，都大大弱于城市。三是农民经济权利不平等。农民缺少融贷权，最主要的财产——住宅不能抵押贷款，最主要的经营权——土地承包经营权不得抵押贷款，宅基地不能抵押贷款。农民承担了更高的税赋。自建国以来，农民种的粮食就被迫平调、平价征购，缴纳“三提五统”等税费，直到2006年农业税取消后农民的负担才有所减轻。

第四，公共资源配置不平等。公共资源配置存在着严重的重城轻农问题。水、电、气、路、文化、体育、娱乐等公共设施，在农村基本都是靠农民自己投资建设，而市民却能够享受国家免费无偿投资，农村普遍地落后于城市。优质的医疗卫生和文化教育资源集中在城市，而广大农村的公共文化设施陈旧落后。在社保方面差距同样大，国家为市民提供金额大、收益面广的各类保障，而农民长期以来被排除在社保之外。自2009年起，农村逐步推行养老保险制度，但标准低，且个人要缴纳100-500元不等的金额，年满60岁以后每月可领取55元，现在一般许多地方涨到了80元。这与城镇居民特别是退休人员养老保险相差10多倍。农民没有就业的权利，要自己找工作。找不到工作没有失业保障金。农民享受不到市民享受的最低生活保障的权利。

第五，工农业产品价格“剪刀差”造成的收入差距。在新中国成立之初，由于工业化积累资金的需要，在价格政策上采取了农产品价格低于价值、工业品价格高于价值的政策，形成工农业产品价格的“剪刀差”。据统计，1952-1997年的46年间，以工农业产品“剪刀差”的方式，农业为工业提供资金12641亿元，平均每年提供274.8亿元。由于工农业产品的“剪刀差”，使农民的收入缩水，而城镇居民的收入增加。

第六，城乡生产力和劳动力素质的巨大差异造成的收入差距。城市经济以工业和服务业为主，现代化程度较高，而农村以农业为主，现代化程度较低，反映在劳动生产率上的差异较大。农业与工业的劳动生产率之比，从1952年的1.966倍，持续扩大到2003年的6.793倍。从1979年到2006年的27年中，GDP总量平均增长9.7%，同期农业平均增长4.6%，这么悬殊的落差，是造成城乡收入差距的一个重要原因。在实行以按劳分配为主体与多种要素参与分配的制度下，劳动力素质对收入分配具有决定性作用。劳动力素质很大程度上表现为教育程度。农民工是农村中教育程度较高的群体，但教育水平也偏低。据统计，2005年，农民工中受过大专及以上教育的仅占3.37%，高中及中专以上教育的为19.34%，初中及以下教育的占77.29%，而城市劳动力的上述比例分别为28.05%、47.80%和24.16%。现阶段大致形成了以高中及大专以上文化程度为主体的城市劳动力群体、以初中文化程度为主体的农民工劳动力群体，以初中和小学文化程度为主体的农村劳动力群体。这表明教育程度是形成城乡收入差距的重要原因。

国外避免城乡二元结构主要模式有：美国基于市场经济和技术革新的城乡互动一体化模式；德国以均衡、持续发展为特征的民主式城乡一体化模式；日本、韩国先城后乡、政府主导的非均衡城乡一体化模式；拉美国家工业化和城市化失调的过度城乡一体化模式。

日本在城乡一体化发展中的经验颇值得中国借鉴。城乡居民享受同等的政治经济待遇，在房籍、政治权利、社会保障和人员流动等政策上对城乡居民一视同仁。消除阻碍人员、资金等经济要素在城乡间流动的壁垒，促进各种资源向农村和落后地区流动。重视城市化过程的总体布局，避免出现城乡结合部和“贫民窟”。日本采取细化配套措施，攻克制度壁垒。通过建立统一的社会保障体系、建设高标准的卫星城和小城镇、维持农产品较高价格以保障农民收入等措施，打通了城乡之间存在的各种壁垒。第一，统一社会保障体系和宽松的户籍制度是城乡居民相互流动的前提。在日本，居民的养老、失业和医疗保险全国统一，不以地区或身份区分，居民转移户籍几乎不受限制。第二，高标准建设大城市外围卫星城和小城镇是大城市减轻人口压力的前提条件。日本很多大城市的外围卫星城和小城镇的基础设施、生活服务、文化娱乐等条件与大城市中心区相差无几，吸引了很多城市居民前去居住。充分利用好包括退休老人、不必每天通勤的上班族、小企业主及其雇工等群体的资本和消费需求，在很大程度上促进了日本中小城市和小城镇的发展，既避免了大城市人口过快膨胀，又拉动了农村发展，有力促进了城乡平衡和区域平衡。第三，采取各种措施维持农产品较高价格以保障农民收入。为增加农民收入，日本在对外贸易中多利用高关税、高检疫检验标准等有形或无形的“保护壁垒”，在国内则通过农协等行业组织或地区组织维持农产品较高价格。这实际上是以城市消费者出资的形式对农业进行隐形补贴。同时，为保障城市低收入阶层人群的基本生活，日本政府通过补贴等方式使国内市场鸡蛋、牛奶和面包等基本食品的价格处于较低水平。按照人口和国土比例，日本的人口密度约为中国的3倍，且其国土山地多平原少。在这种基本国情下，日本不仅实现了城乡共同富裕和高度城市化，还发展了农业、确保了大米完全自给和大部分蔬菜自给。

城乡收入差距大，一直是困扰中国经济社会发展的重大问题。有学者认为，改革开放以来，城乡收入差距大体经历了迅速缩小→逐渐扩大→平缓缩小→加速扩大→平稳下降的变动过程。农村率先实行家庭联产承包责任制后农民的收入迅速增加，城乡收入比值由1978年的2.57缩小到1983年的1.82，成为历史最低点。之后城镇居民的收入增长速度超过农村，比值由1984年的1.84上升到1994年的2.86，高于改革开放前的水平。20世纪90年代中期，农村剩余劳动力转移到城镇就业，提高农产品收购价格等，使农民收入再度提升，城乡收入差距的比值逐步下降到2.47。进入21世纪以后，城乡收入差距加速扩大，2001年突破历史最高点2.90，从2002年开始上升到了3以上，2009年达3.33。值得注意的是，从2002年到2012年11年中均保持在3以上的高位。从世界范围来看，中国目前的城乡收入差距明显偏高。世界银行有关报告指出，多数国家的城乡收入差距为1.5，超过2的相当罕见。而我国连续11年超过3，必须引起高度关注。

一些专家学者认为我国推进城乡一体化的模式主要有四种：一是北京、上海等“大城市带小郊区”的发展模式；二是成都、重庆等“大城市带大郊区”的发展模式；三是江浙地区以“小城镇带农村”的发展模式；四是“小城市带大农村”的发展模式。值得注意的是，小城镇、小城市是否具有足够的吸引力和辐射力来带动农村地区的发展？或者，“小城镇带农村”、“小城市带大农村”等发展模式能否取得持久的成功，尚需更长时间的观察与检验。

从党的十六大到十七大，关于城乡关系的理解和政策在我国城乡发展中具有转折性的意义。2012年召开的党的十八大，标志着我国已经进入实质性推进城乡经济社会发展一体化的新阶段。十八大报告进一步提出推动城乡发展一体化的新战略，提出加大城乡统筹发展力度，增强农村发展活力，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣的目标，特别是提出了加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，对“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系”作出了进一步的部署，从而在城乡一体化发展和建设上继续迈出新的步伐。推进城乡一体化，当前亟待加快三项改革：

第一，加快户籍制度改革。实现城乡统一的户籍制度。必须破解户籍制度造成的不平等鸿沟。逐步取消农业户口、非农业户口的鸿沟，以及由此衍生的蓝印户口、自理口粮户口、地方城镇户口、农场商品粮户口等多种户口类型，按照经常居住地登记常住户口的原则，逐步建立全国统一的户口登记管理制度，统称“中华人民共和国居民户口”。建立有序的户口准入制度，逐步实现迁徙自由。实行以具有合法固定住所为基本条件的户口迁移条件准入制度，在经常居住地通过购买、赠与、继承、自建等途径获得具有产权、达到一定标准的住房且居住一定期限的公民本人、配偶及直系亲属，可以在该经常居住地落户。当地经济社会发展所需特殊人才、特殊技能人员及其配偶、直系亲属可在当地落户，具体准入细则可由各省、自治区、直辖市人民政府制定，同级公安部门备案。

第二，加快土地制度改革。一是土地改革首先是确定土地一系列权利。农民要有三种权利：承包土地的经营权、宅基地的使用权、宅基地之上自建住房的房产权，相对三种权利的是三个证件：承包土地经营权证，宅基地使用权证，宅基地之自建住房的房产证。土地确权是基础，是根本。有了经营权证，土地流动中的经营权不清和法律纠纷问题相对较少发生。二是允许宅基地上的自建住房可以抵押、担保、转让。保障农户宅基地用益物权，建立农民财产性收入渠道。这意味着农民的宅基地作为一项“沉睡的资产”将被唤醒，将明显提升农民财产性收入。根据测算，中国农村的住宅存量庞大，2010年为210亿平方米，略高于同期城镇住宅存量，即使考虑到这些农村住宅多属自建、价值较低，210亿平方米的存量住宅已经是一笔规模极为庞大的存量资产。三是建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。市场的建立是流转实现的途径，并且使流转规范运行，避免地下黑市交易。四是缩小征地范围，规范征地程序。完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。这相当于土地市场的去行政化，通过缩小征地范围和减少划拨，从而在征地之外给市场留下更多的空间。五是允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。六是建立城乡统一的建设用地市场，意味着土地价格形成机制将有根本性变革。新土改政策如果能真正按计划推进，其所带来的改革红利将随着改革的深入而越来越大，持续时间至少二三十年。公开信息显示，我国当前承包权耕地12.77亿亩，集体建设用地2.5亿亩，共15亿亩农用地。15亿亩土地将带来多大的市场？据专家估算，仅承包耕地一项，每年将撬动1.3万亿元资金，而建设用地市场更大。根据《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》，到2010年，全国城乡建设用地规模为2488万公顷，其中城镇工矿建设用地848万公顷。城乡建设用地分为城镇工矿建设用地和农村建设用地两类。由此可估算出，2010年我国农村建设用地规模约为1640万公顷，即2.46亿亩。2012年国土部公布的全国土地出让面积和合同成交价款分别为32.28万公顷和2.69万亿元，每亩的价格约为56万元。据此测算，建立城乡统一的建设用地市场后，2.46亿亩的农村建设用地价格或高达130多万亿元。

第三，提高农村社保标准，完善城乡一体的社保制度。农村现有的养老、医疗等社会保障标准虽然建立，但标准过低、覆盖较窄。2014年4月，财政部网站刊登了一篇署名为安徽省财政厅的文章指出，合肥市市民化成本人均约15.49万元。按照《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》的目标，到2020年，全国常住人口城镇化率达到60%左右，户籍人口城镇化率达到45%左右，努力实现1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。以合肥为计算口径，按照每年2000万农民进城市民化计算，农民市民化年度新增加成本约3万亿元。中国社会科学院城市发展与环境研究所发布城市蓝皮书《中国城市发展报告（2012）》指出，今后20年内，中国将有近5亿农民需要实现市民化，人均市民化成本为10万元，为此至少需要40万亿-50万亿元的成本。城乡一体需要公共财政投入方面主要包括养老和医疗、保障性住房、各种民政救助和社会管理、基础设施等。国家和地方应该采取立法的方式确立国家和地方投入农村社会保障的比例。