发挥国有资本在社会保障中的战略作用

到2020年建立更加公平可持续的社会保障制度，需要更大程度地发挥国有资本在社会保障中的战略性作用。随着人口老龄化不断加剧和抚养比不断提高，社会保障体系面临严峻的隐性债务问题，这一问题绕不开、躲不过。重点是要加大国有资本股权及经营收益注人社会保障基金的力度。

（一）以国有资本化解社保隐性债务

从计划经济向市场经济转轨过程中，社会保障体制也要随之改革，但必将带来巨大的转型成本。随着人口老龄化不断加剧和抚养比不断提高，社会保障体系面临严峻的隐性债务问题。从我国的实际情况出发，在调整社会保障制度参数的同时，需要发挥国有资本的战略作用，为社会保障在中长期可能出现的隐性债务“未雨绸缪”。

1．社会保障仍面临巨大资金缺口

（1）短期内出现收支缺口的省份在不断扩大。2015年，我国社会保险基金总收人44660.34亿元，总支出39356.68亿元，年收支结余5303.66亿元，年末滚存结余57002.33亿元。^[7]另有数据显示，剔除其中的财政补贴部分，2013年全国社会保险费纯收人为1.8万亿元，支出为1.9万亿元，“收不抵支”。同时，社保收人增速为12.4%，支出增速为17.2%，如果按这样的趋势下去，社保资金缺口将会越来越大。

从全国各地区的情况看，东西部地区差距比较大。2014年年底，广东、山东、北京、浙江、江苏等省市基本养老保险基金的累计结余都超过了1000亿元，构成全国养老金结余的主要来源，其他省份的养老金缺口被这些省市的结余所掩盖。2014年企业职工基本养老保险基金扣除财政补助后，当期收不抵支省份已经达到22个；即使包含财政补贴在内，河北、黑龙江、宁夏3个省（区）企业职工养老保险基金仍收不抵支。^[8]

（2）中长期内社保隐性债务将持续扩大。对于我国中长期养老金隐性债务，不少专家做了相关测算。例如，曹远征团队的测算结果是，2013年我国养老金隐性债务将高达18.3万亿元。^[9]马骏团队的研究表明，如果假定财政补贴保持2011年的水平不变，其累计结余将于2022年消耗殆尽，此后便处于负债状态，2013到2050年的累计缺口为37万亿元。^[10]李扬团队预测，如果继续执行现行养老体系，随着人口老龄化进程，到2023年，全国范围内职工养老保险即将收不抵支，出现资金缺口。到2050年，为了维持养老体系运转所需财政补贴占当年GDP的比例将达到8.46%，而占当年财政支出的比例达到34.85%，即超过1/3的财政支出将被用于弥补养老保险的资金缺口。^[11]郑秉文团队研究表明，以2012年为基准，社会统筹账户隐性债务为83.6万亿元，个人账户的隐性债务为2.6万亿元，合计城镇职工基本养老保险统账结合制度下的隐性债务为86.2万亿元，占2012年GDP的166%。^[12]

尽管不同团队的研究角度和结果不尽相同，但共同的结论是：我国养老保险隐性债务规模将不断加大，倒逼着政府尽快采取行动。否则，越拖延，未来的改革成本越大。

2．形成国有资本弥补社会隐性债务的制度安排

（1）用国有资本弥补社会保障隐性债务是国际通行惯例。秘鲁在对国有企业进行私有化的过程中，将私有化的部分收人用来偿还养老金债务。玻利维亚政府则把国有企业股份的30%划为新制度的养老基金财产，并划人所有18岁以上的公民的养老金账户中。阿根廷通过变卖部分国有资产，将其收人用于弥补养老保险基金的不足。转轨中的一些东欧国家也将国有资产私有化的部分收人划人养老保险基金。

（2）庞大的国有资本可以发挥重要战略作用。我国制度转型进程中出现的空账，根源在于过去企业职工“老人”的劳动贡献通过低工资、低福利的形式被内化为国有资本。因此，转型成本应由政府国有资本承担，而不应该由企业和个人承担。

我国有条件解决巨大的社会保障资金缺口和转型成本，主要在于我国拥有巨大的国有资产以及国有资本收益。2015年我国国有企业资产总额达119.2万亿元，国有企业利润总额为23027.5亿元，同比下降6.7%。^[13]国有资本可以在建设共享社会中发挥更大作用。以延迟退休年龄方案为例，退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元，减缓基金缺口200亿元。^[14]但如果考虑到国有资本收益的话，即使每年补充200亿元的社会保障基金，也不到国有企业年度利润的零头。

从多方面情况看，目前国有资本收益用于社会保障等民生支出比例严重偏低（见表6-7）。从全国的整体情况看，2014年国有股减持收人补充全国社保基金为82.83亿元，仅占国有企业经营利润的0.33%。从央企的情况看，2014年中央国有资本经营预算支出1419.12亿元。其中，调人公共财政预算用于社保等民生支出为184亿元，国有股减持收人补充社保基金支出21.58亿元，占国有资本经营预算支出比重分别为13%和1.5%。^[15]这意味着其余1200多亿元通过不同途径回流到央企。

3．提高国有资产与公共资源收益补充全国社保基金的比例

（1）划拨更多的国有资产，包括国有银行、国有保险资产到社会保障基金，比重可提高到30%～50%；未划拨资产的经营收益上缴公共财政比重提高到30%，上缴利润中不低于30%用于补充全国社会保障基金。

（2）重点提高中央企业上缴收益划拨全国社保基金的比例。根据2014年财政部的规定，中央企业国有资本收益收取比例将在现有基础上再提高5个百分点。随着国有资本经营收益上缴财政的比重进一步提高和补充社会保障基金的比重进一步提高，全国社会保障基金可以获得更大的资金注人。

（3）公共资源出让收益划拨社保基金。我国有巨大的公共资源存量，随着市场化改革的推进，这些资源都将通过公开市场进行交易。中央政府应尽快形成强制性的机制，规定公共资源出让净收益的30%划拨到社会保障基金中。

表6-7　2010—2014年央企预算支出及其民生支出比重

注：社会保障支出包括民生支出和国有股减持收人补充社保基金支出。
数据来源：中国（海南）改革发展研究院课题组根据历年中央和地方预算执行情况与中央和地方预算草案的报告数据计算所得。

【专栏6-2】

国外国有企业收益上缴比例

法国：国有企业税后利润向政府上缴的比例大约为50%。国有资本的红利上缴国库，分红后剩余利润全部留归企业支配，其中60%～70%用作后备基金和发展基金，主要用于再投资和弥补亏损，其余用于职工的奖励和福利。

美国：由于美国预算赤字较大，国有企业每年还是要采取自愿的办法将税后红利的30%～50%上缴所在地州政府，用于政府开支。有些州还可以用国有资产的收益直接向民众分红。

新加坡：淡马锡平均每年为股东提供超过17%的投资回报率，上缴新加坡财政部的股息年均7%。国有企业上交红利的比例一般为盈利的35%～70%，高的甚至达到盈利的80%～90%。

意大利：国有企业盈利的20%为企业储备金，15%为科研开发特别基金，其余65%上缴国库部。

资料来源：马乃云：《国外国有企业管理及收益收缴实践对我的启示》，《财会研究》2010年第17期。

（二）划拨国有资本做大社保基金

全国社会保障基金由中央财政预算拨款以及国务院批准的其他方式筹集的资金构成，用于社会保障支出的补充、调剂，其实质是国家主权基金，在社会保障制度出现缺口时发挥战略补充作用。从中长期发展趋势看，我国社会保障基金规模还偏小，需要尽快依托国有资本做大规模，提高风险防范能力。

1．国有资本对全国社保基金贡献不足

（1）全国社保基金规模偏小。这些年社保基金规模不断增长，到2014年，全国社保基金资产总额15356.39亿元；但养老金储备规模占GDP总量比例仅为2.41%，与发达国家比较相差甚远。目前，养老金储备占GDP的比例最高的挪威为83%左右，日本是25%，美国则是15%。^[16]

（2）国有资本筹资的贡献较小。社保基金主要是财政补贴，筹资中来自国有资本的份额很小（见表6-8）。2014年，全国社保基金权益总额14573.29亿元，其中财政资金净拨人为6572.98亿元，占比为45.1%，国有股减转持资金和股份82.83亿元，占比为0.57%。自2009年6月执行《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》以来，累计转持境内国有股1065.74亿元；自2005年执行境外国有股减持改转持政策以来，累计转持境外国有股587.62亿元，境内外国有股转持累计为1653.36亿元，占当前全国社保基金权益的18.5%。^[17]

表6-8　2001—2014年财政补贴、国有股转持占社保基金权益总额比重

续　表

数据来源：由全国社保基金理事会数据计算所得。

（3）尽快明确全国社会保障基金最低安全额。全国社会保障基金要锁住每年精算的养老保险潜在缺口，由此形成全国社会保障基金最低安全额度，尽快做大全国社会保障基金规模。同时，几乎所有国家主权养老基金的资金注人都有立法保证，它们或是与财政收人挂钩，或是与国有资产出售建立固定联系，或是与GDP增长率联系起来，或是与外汇储备增长密不可分。借鉴国际经验，建议通过明确文件和法律的形式把全国社保基金注人渠道制度化、法定化。

2．把国有资本作为全国社会保障基金的主要来源

（1）划转部分国有资本充实社会保障基金的潜力巨大。2009年，财政部、国资委、证监会、社保基金会就联合发布了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，规定“凡在境内证券市场首次公开发行股票并上市的含国有股的股份有限公司，除国务院另有规定的，均须按首次公开发行时实际发行股份数量的10%，将股份有限公司部分国有股转由社保基金会持有，国有股东持股数量少于应转持股份数量的，按实际持股数量转持”。截至2014年年末，财政性拨人全国社保基金资金和股份累计6572.98亿元，其中，国有股减转持资金和股份为2384.11亿元，占比为36.3%。2014年，财政性拨人全国社保基金资金和股份552.64亿元，而国有股减转持资金和股份为82.83亿元，占比仅为15%。^[18]与国有企业的收益相比，其在补充社会保障基金方面的潜力远未发挥出来。

【专栏6-3】

划转国有资本充实社保基金的历史

1999年9月，党的十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》首次提出，“要采取多种措施，包括变现部分国有资产、合理调整财政支出结构等，开拓社会保障基金的筹资渠道，充实社保基金”。

2001年6月，国务院颁布实施《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，规定“国家拥有股份的股份有限公司向公共投资者首次发行和增发股票时，均应按融资额的10%出售国有股，出售收入上缴全国社保基金”。该方案一经公布，立即引发轩然大波，大量股民的直接反应认为是“圈钱”，于是“用脚投票”，股市立时大挫。同样由于市场效果不理想，该暂行办法于当年10月22日被宣布暂停。

2003年10月，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》再次提出，要“采取多种方式包括依法划转部分国有资产充实社保基金”。近10年来，国家通过国企上市首发股票划转10%充实社保基金，累计达到2300亿元左右，社保基金会对划转资本进行管理运营，逐年增值，取得较好的投资收益，并积累了比较丰富的对划转资产管理的经验。

2013年，党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“划转部分国有资本充实社会保障基金”。2015年，中共十八届五中全会提出，“建立更加公平可持续的社会保障制度，实施全民参保计划，实现职工基础养老金全国统筹，划转部分国有资本充实社保基金，全面实施城乡居民大病保险制度”。这是对新时期提高社会保险基金储备、完善中国社会保障体系所做出的重大部署。

资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组整理。

（2）到2020年争取国有股划转3万亿元到社保基金。根据中金公司测算，如果国有企业股权每五年划拨10%给社保基金，至2030年划拨至40%后保持不变，那么分红收益折现后相当于2014年GDP的25.2%（相当于16万亿元），基本可以弥补转型成本。建议从国家层面加强国有资本划转充实社保基金的顶层设计，争取“十三五”划转3万亿元国有股到社保基金。

【专栏6-4】

2020年划转3万亿元国有股到社保基金的估算

《2014年A股市值年度报告》数据显示，截至2014年年末，中国资本市场2592家上市公司A股市值总规模首次突破35万亿元，达到37.11万亿元。在各种所有制的市值表现中，国有企业表现分外夺目。2014年，央企上市公司市值达到151643.60亿元；同期，地方国有企业的市值总量达到99714.30亿元。按此计算，2014年中国国有企业在A股总市值规模达到25.14万亿元，占A股总市值的67.7%。

根据现行会计核算制度，划拨给社保基金的国有股均按市值记账。按照央企绝对控股公司的国有股东享有的净资产情况，如果到2020年划转3万亿元资产到社保基金，则划转股本占目前国有企业市值的12%左右，这样“十三五”年划转净资产占原国有股东持有净资产的比例平均只有2.4%左右。而目前中国国有上市公司年均资产增值率都在10%左右，因此，“十三五”完全有条件做到。

资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组测算。

3．形成国有资本直接划拨社会保障基金的具体办法

（1）提高国有股划拨社保基金的比例。国有资产在IPO（首次公开募股）时，考虑将划拨给社保基金的比例由目前的10%提高到30%左右。

（2）部分竞争性领域国有资本直接划归社保基金。将国家控股比例过高的央企（包括金融企业）一部分股份（超过51%的部分）划拨社保基金。

（3）国有资本经营收益划拨社保基金。借鉴发达国家的经验，将国有资本上缴公共财政的利润按不低于50%的比例划归社保基金。

（三）完善社保基金管理办法

划转部分国有资本充实社会保障基金，更多国有资本收益用于社会保障，对完善社会保障基金管理制度提出了新的要求。加快推进社会保障基金管理体制创新，成为完善社会保障制度的重大任务。

1．管理体制不健全加大基金保值增值压力

尽管社会保险基金累计结余不断加大，但由于统筹层次低，各地手中用于当期支付的养老保险基金保值增值的制度与机制不健全，养老保险基金投资收益率偏低。国务院在2015年8月首次制定了《基本养老保险基金投资管理办法》，但具体落实仍需要大量工作。有研究表明，如果自1998年以来基本养老保险个人账户资金进人市场投资运行，按照全国社会保障基金理事会投资业绩（年化收益8%）计算，截至2011年，减去年度支付后还有累计结余额3.8万亿元。而2012年养老保险基金累计结余额仅为2.4万亿元。由此估算，留在地方政府手里的社保基金结余，年均损失投资收益达到1000多亿元，累计损失将达到1.3万亿元。因此，需要尽快改革我国社会保障基金投资体制。

2．全国社保基金：拓宽投资领域，优化投资管理

（1）改善投资结构，降低自营比重（见表6-9）。从全国社会保障基金理事会这几年来的实践看，投资效果比较好，年均收益率达到8.5%。2015年，基金权益投资收益额2287.04亿元，投资收益率为15.14%，创历史新高。进一步提高社会保障基金经营管理水平的关键是调整投资结构，减少自营比重，扩大委托投资比重。建议在选择优秀投资者的基础上进一步降低自营比重，争取到2016年逐步降到40%左右，2020年降到20%左右。社会保障基金理事会的重点不应该放在自营业务上，而应放在通过明确而且合理的任免程序任命或者选出合格的受托人理事会或者董事会，有效地监督各类资产管理人，建立有效的问责制，增强基金管理的透明度（见表6-10）。

表6-9　2003—2014年全国社保基金自营与委托投资比重

续　表

资料来源：2003—2014年全国社会保障基金年度报告。

表6-10　2001—2014年理事会投资收益情况

数据来源：全国社保基金理事会。

（2）引人竞争机制。在选择委托商方面，可以借鉴智利养老基金投资经验：一是建立多种基金制度，形成竞争性市场；二是政府从限制投资产品转向限制风险，简化社会保障基金投资限制规定。

（3）拓宽投资领域。结合产业转型升级的大趋势，前瞻性地投资一些战略性新兴产业。例如，“绿色投资”和“低碳经济”正逐渐成为金融危机之后养老基金投资策略调整的一个新动向。2009年丹麦社保基金ATP宣布制定一个可持续的“绿色”战略投资计划，以森林作为投资对象和一种新型资产。2009年挪威财政部在呈交给议会的一份报告中称，“挪威政府（全球）养老基金”在未来五年将在新兴市场国家环保产业投资330亿美元，以此作为可持续增长的资产品种。随着中国绿色产业等不断发展，社会保险基金可以探索在绿色产业等战略性产业上发挥更大的作用。此外，国家在安排能源、交通等大型项目时优先安排一定的养老基金参与其中；在国有重点企业改制上市中，允许并鼓励养老金以战略投资者身份参股。

（4）推进全国社保基金投资的政企分开。以挪威为例。根据《挪威养老基金法》，挪威财政部是养老基金的主管部门，财政部委托挪威央行对“政府（全球）养老基金”进行管理，制定投资战略并进行风险和收益评估。1998年，挪威央行成立“央行投资管理机构”（Norges Bank Investment Management）负责养老基金的具体运营，在遵循投资准则和投资战略的基础上，自主选择投资对象和投资时机，力求在适度风险下实现长期效益的最大化。建议借鉴挪威经验，在全国社保基金投资方面探讨适合中国国情的政企分开路子。

3．在保障安全的基础上盘活地方养老基金

（1）委托全国社会保障基金投资。当前，我国2.4万亿元养老基金分散在全国2000多个统筹单位中，投资渠道狭窄，与CPI相比，处于不断“缩水”之中。2015年8月国务院公布了《基本养老保险基金投资管理办法》，其中明确提出，各省、自治区、直辖市养老基金结余额，可按照该办法规定，预留一定支付费用后，确定具体投资额度，委托给国务院授权的机构进行投资运营。

全国社会保障基金每年投资收益率相对较高，在投资上有比较丰富的经验，全国社会保障基金成立以来每年平均投资收益率达到8.29%。地方层面的社会保障基金在投资条件尚未具备的情况下，可以采取委托全国社会保障基金投资的方式，受托资金投资运营采取并人现有社会保障基金大账统一运营的方式，统一资产配置，统一收益核算，同时定期公布本金和收益，实现保值增值。例如，2012年，广东省政府委托全国社会保障基金理事会就广东省城镇职工基本养老保险结存资金中的1000亿元进行投资运营，成为内地首个尝试地方养老金“人市”的省份。

（2）购买专项国债。中央财政向地方社保基金发行一年期定向国债，利率略高于银行存款净收益（考虑通货膨胀因素）。通过购买国家发行的高于银行存款利率的特定国债，既保障社保基金安全，又实现其保值。建议根据地方养老基金节余情况，由财政部发行2万亿元左右特种国债，鼓励并强制地方利用节余社会保障基金购买，利率介于普通国债与全国社会保障基金平均投资收益之间。国债资金注人全国社会保障基金，由后者负责投资。

（3）探索建立地方社保基金，用于支持“省级统筹部分”。对于地方财力相对较好的省份，可以探索建立地方社保基金理事会，把地方国有资产注人其中。比如，山东省公布了《关于深化省属国有企业改革完善国有资产管理体制的意见》，划转部分国有资本充实省社会保障基金；设立山东省社保基金理事会，承接管理划转的省属企业国有资本，行使投资者职能，探索推进国有企业股权多元化和现代企业制度建设；省财政部门和国资监管机构依法对省社保基金理事会履行监管职能；国有资本划转、管理及收益使用的具体办法另行制定。当然，成立省级社保基金，涉及一系列制度安排，包括中央地方社保权责划分、地方财政社保兜底责任等。对此需要尽快出台顶层设计方案。

【专栏6-5】

山东率先启动并完成国资划转社保基金

2015年5月18日，山东省政府举行仪式，正式划转山东能源集团、山东机场公司、山东盐业集团三家省管国有企业30%国有资本充实社保基金。超过33亿元的国有资本正式划拨到新成立的山东省社保基金理事会名下，这不仅标志着山东省国企改革走出了关键一步，更意味着在中央文件中已经出现了长达11年的“划拨国有资产充实社保资金”的政策终于不再是“纸上谈兵”。根据划转企业2014年度的财务报告和实收资本状况，划转后，山东省社会保障基金理事会持有山东能源集团、山东机场公司和山东盐业集团的实收资本分别为30亿元、2.4亿元和0.65亿元，总计划转国有资本超过33亿元。

10天后，第二批划转再次启动。包括鲁信集团在内的15家省管企业30%的股权、147.6亿元的国有资本正式划转充实到山东省社会保障基金，省国资委和省社保基金理事会按照7∶3的比例行使股东权利。15家企业中，除一家尚未完成公司制改造外，其余全部是国资委监管的一级企业，包括几家千亿级大企业集团。截至目前，山东18家省管企业共划转了180多亿元的国有资本股权充实社保基金。至此，山东省管企业国有资本划转社保基金全部完成。

资料来源：中国（海南）改革发展研究院课题组整理。

（4）成立专门的养老基金管理公司。从各国经验看，加快社保基金投资的多元化、市场化和专业化是一个基本趋势。国际上基本养老保险基金投资管理体制分为三种模式：第一种模式是“政府部门投资运营模式”，如美国、新西兰和爱尔兰等，政府将基本养老保险基金直接交由财政部牵头组成的一个特定政府机构，养老资产几乎完全以购买国债或特殊政府债券为主，完全与市场隔绝；第二种模式是“市场机构投资运营模式”，如智利政府将养老保险基金直接交由数家特许的养老金公司投资运营，公司之间具有竞争性，最终可以淘汰，公司还承担着社会保险费征缴和养老金发放等一站式服务；第三种模式是“专门机构投资运营模式”，如加拿大、日本等政府将基本养老保险基金交由专门成立的特殊投资机构实施市场化、多元化和国际化的运营模式，其专门机构由法律授权并由政府发起组织成立，具有现代公司治理结构。

从我国实际情况看，实现养老金投资的多元化、市场化和专业化，迫切需要加快建立专门的养老基金管理公司。这可以是第二种模式，也可以是第三种模式。养老基金管理公司由专业投资机构负责养老基金的投资运营，养老金管理机构按照金融市场业务的要求建立投资管理框架并设置部门，聘用专业人才组建投资团队。

【注释】

[1]《中国仅两成多老人主要靠养老金生活》，《新京报》，2012年10月23日。

[2]郑鑫：《农村贫困与社会保障水平的关系研究》，上海工程技术大学硕士论文，2014年。

[3]《东莞基本养老金最低保障线提高》，《南方日报》，2013年9月12日。

[4]基本估算是：按平均城镇化率56.1%测算，城市老人所需补助为14374万×0.561×439元×12＝42480172万元，农村老人所需补助为14374万×0.439×255元×12＝19309169万元，共计6178.9亿元。实际所需资金应小于这一估算，因为农村老龄化程度更高，而且现有低保支出中有一块是提供给老人的低保。如果纳人基础养老金，这一块就无需重复发放。

[5]高培勇：《财税体制改革与国家现代化》，社会科学出版社，2014年。

[6]《国务院：增加一般性转移支付比例加大地方自主性》，中国广播网，2015年2月2日。

[7]财政部：《关于2015年中央和地方预算执行情况与2016年中央和地方预算草案的报告》，财政部网，2016年3月18日。

[8]《中国社会保险发展年度报告2014》，《中国劳动保障报》，2015年7月1日。

[9]曹远征等：《重塑国家资产负债能力》，《财经》2012年第15期。

[10]马骏等：《中国国家资产负债研究》，社会科学文献出版社，2012年。

[11]李扬等：《中国国家资产负债表2013——理论、方法与风险评估》，中国社会科学出版社，2013年。

[12]郑秉文：《中国养老金发展报告2014——向名义账户制转型》，经济管理出版社，2014年。

[13]财政部资产管理司：《2015年1—12月全国国有及国有控股企业经济运行情况》，财政部网，2016年1月27日。

[14]冯彪：《延迟退休政策明确“十三五”期间出台》，《每日经济新闻》，2015年11月4日。

[15]财政部：《2014年中央国有资本经营预算收支情况》，财政部网，2015年2月5日。

[16]王磊，王丽坤，潘敏：《养老金缺口辨析与弥补对策》，《党政干部学刊》2014年第3期。

[17]根据《2012年全国社会保障基金理事会基金年度报告》计算所得。

[18]全国社会保障基金理事会：《全国社会保障基金理事会基金年度报告（2014年度）》，全国社会保障基金理事会网，2015年5月29日。