促进区域协调发展的新思路

新时期促进区域协调发展，建议将区域发展放到全国发展大局中，不仅立足于解决特定区域存在的问题，更要立足于全国总体目标、全局目标和长远目标制定区域发展战略。即按照“四个全面”的战略部署，更加关注全面深化改革和全面建设小康社会的总目标，着力促进全国统一大市场的形成和市场要素的自由流动，激发各地区的发展活力和发展潜力，促进各地区的合理分工，理顺阻碍区域协调发展的体制机制，破除各种限制生产要素特别是劳动力自由流动的障碍。

第一，建议加快研究制定全国层面的国土空间开发法律体系。通过法律的形式，实现国土空间的全域覆盖，建立空间规划体系，优化国土空间开发格局，促进全国国土空间的有效保护、合理布局和优化利用，增强对区域规划和空间规划的约束性，使国土开发和区域发展与国民经济和社会发展规划，与各行业、各地方规划衔接起来。进一步完善中央政府层面国土空间开发和管制的政策体系，逐步建立跨区域空间规划的协调机制。

第二，中央政府在教育、医疗、社会保障等基本公共服务事项上，担负更主要的支出责任。一是明确界定基本公共服务的范围，并随经济社会发展水平提高而相应调整。二是明确基本公共服务均等化的标准，并建立科学的评价指标体系。加强基本公共服务统计数据收集监测，建立基本公共服务绩效评价机制。三是明确划分各级政府提供基本公共服务的权责，保证责任归属清晰、合理，不仅考量基本公共服务财政投入，也要加大对产出和结果的评价，提高财政资金使用效率，提升基本公共服务质量和效益。

第三，建议深化改革，促进劳动要素的跨区域自由流动。一是加快户籍制度改革，放宽对人口流动的限制，推动建立公正、统一的劳动力市场，保证不同人群平等的就业权，同时促进人口有序转移到经济相对发达、就业岗位更多和收入相对高的地区。二是切实推进收入分配制度改革，提高劳动报酬占国民收入的比重，增加劳动者收入。三是加大社会保障制度改革力度，重点解决社会保障跨地区转移和异地接续的问题，特别是东部沿海地区加强对于外省务工人员的社会保障，强化劳动力使用地的保障责任。四是完善财税制度，合理调整政府间财权配置，扩大地方税收来源。五是完善财政转移支付制度。中央政府在财政转移支付政策上，对主动吸纳外来人口的地区给予适当鼓励，鼓励发达地区吸纳欠发达地区的人口，促其融入当地社区，成为稳定的迁徙者。以常住人口而不是户籍人口为基础来制定财政转移支付制度，鼓励地方政府实行积极吸纳外来人口的规划和政策，具体推动落实。六是积极探索建立跨区域生态补偿制度，支持地方建立健全跨界污染联合监测预警、事故应急处理和治理机制。

建立在“四大板块”基础上的区域经济政策，主要从地理位置和行政区划对我国区域进行了大致的划分，实施10多年以来，中西部和东北地区自我发展能力显著增强，我国区域经济版图发生了积极变化。但值得注意的是，四大区域板块一定程度上割裂了区域之间的经济联系，形成了在政策上各个区域板块的攀比，导致发展诉求与支撑条件的不匹配，同时，从过去10年的数据中可以看出，对于地域辽阔，地区间自然条件、历史基础和经济发展水平差距较大的西部地区和东北地区来说，四大板块的划分从空间尺度来看可能仍然偏大，掩盖了部分困难地区发展中存在的问题，10年来各版块内部差异性不断扩大，区域政策针对性有所降低。

建议充分发挥横跨我国东中西、连接南北方的重要轴带，提升轴带对统筹区域发展的引领和带动作用。可以考虑沿长江、珠江、黄河等大江大河和京广、京哈、京沪等重要交通干线，促进生产要素集聚和扩散，促进区域人口、产业、城镇布局的优化，逐渐形成经济开发轴带。同时充分发挥一级轴带的核心作用，辐射带动周边地区形成二级开发轴带和复合开发轴带，如充分发挥长江经济带的辐射带动作用，延伸形成汉江经济带、湘江经济带、赣江经济带等二级开发轴带，形成我国东中西开发的主轴带。依托京广一级轴带向东向西延伸形成京九—京广—焦柳之间宽约300千米，长约2000千米的我国南北复合发展主轴带。

沿海轴线经济基础雄厚，产业结构合理，基础设施完备，国际化程度高，城市群分布密集，是我国经济最发达的地区，也是海上丝绸之路中国段的重点地区。在加快沿海地区城市群内部整合力度和增强城市群竞争力的基础上，建议按照“抓两头、带中间”的思路，一方面进一步提升长三角、珠三角、京津冀的辐射带动能力，打造世界级的城市群，另一方面着力提升辽宁的辽西北地区、江苏的苏北沿海地区、广东的西南部沿海地区、广西沿海地区的经济发展水平，逐步缩小沿海地区内部的差距。

长江轴线贯通长江三角洲与长江中游、川渝等三大城市群，资源环境承载能力强，是国内最具发展潜力的地区。同时，该轴线通过与孟中印缅经济走廊连接，形成了面向陆海两端开放的新格局。建议在充分发挥长江黄金水道的航运功能的基础上，积极推进沿江高速公路、沿江高速铁路建设，以多式通道的联动为突破口，增强沿江地区集聚人口和生产要素的能力，形成横贯东中西的重要发展轴带，同时以汉江、赣江、湘江、嘉陵江、乌江等长江重要支流为支撑，构建复合型开发轴带。

京广轴线自南向北串联了珠三角、长江中游、中原、京津冀等大城市群，几乎覆盖了我国中部地区，是沟通环渤海和珠三角的重要桥梁。建议把京广线、京九线、太焦—焦柳线通过的地区作为整体，共同打造复合型地域开发网络系统，大幅增强京广轴线的发展活力。

陇海—兰新轴线连接江苏沿海、中原城市群、关中城市群及天山北坡城市群，开发历史悠久，是欧亚大陆桥重要组成部分，但轴线沿线城市间横向联系和分工协作不密切，建议以亚欧大陆桥加强东中西联动为切入点，强化各城市的合作，加快产业在轴线两侧聚集。

京沈—哈大轴带是连接京津冀地区和东北地区的主要经济带，向北可通过沿边口岸沟通俄、蒙、韩，向南可通过辽宁沿海港口沟通日韩和欧美，建议通过哈大经济带抓好沿海和腹地的互动，同时做好沿边开放的文章，加快推进东北地区经济一体化发展，通过京沈轴带加强东北与京津冀地区的协同发展，进一步释放东北地区发展潜力。

珠江—西江轴带是连接珠三角地区和西南中南腹地的重要经济带，向东通过珠三角港口群沟通海外，向西由珠三角带动由东向西梯度开发。建议围绕珠三角—广西—东盟开放经济带，提高珠江、西江航道等级，布局更加便捷的铁路、公路通道，推进海路、公路、铁路和管道等多式联运的集疏运系统建设，支撑西南、中南地区开放发展。

在轴带开发的同时，进一步细化四大区域板块，依托现已形成的城市群和经济区，逐步培育形成东北、京津冀、泛长三角、泛珠三角、长江中游、西南、西北、海峡西岸等八大区域经济板块^[1]。将轴带和板块结合起来，既注重轴带对区域协调发展的统筹能力，又注重引导生产要素在区域板块内部集聚和合理分工，从而形成网格化、多支撑的区域发展新格局。

目前，在西方发达国家，区域政策大都不以行政区划进行划分，而是按照问题导向的类型区进行划分。例如，目前欧盟已建立了欧盟地区统计三级单元目录（NUTS）^[2]并以此作为区域政策的识别标准，主要包括两个部分，一种是经济基础较差的待开发和欠发达地区，这类地区的主要任务是加快经济增长，解决经济发展中的资金不足和劳动力素质等问题。另一种是对在产业结构升级或者城市化发展的过程中由于机制性问题或结构性问题，导致就业岗位减少，失业增加，福利水平下降并造成恶性循环的地区，这类地区的主要任务是调整优化经济结构，稳定就业。

我国目前的区域政策仍主要以行政区划划定支持区域和政策，建议在行政区域划分的基础上，探索按照国土空间开发评价和问题导向划分区域援助政策范围。借鉴欧盟NUTS，缩小我国区域政策的实行范围，将区域政策下移一级，到地级市和县的层面。通过一系列指标分辨需要中央政府援助的贫困地区、资源枯竭城市、粮食主产区、边疆地区、少数民族地区、革命老区，以及需要指导加快发展的大都市区、改革试验区等，制定有针对性的区域政策。加大对特殊类型区域的支持力度，建立全国统一的国家区域援助政策体系^[3]。

对于贫困地区，建议继续坚持开发式扶贫，突出精准扶贫，真扶贫，扶真贫，出实招，着重解决集中连片贫困地区的综合治理，提高农村贫困人口的自我发展能力。

对于老工业城市，建议重点解决重化工产业和原材料产业的产业衰退问题，通过创新恢复传统产业竞争力，培育发展新的主导产业。重视解决国有企业历史包袱，化解社会矛盾，为企业的创新创造必要的基础条件。

对于资源枯竭城市，建议更加关注资源逐渐枯竭后的就业问题和经济结构单一问题，把重点放在积极培育发展接续产业，促进产业结构调整升级上，同时加快城市转型，促进城市由单一的矿产资源生产基地向综合性城市发展。

对于粮食主产区，建议重点破解粮食增产不增收的问题，努力实现粮食增产、农民增收和财力增强。研究粮食主销区对粮食主产区的对口协作机制，由主销区协助主产区建设各种类型的粮食仓储基地和粮食批发市场，建设农副产品深加工项目。

对于边疆地区，建议今后一个时期把重点放在扩大基础设施互联互通和对外开放方面，切实增强边疆地区的自我发展能力，实现边疆地区经济社会的全面发展。

对于过度膨胀的大都市区，建议进一步强化规划的空间管制作用，划定城市扩张边界和城市建设红线，依靠严格科学的城市规划和良好的城市治理，加强对大都市区过度膨胀问题的综合治理，积极解决城市二元结构问题。

对于少数民族地区和革命老区，建议结合扶贫政策和支持边疆地区发展政策，根据不同的情况实行不同的援助政策。重点加强基础设施建设、产业项目建设等。

同时，继续选择适当的地区，针对特定的问题，支持自由贸易园区、国家级新区、综合配套改革试验区等区域先行先试，积累发展经验，增强对区域发展的带动效应。

在进一步细化区域政策的同时，建议将区域规划的重点转移到促进城市群的发展上来。我国的城市承载着50%以上的人口和80%以上的经济活动^[4]，而且城镇人口比例还在继续扩大，城市在促进区域协调发展和生产力优化布局中有着十分重要的作用。下一阶段区域规划的重点，可以考虑从行政区划内的功能布局调整为合理规划跨行政区的产业和城镇的空间关系，使城市产业的选择和发展与城市规模、职能相匹配，完善城镇基础设施和公共服务设施，构筑城市间现代化的基础设施网络，实现产业整体协同发展，形成城城之间、城乡之间、城市群内部良好的分工与联系，加强区域合作，鼓励以强扶弱，推动互利共赢。以多个城市组成的城市群为区域规划的主要对象，加强高铁等快捷交通基础设施建设，增强城市间物理连接性和经济关系性，提高城镇体系承载人口和经济活动的整体能力。

近年来我国在促进区域协调发展方面的投入逐步加大，但主要仍是依靠中央投资和重大产业项目布局，这不仅导致了区域GDP竞争的加剧，也导致区域发展过度依赖重大项目。从近年来中央财政转移支付的数额和转移支付实施前后地区财力差异看，我国现行的转移支付制度在缩小地区财力差异上发挥着十分重要的作用，一定程度上有利于我国地区间基本财力的平衡。但目前财政政策以均衡性转移支付为主，促进区域发展的概念较弱。在我国地区经济发展、自然生态和人口分布等方面的差异都十分巨大的总体背景下，财政政策在促进区域发展中的作用仍有较大的提升空间。而且，从国际经验看，在经济增速由高速增长转向中高速增长时期后，财政政策在区域发展中都逐渐发挥了主导作用^[5]。

建议短期在不改变现有资金及投资渠道的情况下，对有关财政资金进行归类，建立形成区域协调或地区发展的财政资金概念，便于协同推进实施，利于分析研究，提供决策支持。建议将现行区域性财税政策分为两大类，一是区域协调发展战略下的财税政策安排，与我国区域协调发展战略相对应，主要表现为对三个区域板块的政策支持和倾斜，即西部大开发的财税政策、振兴东北等老工业基地的财税政策和支持老少边穷的财税政策；二是可持续发展战略下针对资源环境的财税政策，与国家整体可持续发展战略相适应^[6]。

从长远看，建议借鉴加拿大、德国和日本等国的经验^[7]，逐步建立形成国家层面区域协调或地区发展概念下的财政资金管理分配机制，逐步有所统筹。通过财政政策的创新和改革，使财政政策与区域政策的目标相一致，使财政政策在区域发展中的导向作用得到充分发挥。

一是通过政府间转移支付制度，实现财力在国土空间和功能区之间的重新分配，健全与常住人口相挂钩的转移支付制度。保证所有地区的财力都能支持基本一致的基本公共服务的提供，确保各地区间享有均等化的基本公共服务。

二是对资源要素的流动以引导性财税优惠和支持为主，并适当补偿因流动带来的短期损失，引导资源要素合理向目标功能区流动。具体体现为引导资本、劳动力和技术向城镇化重点地区流动，引导人口从生态地区和农产品主产区有序流出，推进产业在国内合理转移等。

三是使资源浪费和环境污染行为支付必要的财税成本，通过成本影响市场主体和居民的行为，支持采用节约资源和环境保护技术的企业提升竞争力，逐步建立起生态环境的跨区域补偿机制。

20世纪90年代以来，经济全球化和区域经济集团化成为世界经济发展的两大趋势。据不完全统计，目前世界上80%左右的国家参加了不同层次的区域合作组织。全球构建完成或正在构建的主要区域集团组织有欧盟、北美自由贸易区、亚太经合组织、东盟、中国—东盟自由贸易区、独联体经济联盟、加勒比共同体、安第斯集团等。区域经济一体化已成为许多国家应对全球化、融入世界经济的重要策略和手段。目前，我国参与的具有实质内容的国际区域合作和次区域合作有：亚太经合组织、上海合作组织、中国—东盟自由贸易区、中国—瑞士自由贸易协定、曼谷协定、澜沧江—湄公河国际次区域合作、中国与中亚次区域合作、图们江次区域合作等。但总体来看，我国参与国际区域、次区域合作的深度和广度均不够。进一步加强国际区域、次区域合作，以“一带一路”促进国内各区域发展恰逢其时，通过对外开放促改革、促合作、促发展，是未来国内促进区域发展的新趋势。建议以“一带一路”建设为依托，支持各地区探索通过开放促开发，通过开放促合作的有效途径。

一是西南地区通过珠江—西江经济带，充分利用中国—东盟合作平台，深化珠三角与北部湾地区的合作，将广东、广西打造成我国面向东南亚合作的核心区，将云南、四川打造成面向南亚开放的“桥头堡”。

二是支持西北地区加强与中亚、西亚国家合作，建设新疆丝绸之路核心区，将西北地区的发展与向西开放紧密结合起来。

三是支持东北地区加强中俄蒙、中日韩和中朝合作，将黑龙江、吉林、辽宁、内蒙古打造成面向东北亚开放的重要枢纽。通过东北亚国际区域合作带动国内区域合作和区域开发。

四是支持东部沿海地区继续率先开放发展和转型，在经济全球化深入发展的背景下，加快“引进来”“走出去”等，加快21世纪海上丝绸之路经济带建设，走出一条更多依靠创新和转型实现区域经济发展的模式。

注释

[1]国家自然资源和地理空间基础信息库项目办公室：《中国区域规划与可持续发展分析报告》，2013年4月。

[2]见本书第五章欧盟经验介绍。

[3]魏后凯：《中国国家区域政策——评价与展望》，经济管理出版社，2011年，第38～44页。

[4]国务院发展研究中心“区域协调发展和优化全国生产力布局”课题组：《市场条件下优化生产力布局的思路与举措》，《改革内参》2014年第45期。

[5]见本书第五章。

[6]国务院发展研究中心“区域协调发展和优化全国生产力布局”课题组：《市场条件下优化生产力布局的思路与举措研究报告》，《改革内参》2014年第45期。

[7]加拿大和日本的经验见本书第五章。