欧盟促进区域协调发展的经验

欧盟是世界上经济社会最为发达的地区之一，但欧盟内部区域发展不平衡的问题同样存在。欧盟目前包括28个成员，成员之间的经济和社会差距比较明显，其中，有1/4区域的人均GDP低于欧盟28个成员平均水平的75%。欧盟和欧盟成员为解决区域发展不平衡问题，通过设立地区发展机构，制定凝聚政策，安排发展基金等，促进落后地区发展，实现区域间均衡和城乡协调发展。

欧盟内部发展不平衡，既存在于成员之间，也存在于成员内地区之间，成员地区之间的差异大于成员之间的差异。欧盟为此构建了多层次、网络状的地区发展协调体系。在欧盟委员会、欧洲理事会和欧洲议会这三个欧盟最重要的机构中，都为地区发展事务设置了专门的职能机构和顾问机构。一是欧盟委员会下设有地区政策总司，专门负责制定和执行地区经济政策；二是欧盟理事会内设有地区政策委员会，负责国家间地区发展事务的沟通协调；三是欧洲议会设有20个常务委员会，其中地区政策委员会、交通与旅游委员会、环境和公共卫生与消费者保护委员会等三个委员会与区域政策问题密切相关。成员政府居于第二个层次，他们一般都拥有自身的区域政策，同时接受欧盟统一的地区政策协调和整合，其主要权力由各国政府特别是议会掌握，议会负责处理所有有关区域政策的法律，即批准或否决援助措施、奖励力度、区域设计和分散程度，也包括批准成立或取消特定管理机构等。地方政府也参与欧盟地区问题的决策，其渠道主要有：一是在地方层次相应设立区域政策机构；二是多数成员地方政府在欧盟总部布鲁塞尔都设有某种形式的办事处和代表；三是比利时和德国等国规定，如果部长理事会讨论的问题属于其地方政府管辖范围，地方政府的相关负责人也将出席理事会会议。

欧盟区域政策是一项投资政策，通常称为凝聚政策，由欧盟地区政策总司负总责，主要有三个目的：一是创造就业机会；二是提升竞争力，促进经济增长；三是提高生活质量和维持可持续发展。欧盟凝聚政策是地区发展的总战略，是整个欧盟战略的重要组成部分，凝聚政策须经欧洲议会批准，具有法律效力。欧盟已先后实施了《1988—1993年欧盟凝聚政策》《1994—1999年欧盟凝聚政策》和《2000—2006年欧盟凝聚政策》。前不久，正在执行《2007—2013年欧盟凝聚政策》^[1]，目前欧盟委员会已通过了《2014—2020年欧盟凝聚政策（草案）》。《2007—2013年欧盟凝聚政策》旨在通过欧盟各成员的一致努力促进地区经济增长和扩大就业机会，核心是打造和创建富有竞争力、吸引力和创造力的地区，实现聚合、地区竞争和就业、区域合作三大目标。《2007—2013年欧盟凝聚政策》提出在继续援助落后地区的同时，将努力提高其他地区的区域竞争力，并加大区域合作的力度。欧洲委员会根据各成员人口状况、国家财富、区域财富和失业率等标准，给予每个成员指导性的年度欧盟凝聚与区域发展基金总额，每个成员再决定该基金在各个区域之间的具体分配。从执行效果看，欧盟凝聚政策在很大程度上改善了公共管理，增加了政策的透明度，形成了良好的治理模式。各成员政府和各地方政府在确保欧盟的援助资金得到充分利用的基础上，建立了经济社会伙伴关系，并推动私营部门、大专院校和科研机构有效利用这些经济和就业援助基金。

1973年，欧盟的前身欧共体委员会向部长理事会提交了一份关于地区发展的报告，提出对“有问题地区”提供财政援助，并明确“有问题地区”包含贫困地区、传统工业衰退地区（Declining Industrial Areas）、受共同体政策影响的地区和多国边境地区。此报告于1975年3月获得批准，随后欧共体正式设立欧洲发展基金（简称结构基金），纳入欧盟财政预算统一管理，专门用于区域政策财政拨款。目前，在整个欧盟预算中，地区政策支出是仅次于农村农业政策支出的第二大项支出。欧盟2007—2013年凝聚政策支持地区发展投入资金为3470亿欧元，占欧盟预算的35.7%。主要用于资助有特殊问题的地区（其中75%用于贫困地区，15%用于结构性地区）^[2]，资金主要投向交通、环境、研发创新、城乡统一协调及支持边境地区发展；同时，欧盟要求各地区配套一定比例的资金共同承担风险，一般要求配套资金为10%～50%，德国、英国等实际可达到100%配套。各地区对资金使用有很大的自主权，但要遵守共同自愿原则和环保、媒体自由两个前提条件，以使资金有效使用。具体管理上，为明确区域援助政策的受益范围，欧盟统计局根据各地区经济发展水平、产业结构状况、就业率等一系列指标，建立了欧盟地区统计三级单元目录（NUTS）。欧洲地区发展基金利用NUTS系统严格界定援助对象（2004年NUTS-2为213个，2013年为271个，基本相当于我国地级市；NUTS-3为1091个，基本相当于我国的县）。

一是经济落后地区，即NUTS-2人均GDP低于欧盟平均水平75%以下的地区。欧盟为这些区域的经济发展和结构调整、经济转型、增强竞争以及欧盟领土合作提供资金支持，促进人均GDP低于欧盟平均水平75%的地区的经济发展和结构转型。

二是存在严重失业问题的区域。根据欧盟地区政策总司定义，严重失业问题指该区域工业部门的失业率在过去三年高于欧盟平均水平，并且工业部门处于退化状态，总就业人数仍呈下降趋势的区域^[3]，欧盟资金主要用于支持经济结构单一的地区实现结构调整和产业多样化，并完善教育和培训体制及促进就业。

三是跨境地区和环境敏感地区。欧盟为这些区域的环境项目和跨国境项目建设提供资金援助，或与之相关的技术援助。

除了上述基金外，欧洲投资银行也积极提供中长期信贷。近年来，欧洲投资银行对欧盟欠发达地区提供的贷款占对欧盟总贷款额的七成，2/3的资金投入到符合结构基金和凝聚基金申请条件的区域，主要投向是交通和通信基础设施、对工业和服务业的投资、城市基础设施、健康和教育基础设施。

近年来，欧盟开始着力推动跨国合作，其中以多瑙河流域最为典型。多瑙河是欧洲第二大河（全长2857千米），也是欧洲重要的经济、环境、航运通道，流经国家包括奥地利、保加利亚、捷克、克罗地亚、德国、匈牙利、罗马尼亚、斯洛伐克和斯洛文尼亚等9个欧盟成员以及波黑、黑山、摩尔多瓦、塞尔维亚和乌克兰等5个非欧盟国家，流域面积80万平方千米。多瑙河流域国际合作先后经历了以航运为主到以水能资源开发利用为主，再到以水资源保护为主和全面执行《欧盟水框架指令》等多个发展阶段，合作内容不断深化和拓展。2014年，欧盟决定未来斥资950亿欧元推动实施多瑙河战略，并为此制定了总体战略报告，划分了20个细分合作领域并起草了各领域的具体实施方案，明确了11个优先领域，包括能源、科技、治安、环保、水能、人力资源培训等。欧盟委员会发挥协调员作用，每个领域由两个国家牵头，其他国家派员参加，在此基础上，由国家代表组成高层决策委员会，每年召开两次会议，指导流域国家开展包括减污、防洪、水资源利用与保护、航运等经济社会发展多领域的合作和综合开发，意图帮助多瑙河地区欧盟成员国快融合进程，缩小成员之间的差距。

从总体上看，欧盟促进区域协调发展政策在缩小各成员、各地区的差异方面取得了明显收效。可以说，欧盟新成员的持续增加和经济货币联盟一体化的发展，都与其区域政策有着密不可分的关联。

注释

[1]王丰：《论欧盟地区政策的沿革及其对中国的启示》，山东大学硕士学位论文，2009年。

[2]戴宾：《欧盟国家落后地区的经济发展与欧盟的区域经济政策》，《西南民族大学学报》（哲学社会科学版）2000年第6期。

[3]国家发展改革委振兴司课题组：《西方发达国家对衰退老工业基地的财政支持政策研究》，2011年。