政治转型的牵引作用

为什么要进行政治体制改革，发展市场经济不进行政治体制改革行不行？答案是否定的。马克思主义关于生产力和生产关系、经济基础和上层建筑的基本原理揭示了社会发展的普遍规律。按照唯物史观的基本原理，生产力是最活跃、最革命的因素，是社会发展的最终决定力量。生产力与生产关系、经济基础与上层建筑的矛盾，构成社会的基本矛盾。这个基本矛盾的运动，决定着社会性质的变化和社会经济政治文化的发展方向。经济基础和上层建筑的矛盾受生产力和生产关系矛盾的制约，生产力和生产关系矛盾的解决又依赖于经济基础和上层建筑矛盾的解决。生产力和生产关系之间、经济基础和上层建筑之间的矛盾运动推动着社会形态的依次更替。生产力发展到一定的阶段，必然要求生产关系的调整，而生产关系的调整必然要求上层建筑调整。

按照马克思主义学说，经济基础是指由社会一定发展阶段的生产力所决定的生产关系的总和，是构成一定社会的基础；上层建筑是建立在经济基础之上的意识形态以及与其相适应的制度、组织和设施，在阶级社会主要指政治法律制度和设施。一定社会的基础是该社会的经济关系的体系，即生产关系的总和，主要包括生产资料所有制、生产过程中人与人之间的关系和分配关系等三个方面，其中生产资料所有制是首要的、决定的部分。而一定社会的上层建筑是复杂庞大的体系，由该社会的观念上层建筑和政治上层建筑两个部分组成。观念上层建筑包括政治法律思想、道德、宗教、文学艺术、哲学等意识形态。政治上层建筑指政治法律制度和设施，主要包括军队、警察、法庭、监狱、政府机构和政党、社会集团等，其中国家政权是核心。经济基础是上层建筑赖以存在的根源，是第一性的；上层建筑是经济基础在政治上和思想上的表现，是第二性的、派生的。经济基础决定上层建筑，上层建筑反作用于经济基础。

经济基础决定上层建筑的产生，决定上层建筑的性质，决定上层建筑的变革。经济基础发生改变，上层建筑或慢或快也要发生变革。同一社会形态内经济基础的量变和部分质变，决定了上层建筑要发生相应的量变和部分质变。一种性质的经济基础为另一种性质的经济基础所代替的根本质变，决定着全部庞大的上层建筑的根本变革。

上层建筑并非被动地适应经济基础的变化，而是对经济基础存在着反作用，表现为：一方面，上层建筑与阻碍和反对与之相适应的经济基础的力量进行斗争，维护和促进经济基础的形成、巩固和发展；另一方面，上层建筑固守制度和思想，成为阻碍经济基础发展的力量。经济基础要求上层建筑同自己相适应，以利于自己的发展；上层建筑必须符合经济基础及其发展的需要，否则就不能长期存在下去。这就是上层建筑适应经济基础状况的规律。唯物史观既反对否定经济基础决定作用的唯心主义，又反对否定上层建筑反作用的形而上学观点。这两种观点都是违背上层建筑适合经济基础状况的规律。

改革开放30多年的实践充分说明，经济体制改革和政治体制改革交相推进、相辅相成、互相依赖、密切相关、缺一不可。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不好，反之亦然。农村大包干和十一届三中全会相互促发，中国进入从贫穷到富裕的时代。20世纪80年代末、90年代初，东欧发生巨变，中国也出现了“六四”风波，经济和社会发展在“姓社”“姓资”的争论中徘徊不前，甚至出现倒退。1992年邓小平南方谈话力转局势，随后中共十四大确立了社会主义市场经济体制，经济和社会再次驶入快速发展轨道。生产力发展了，拥有或代表先进生产力的个体和私营企业主能否加入中国共产党？如果不能，共产党如何促进生产力发展，如果能，就必须破除教条主义和政治上的陈规。面临生产力发展的新形势，时任总书记江泽民提出了“三个代表”重要思想，解决了新时期共产党能够和应该代表先进生产力、先进文化和最广大人民根本利益三个重大的、根本的、原则的问题。当改革进入到深水区，经济和社会发展处于缓慢和僵持阶段，需要政治体制改革牵引的时候，十八届三中全会作出了全面深化改革的战略决策。

伟大的战略家、思想家邓小平深刻地阐述了政治体制改革的重要性和政治体制改革与经济体制改革的关系。早在1980年8月18日，邓小平关于党和国家领导制度改革的讲话（“8·18讲话”）就明确提出：“政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖，相互配合。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通。”1986年，邓小平20多次提出要进行政治体制改革。邓小平指出：“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进，就会阻碍生产力的发展，阻碍四个现代化的实现”，“不搞政治体制改革，经济体制改革难以贯彻。”^[1]

邓小平深刻地揭示了政治体制改革和经济体制改革相互依赖和配合的辩证关系。只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，在实践中是难以行得通的。经济体制改革和政治体制改革不可截然分开，要改革传统体制，就必须同时改革组成传统体制的经济体制和政治体制两个方面。只改革其中的一个方面，改革就不配套，就很难获得实质性、突破性进展。这正是他对马克思主义基本原则纯熟的、结合实际的创造性运用，是他的改革思想理论在实践中的重大丰富和发展。

政治体制改革怎么改？改什么？早在20世纪80年代初，共产党就作出了伟大的规划。1980年8月18日至23日，中共中央政治局（扩大）会议召开，邓小平在会上作了《党和国家领导制度的改革》的讲话，讲话的主要内容有五个方面：一是国务院领导成员变动，中央的考虑是权力不宜过分集中，兼职、副职不宜过多，着手解决党政不分、以党代政的问题，从长远考虑，解决好交接班问题。二是阐明我国党和国家领导制度改革的目的，是为了发挥社会主义制度的优越性，加速现代化建设事业的发展。三是揭示我国现行政治体制存在的主要弊端。主要有：官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象等，强调要着重从制度方面来解决问题。四是提出肃清封建主义和资产阶级思想影响的任务。指出，肃清封建主义残余影响，重点是切实改革并完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。五是指明改革应采取的根本性措施是，实行民主集中制、党政分工制、中央统一领导下的地方分权的管理制度；健全保障人民民主权利的各项制度。这个重要讲话经8月31日政治局会议讨论通过，成为党和国家领导体制改革的纲领性文件。

邓小平政治体制改革理论的内容，主要体现在以下八个方面：一是认为政治体制改革必须同经济体制改革相配套、相适应，不搞政治体制改革必然会阻碍经济体制改革，拖经济发展的后腿。随着经济体制改革的逐步深入，越来越感到政治体制改革的必要性和紧迫性。二是认为政治体制改革是全面改革向前推进的一个标志。我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制改革。三是认为权力过分集中是旧的传统政治体制的基本特征和“总病根”，政治体制改革要注重解决权力过分集中这个根本问题。四是认为发展社会主义民主，健全社会主义法制，使民主制度化、法律化，是必须长期坚持的坚定不移的目标，绝不允许有任何动摇。五是认为党政不分、以党代政是传统政治体制的主要弊端，政治体制改革要把党政分开放在第一位，这是一个关键。六是认为政治体制改革要致力于改善党的领导，党只能在宪法和法律的范围内活动，要坚决铲除“以党治国”这个“国民党的遗毒”。七是认为肃清思想政治方面封建主义的残余影响，是政治体制改革的一项重要任务。这个任务重点在于改革和完善党和国家的制度，从制度上保证党和国家政治生活的民主化、经济管理的民主化、整个社会生活的民主化。八是认为政治体制改革要坚持既坚决、又审慎的方针。决策一定要慎重，看到成功的可能性较大以后再下决心，但改革总要有一个期限，不能太迟。邓小平关于政治体制改革的理论，是对国内国际社会主义政治建设历史经验和教训的深刻总结，集中体现和凝聚了全党的智慧，构成了一个科学的思想体系，具有极为重要的理论意义和实践意义。

党的十一届三中全会以来，中国在进行社会主义经济体制改革的同时，也开展了政治体制改革，取得了积极的成果，某些方面取得了较大突破，比如领导干部终身职务制的废除，党与政府重叠的对口部门的取消；人民代表大会制度和政治协商制度的发展；村民自治制度和基层民主制度的创新；人事制度的改革；公务员制度的初步建立；行政机构的多次改革等等。党的十三大对政治体制改革第一次进行了系统论述和部署。1987年11月召开的党的十三大把政治体制改革提上了议事日程，政治体制改革的主题是建设社会主义民主政治，其最终目的是为了在党的领导下和社会主义制度下更好地发展社会生产力，充分发挥社会主义制度的优越性。中国政治体制改革的长期目标是建立高度民主，法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。中共十三大政治报告的第五部分提出了政治体制改革的内容和任务，提出不进行政治体制改革，经济体制改革不可能最终取得成功。党中央认为，把政治体制改革提上全党日程的时机已经成熟。报告提出了七项工作任务：一是实行党政分开。这个问题不解决，党的领导无法真正加强，其他改革措施也难以顺利实施。因此，政治体制改革的关键首先是党政分开。党政分开即党政职能分开。二是进一步下放权力。凡是适宜于下面办的事情，都应由下面决定和执行，这是一个总的原则。三是改革政府工作机构。为了避免重走过去“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的老路，这次机构改革必须抓住转变职能这个关键。要按照经济体制改革和政企分开的要求，合并裁减专业管理部门和综合部门内部的专业机构，使政府对企业由直接管理为主转变到间接管理为主。四是改革干部人事制度。改变集中统一管理的现状，建立科学的分类管理体制；改变用党政干部的单一模式管理所有人员的现状，形成各具特色的管理制度；改变缺乏民主法制的现状，实现干部人事的依法管理和公开监督。当前干部人事制度改革的重点，是建立国家公务员制度，即制定法律和规章，对政府中行使国家行政权力、执行国家公务的人员，依法进行科学管理。五是建立社会协商对话制度。建立社会协商对话制度的基本原则，是发扬“从群众中来、到群众中去”的优良传统，提高领导机关活动的开放程度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。六是完善社会主义民主政治的若干制度。目前，侵犯群众权利的现象仍时有发生。因此，必须抓紧制定新闻出版、结社、集会、游行等法律，建立人民申诉制度，使宪法规定的公民权利和自由得到保障，同时依法制止滥用权利和自由的行为。七是加强社会主义法制建设。社会主义民主和社会主义法制不可分割。没有全社会的安定团结，经济建设搞不成，经济体制改革和政治体制改革也搞不成。国家的政治生活、经济生活和社会生活的各个方面，民主和专政的各个环节，都应做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。

政治体制改革的复杂和敏感程度远远超过经济体制改革，国际大环境、国内小环境，经济、文化和社会等各种条件都对政治体制改革产生正面的或反面的、大的或小的影响，时机稍纵即逝。错过机会，或时机不成熟，政治体制改革的效果必然适得其反。笔名“皇甫平”的前《人民日报》副总编周瑞金撰文指出，改革开放30年来，中国政治体制改革有过三次难得的机会。一次是1980年6月，中央政治局常委会讨论肃清封建主义的影响和改革国家制度的问题。8月，中央政治局举行扩大会议专题讨论党和国家制度的改革，邓小平同志代表常委作了重要讲话，政治体制改革提上党和国家的议事日程。后来，由于波兰“团结工会”发动了工人大罢工，领导层担心国内局势震荡，便放缓了政治改革的步伐。时隔六年，1986年5月邓小平再次提出政治体制改革。6月28日在中央政治局常委会上，他发表了重要讲话。当时，中央成立了五人政治体制改革研讨小组，形成了《关于政治体制改革的总体设想》，党的十二届七中全会顺利地通过了这个文件，但没有对外公布。中共十三大政治报告中第五部分集中论述了政治体制改革的内容。这场得到邓小平全力支持的政治体制改革，由于1989年春夏之交一场政治风波，再一次失去良机。第三次是1997年春，中共十五大召开前夕，当时中央党校一批省部级官员曾向中央建议，在十五大重提政治体制改革任务。当时主持十五大文件起草工作的温家宝同志受江泽民总书记委托，到中央党校听取了他们的意见。后来，又传达江泽民总书记的意见说，十五大提这个问题已经来不及了，计划在十五大到十六大之间召开一次中央全会，专题研究政治体制改革问题。后来，由于发生了北约轰炸我驻南斯拉夫大使馆和“法轮功”围堵中南海事件，专题研究政治体制改革的中央全会未能召开。

2012年召开的党的十八大把中国改革开放推进到一个新高度，举世瞩目的党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），在政治体制方面，集中了第四、第八、第九、第十的四个部分14个条目以及其他相应的论述，按照紧紧围绕坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，建设社会主义法治国家，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主的根本要求，研究制定了全面深化改革的总体方案，向人们释放了以更大勇气和智慧推进政治体制改革的信号。十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，提出全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。即：在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。两个《决定》提出的全面深化的政治体制改革，所涉及的范围之广、力度之大，可谓前所未有，令人耳目一新。

习近平对深化政治体制改革作出了系列论述。他指出，走中国特色社会主义政治发展道路，必须继续积极稳妥地推进政治体制改革。要以保证人民当家作主为根本，坚持和完善根本政治制度和基本政治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主。他强调，按照结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的原则，逐步建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力。规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。他强调，转变政府职能是深化行政体制改革的核心。行政体制改革是政治体制改革的重要内容，是推动上层建筑适应经济基础的必然要求，必须随着改革开放和社会主义现代化建设发展不断推进。要按照建立中国特色社会主义行政体制目标，深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开，建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。他指出，协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。要推进协商民主广泛多层制度化发展，在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。他提出，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。

十八大以来，中国政治生态出现了崭新的气象，由一系列政治体制改革产生了三大显著效果：

第一，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施；深入推进依法行政，加快建设法治政府；保证公正司法，提高司法公信力；增强全民法治观念，推进法治社会建设；加强法治工作队伍建设；加强和改进党对全面推进依法治国的领导。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。健全宪法实施和监督制度，完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制。建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度，建立健全司法人员履行法定职责保护机制。推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点，最高人民法院设立巡回法庭，探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，探索建立检察机关提起公益诉讼制度。把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容、纳入政绩考核指标体系，把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部的重要内容。

第二，权力运行体系与权力制约机制改革取得积极进展。政治体制改革的核心问题，在于政治权力问题。我国现有的权力结构和权力配置上，存在着决策权、执行权、监督权集于一身的问题，如何破解？十八大提出，我们的权力来自人民，为人民所用，要让人民监督权力，让权力在阳光下运行，要“坚持用制度管权管事管人”，要采取“把权力关进制度笼子的根本之策”。权力应该如何运行呢？十八大首次明确提出了“权力运行体系”的新概念和基本思路，即构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。要做到权力运行的决策科学、执行坚决、监督有力，重要的在于公开，要推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。还要进行权力制约和协调机制改革，形成科学有效的权力制约和协调机制。

第三，行政体制改革与行政执法体制改革。提出了深化行政体制改革，转变政府职能，创新行政管理方式，建设法治政府和服务型政府，优化政府组织结构，提高科学管理水平等诸项任务。深化行政体制改革开场戏就是要简政放权，壮士断腕、自我革命。全面推进依法治国是一个复杂的系统工程，头绪很多，当前要特别着力的是建设法治政府、完善法治经济。必须依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推行政府权力清单制度。深化行政执法体制改革，健全行政执法和行政司法衔接机制，全面落实行政执法责任制。强化对行政权力的制约和监督，完善纠错问责机制。全面推进政务公开，坚持以公开为常态、不公开为例外原则。从原来的“政府管理”到现在的“政府治理”，虽只有一字之差，却是治国理念的跨越式飞跃。治理的特点在于，一是强调主体多元。政府作为管理者是主体，人民及组织、单位、公司、企业等社会成员都是某一方面的主体角色，都是主体之一。二是强调协调合作的方式方法，政府和人民之间、各种机构之间，多采取自愿平等合作的手段和方法，改变过去那种强制、操控的办法。

第四，惩治和预防腐败体系与反腐败体制机制改革。十八大以来，中央高悬反腐利剑，做到有腐必反，“打老虎与打苍蝇”相结合，共有60多位副部级以上腐败干部被“关进笼子里”，反腐力度之大、震动之大、影响之大前所未有，深得民心。《决定》再一次重申，“健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明”，“加强反腐败体制机制创新和制度保障”，“健全改进作风常态化制度”。把惩防体制体系与反腐败体制机制创新和制度建设结合起来，凸显了中央反腐倡廉的决心和策略。三中全会所强调和部署的反腐败斗争，定位于“制度式”。关于惩治和预防腐败体系与反腐败体制机制，中央提出了“三个不”新思路，即：要加强理想信念教育，使领导干部从思想上把好关，“不想腐”；要强化制度建设和监督管理，使领导干部无法腐败，“不能腐”；要坚持有腐必惩、有贪必肃，措施严厉，下场可悲，使领导干部畏惧战栗，“不敢腐”。这是新一届党中央反腐倡廉工作的总思路，应该围绕着这“三个不”，构建惩治和预防腐败体系与反腐败体制机制的主要方面和主要环节。此外，还要建立官员财产的申报和公示制度等有力反腐的制度。

中国政治体制改革必须高度重视战略和策略问题，要做到八个结合：一是把政治体制改革与经济体制改革结合起来，并且以经济体制改革的名义推进。二是把发展民主与健全法制结合起来，强调民主要制度化、法律化，坚持依法治国。三是把政治体制改革与尊重和保障人权结合起来，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。四是把发展民主法制与完善基层群众自治制度和改善民生结合起来，让人民群众在改革中享受到直接的实惠。五是把执政党依法执政与参政党依法参政结合起来，完善中国特色的政党政治。六是把共产党的党内民主与人民民主结合起来，以党内民主来带动人民民主。七是把党内监督、行政监督、法律监督与公民直接监督结合起来，建立和完善公民舆论监督和信访制度。八是把选举票决民主与协商民主结合起来，完善公民有序的政治参与形式。

民主政治的核心是人民当家作主。国家的一切权力属于人民，人民民主是社会主义的生命，没有人民民主就没有中国特色社会主义，就没有中国国家治理的现代化和中华民族的伟大复兴。必须坚持和完善人民代表大会制度这一保证人民当家作主的根本政治制度，要改革和完善选举制度，把直接选举人大代表的范围由乡一级扩大到县一级，实行普遍的差额选举制度，逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表。修改宪法，健全并突出强调公民的基本权利和义务制度，确立公民在法律面前一律平等、国家尊重和保障人权等一系列重要原则。加强和完善全国人大及其常委会的职权，规定全国人大和全国人大常委会共同行使国家立法权，共同监督宪法实施。在县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，赋予省级人大及其常委会、较大的市人大及其常委会制定地方性法规的职权。完善保证国家权力机关依法行使职权的制度，制定完善全国人大组织法、地方组织法、立法法、监督法、议事规则等一系列加强和规范人大组织和职权的重要法律。要改变人大代表选举办法，真正由人民选举他们心目中能够代表他们利益、能够行使人大代表权利和职责的人大代表。政府主要官员要逐渐由组织任命过渡到由人民代表选举产生，增强政府主要官员产生和行使职责的合法性。要推进党内民主建设，既要有间接民主，更要有直接民主，推进直选、竞选和代表制体制机制建设，进一步落实党员群众知情权、参与权、选举权、监督权。真正保障广大人民群众的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。把写在宪法法律上的人民当家作主等民主权利落到实处。