蒋介石经济政策的主要类型

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【摘要】：[30]由于蒋介石个人集权的特质，他对战时经济政策的参与，涉及经济政策的各个层次。蒋介石战时经济总政策主要体现在以国民党领袖、国民政府首脑身份发表的演讲、文告或著述中。实际上，这是蒋介石在为国民政府各经济部门制定经济政策设定基本方向与价值取向，也是蒋介石作为“党国领袖”身份职能的发挥。蒋介石对战时经济问题的指示，就有大量涉及各经济部门的基本政策。

经济政策属于公共政策范畴，经济政策的类型可以按层次划分为元政策、总政策、基本政策和具体政策。这是经济政策最基本的分类方式，也是所有公共政策最基本的分类方式。^[30]由于蒋介石个人集权的特质，他对战时经济政策的参与，涉及经济政策的各个层次。元政策是相对于[LM]具体的政策而言的“政策的政策”，^[31]下文主要讨论蒋介石对战时经济总政策、基本政策、具体政策的参与。

（一）总政策

总政策是处于一个国家宏观层次上的，由执政党中央和中央政府制定出来，并要求整个国家在一个较长历史时期中坚持贯彻落实的政策。它是一个国家中所有居民必须遵循的、法定性的行为规则。^[32]总政策在经济政策体系中起核心作用，规定着一个国家在一定时期社会经济发展的总体方向。蒋介石战时经济总政策主要体现在以国民党领袖、国民政府首脑身份发表的演讲、文告或著述中。

九一八之前的1931年5月17日，蒋介石出席国民会议并发表演讲，指出“中国今日陷于国贫民困之状态，必须在经济上有自给自足之能力，而后方可言实现民族之独立；亦惟国家在经济上有自给自足之能力，而后国民有均给均足之享受，故增加生产，实为实行三民主义之根本”^[33]。显然，蒋介石把“增加生产”、“自给自足”作为国民党、国民政府在此后一个较长的时期内应该努力实现的经济发展战略任务与根本目标，也是他对经济总政策的规定。

1935年9月16日，面对日本的步步进逼，发展经济成为国民政府的当务之急。蒋介石在峨眉军官训练团演讲“物质建设之要义”，根据孙中山民生主义讲演中关于经济建设所指示的根本政策与原则，蒋介石指出“要以和平的手段采（一）平均地权，（二）节制私人资本，（三）发达国家资本三个途径，由国家通盘筹划，全体国民协力合作来完成经济建设，解决整个国计民生问题”^[34]。

1938年4月1日，在蒋介石主持下，国民党临时全国代表大会通过《抗战建国纲领》，确定三民主义“为一般抗战行动及建国之最高准绳”，同时规定战时经济总政策：“经济建设应以军事为中心，同时注意改善人民生活。本此目的，以实行计划经济，奖励海内外人民投资，扩大战时生产。”^[35]面对日本全面侵华，为巩固国防、抵抗侵略，国民党及时调整了经济发展方向，经济建设以军事为中心、实行计划经济就成为战时经济总政策的核心。

1943年6月2日，蒋介石出席第二次全国生产会议，提出科学化、工业化是抗战建国的第一个目标：“目前我们中国的经济问题，生产实居最重要的地位，不论是农业物资，或工矿物资，都有大量增产的必要。我们要共同努力，奖励发明，鼓励竞赛，扶助生产进步，使一切物资从无变成有，从少变成多，使我们的农业技术有进步，生产种类数量有增加，使我们工业简单的手工业进而为机械工业，这是我们这一代同胞最大的责任。现在的抗战，需要生产，而建国更需要生产。我们要造成中国为现代国家，应该认定科学化、工业化，为第一个目标，而且是坚决不移的目标。在这个目标下，全国上下都能作有计划有步骤继续不断的艰苦努力。”^[36]这说明蒋介石已经认同了“工业立国”的经济总政策。

抗战后期，对日抗战的局势渐趋明朗，为及早筹划经济建设，蒋介石再次提示发展经济的总政策：“经济不仅为各项建设之重点，而且为一切建设之先务。民生主义的经济建设，是本于‘民享’的原理。我们要以计划经济和社会立法，使每个国民的生活与生存，都有保障，务必做到‘资本国家化，享受大众化’之目的，尤须以计划经济和社会立法，实现民生主义之和平的普遍的革命。”^[37]在上面的论述中，蒋介石明确提出了以经济建设为各项建设的重点，以计划经济与社会立法为主要手段，以“资本国家化，享受大众化”，实现民生主义之和平的普遍的革命为根本目标。实际上，这是蒋介石在为国民政府各经济部门制定经济政策设定基本方向与价值取向，也是蒋介石作为“党国领袖”身份职能的发挥。

总政策具有一定的稳定性，国民党一贯以孙中山三民主义为意识形态的最高指导，蒋介石以孙中山继承人自居，其经济总政策受到孙中山民生主义很大影响，其思想主要来源于孙中山的有关论述。因此，蒋介石关于经济总政策的论述总是围绕民生主义、实业计划、建国方略等展开。

（二）基本政策

经济政策中的基本政策通常是指国家管理经济部门的政策，在政策体系中处在仅次于总政策的层次上。蒋介石对战时经济问题的指示，就有大量涉及各经济部门的基本政策。

工业化是建设现代国家的核心，蒋介石不但提出了“科学化、工业化是抗战建国的第一个目标”，而且对工业基本政策非常重视。经济计划是主要的基本政策之一，1935年2月4日，蒋介石在庐山牯岭亲自规划国防工业方案，制订工业发展的基本政策。^[38]1936年1月1日，蒋介石又发表广播演讲，阐述发展工业的必要性：“工业如不发展，物质文明便不能进步，经济生活，便不能美满。所以除极力促进农林矿业之外，最要紧的，更须极力谋工业的发达。”接下来，他提出发展工业的基本政策：“现在要谋起衰振敝，富国裕民的办法，一面对农村简易的工业，及农产品加工制造之简单工业提倡，就农村或其附近，按合作系统经营，以谋农工业之密切连贯，交相发展；一面对于一般工业，由政府分别保护和奖励，以求全国工业品之自给自足；同时并须设立劳资调节的机关，公平调处劳资双方一切纠纷，增进双方的利益。这种机关一定要予以最后强制执行之权，藉以保障企业的安全，和劳动者的工作。”^[39]1943年4月30日，蒋介石出席全国工业建设计划会议，呼吁加强工业与政治、工业家与政府的联系：一、工业之能否成功与发展，对于国家与政府关系，非常密切，工业与政治二者相辅相成，其成败利钝完全是互为因果的。二、切望工业家，大家在此集会的时候，彼此之间有一个观摩砥砺互相了解的机会，无论学校、工厂、机关团体，必须切实联系，分工合作，以期达到我们工业建国的目的。三、一切工业的建设，都必须以促进主义的实现为依归，工业家要有热烈的国家观念和政治认识，发扬爱国精神，拥护国家政策，一心一德，共同努力，来完成我们工业建设的使命。^[40]

提出实行民生主义的经济总政策之后，接下来是如何实现的问题。1937年7月18日，蒋介石在庐山暑期训练团发表演讲，提出解决民生问题的基本政策与方法：（一）实行平均地权：我们要测量土地，厘定经界，实施土地法规，实行报价征税。（二）防止资本操纵，实施累进税率：总理节制资本的主张是一方面允许私人的企业，而同时要限制私人资本，不许其操纵国民生计。（三）促进劳资合作，实施劳资仲裁：在中国生产落后的状况之下，万不能允许劳资冲突来妨碍生产，我们一方面要使资本劳动双方面均在国家民族最高利益之下密切合作，来加紧生产，同时对于劳资纠纷还要实施强制仲裁，使不致影响到生产的低落。（四）发达国家资本，保障私人企业：我们为救济贫弱，必须积极生产，所以一方面要发达国家资本，使凡有独占性或私人能力不能举办，以及与国计有关事业，都由国家来经营，同时一方面还要保障私人的企业，以扶持国家整个产业之发达。（五）政府人民协力解决生产与分配问题：这是目前最切的需要，不但建国大纲中所示衣食住行四项的事业而已。^[41]

1939年5月7日，蒋介石出席全国生产会议，指出战时国民经济建设的六项基本政策：第一，集中资本，扩张生产；第二，战时一切生产必须以国防为中心；第三，要发展固有生产、保持全国的经济自给；第四，要研究科学技术，提高生产品质；第五，要厉行节约，蓄积建国资财；第六，要劳资合作，提高生产纪律。^[42]

以上所述仅反映了蒋介石关于经济基本政策指示的概貌，但已可见蒋介石的相关指示，所涉范围十分广泛。实际上，蒋介石对工业、农业、商业、交通运输、货币、金融、财政、税收等经济部门的基本政策都有大量的指示。这些指示是联系总政策和具体政策的中间环节，是蒋介石推进落实经济总政策的具体表现形式。

（三）具体政策

具体政策一般是指中、下层经济管理部门在特定时期、特定范围，为解决特定经济问题所规定的行动目标、任务和准则。具体政策的制定主要以基本政策为依据，是将基本政策所规定的目标和任务付诸实施的工具与手段。蒋介石对经济政策问题的指示，大部分都涉及具体政策。

蒋介石非常重视金融对经济发展的推动作用。1932年2月14日，蒋介石致函江苏省政府主席顾祝同、浙江省政府主席鲁涤平，指示筹设农民银行以谋财政金融自立并建立社会经济基础：“江浙两省之财政金融，必须设法自立，更须于社会经济方面，求其进步，应即建立小规模之基础，此时两省各须筹备农民银行，其基金约二百万至三百万元性质，则官督民办，由财政与建设两厅，负责筹备。其初必须用奖劝法，半寓强认之意，即照山东办法，每县认万元，余意江浙可略变通，以均分大中小三等，大认三万，中认二万，小认一万，其他如昔日富裕之府城，如江苏之江南各府与浙之宁绍温杭嘉湖，每府城特认三万至五万元，如此甚易举事。”^[43]蒋在函中不但提出了政策目标，而且对政策手段也有详细说明。

太平洋战争爆发后，国统区通货膨胀，物价飞涨，中国经济进入最困难时期。因此，蒋介石非常重视战时财政金融统制。1942年3月23日，他手令财政部，指示加强银行管制的具体政策：“（一）四行人员之考核备用与统制；（二）限制四行发行钞券，改由中央统一发行；（三）统一四行外汇之管理；（四）考核并规定四行之业务；（五）从新检讨并审核四行之预算；（六）稽核四行国外之存款与国内放款并饬其按月呈报；（七）四行人事薪给奖惩以及预算与各种业务皆须编订法规与细则，俾各银行皆能一律遵行。”^[44]

1943年4月8日，蒋介石因物价波动，影响民生，决定处理方针如下：“专卖之盐、米、煤、布等日用必需品，坚持限价，即使政府补贴十亿元之平价经费，亦在所不惜。其他议价之最主要物品，亦应延长调整价格时间，最短以半年一次为准。至于普通日用品则不加管制。”^[45]

增加储蓄是管制金融、平定物价的重要手段。1944年1月26日，蒋介石手令行政院副院长孔祥熙，指示具体方针：“本年储蓄除各银行局分任以外，应发起各县普遍储蓄运动，以县为单位，每大县以一亿至五千万元，中县以五千万元至三千万元，小县以二千万至五百万元为标准数，责成各省政府主持筹办并由各该省县党政双方拟定整个具体之办法分区分期作有计划之劝导与宣传。除富有之绅商田主必须估计其收入总数劝储一定数额外，其他普通农工商人亦可劝其每月认储一百元至二三千元（尤应注重每月认储方法）以储额之多寡分定各等之嘉奖办法。希即照此意旨由财政部会同四联总处及中央党部与团部研拟宣传劝储奖惩办法，限半月内筹备完毕，或于二月十八日新生活运动纪念时全国发动实施为要。”^[46]

一般而言，作为最高领导人，对经济政策的指示理应以总政策、基本政策为主，具体政策则应由中、下级经济主管部门制订、执行。事实上，蒋介石对战时经济政策的指示大部分都是指向具体政策的，以上所举仅为其中之极少部分。

对经济政策决策与实施过程进行有效控制是蒋介石实现经济权力的必要途径，因个人高度集权的领导体制，蒋介石经济权力的政策运用自有其特色。从历史与宏观的角度而言，在权力所及的范围之内，蒋介石对国家经济运行介入程度既深且广，似乎超过了此前任何一任的中国政府领导人。这既是由战时经济的特殊政策环境所决定，同时也与蒋介石事必躬亲的个人作风有十分密切的关系。虽然蒋介石对此早有反省：“以后必须有干部之组织，且不必事事躬行。”^[47]但集权特质决定了他不可能稍存“弃权”之心，由此也产生了决策非科学化、非民主化的负面影响，并从而影响到政策执行：“无论中央或地方，一般文武公务人员，每当奉到上级命令的时候，如稍遇困难，不是说行不通，不能办，不容易办，就是阳奉阴违，敷衍塞责，或是迂回搪塞，全非原意，甚至根本不看命令，随便搁置了事。”^[48]上述现象的存在，无疑损害了战时经济发展绩效。

注释

[1][日]久保亨著，王小嘉译：《走向自立之路：两次世界大战之间中国的关税通货政策和经济发展》，中国社会科学出版社2004年版，第19页。

[2][日]久保亨著，王小嘉译：《走向自立之路：两次世界大战之间中国的关税通货政策和经济发展》，第26页。

[3]《蒋介石日记》，1932年6月28日。

[4]《蒋介石日记》，1935年4月1日之下周预定表。

[5]《蒋介石日记》，1935年4月14日。

[6]《蒋介石日记》，1935年5月1日。

[7]《蒋介石日记》，1935年5月7日。

[8]《蒋介石日记》，1935年5月30日。

[9]公安部档案馆编注：《在蒋介石身边八年——侍从室高级幕僚唐纵日记》，群众出版社1991年版，第309页。

[10]《总统蒋公大事长编初稿》第5卷（上），第185页。

[11]《总统蒋公大事长编初稿》第5卷（上），第344页。

[12]杨跃进：《蒋介石的幕僚》，中国社会科学出版社1997年版，第51页。

[13]意大利前财长，被蒋介石聘为国民政府高等财政顾问。

[14]《总统蒋公大事长编初稿》第4卷（上），第52页。

[15]《在蒋介石身边八年——侍从室高级幕僚唐纵日记》，第313页。

[16]王世杰：《王世杰日记》第3册（1942年3月6日），（台北）中央研究院近代史研究所，1990年，第258—259页。

[17]钱昌照：《钱昌照回忆录》，第40页。

[18]《拟设置中央设计局统一设计工作并设置党政工作考核委员会以立行政三联制基础案》，经济部档案，中国第二历史档案馆藏，全宗号四，案卷号14361。

[19]《在蒋介石身边八年——侍从室高级幕僚唐纵日记》，第319页。

[20]《在蒋介石身边八年——侍从室高级幕僚唐纵日记》，第309页。

[21]《主席手令及训话财政部遵办情形检讨报告表（三十二年度）》（1944年3月），行政院档案，中国第二历史档案馆藏，全宗号二，目录号2，案卷号1409。

[22]《蒋总裁致中国国民党五届十中全会秘书长吴铁城函抄附〈健全战时经济实施要项〉及〈推行战时生活要项〉希送由主席团交经济组本此要旨研议方案》（1942年11月16日），《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第4编战时建设（3），第269页。

[23]孙武：《蒋介石手令处理规程考略》，《民国档案》2004年第2期，第136页。

[24]《国防最高会议组织条例》，《国民党政府政治制度档案史料选编》（上），第49页。

[25]秋宗鼎：《蒋介石的侍从室纪实》，载全国政协文史资料委员会编：《中华文史资料文库》第8卷，中国文史出版社1996年版，第955页。

[26]张瑞德：《遥制——蒋介石手令研究》，《近代史研究》2005年第5期，第30页。

[27]关于蒋介石与四联总处的关系，请参阅杨菁：《四联总处与战时金融》，《浙江大学学报》（人文社会科学版）2000年第3期；伍野春、阮荣：《蒋介石与四联总处》，《民国档案》2001年第4期。

[28]一般认为，国民政府召开的这些经济会议大多都是表面文章，作出的决议与通过的议案大都议而不决，决而不行。甚至当时的军政要员也认为普通会议，着重于各种议案的表决，至于决议以后，是否照着去实行，便属疑问。见何应钦：《后方勤务会议大会训词》，军事委员会档案，中国第二历史档案馆藏，全宗号七六一，案卷号52。

[29]国纲字第三三四四八号（1943年2月19日），行政院档案，中国第二历史档案馆藏，全宗号二，目录号2，案卷号1409。

[30]蔡荣生：《经济政策学》，经济日报出版社2005年版，第6页。

[31]元政策本身也有一定的结构，主要包括：关于科学制定政策的政策，关于正确执行政策的政策，关于对政策加以延续、修改及终结的政策，关于对政策执行结果加以评估的政策。请参阅伍启元：《公共政策》，（香港）商务印书馆1989年版，第10页。

[32]严强、王强：《公共政策学》，南京大学出版社2002年版，第166页。

[33]蒋介石：《努力完成训政大业》，《先总统蒋公思想言论总集》第10卷，第465页。

[34]蒋介石：《国父遗教概要》，《先总统蒋公思想言论总集》第3卷，第98页。

[35]《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（下册），第486页。

[36]蒋介石：《检讨生产事业的成就和发展》，《先总统蒋公思想言论总集》第20卷，第197—198页。

[37]蒋介石：《中国之命运》，《先总统蒋公思想言论总集》第4卷，第89页。

[38]《总统蒋公大事长编初稿》第3卷，第171页。

[39]蒋介石：《国民自救救国之要道》，《先总统蒋公思想言论总集》第30卷，第197页。

[40]蒋介石：《中国工业建设的途径》（1943年4月30日），《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第4编战时建设（3），第118—120页。