加快提档升级

唐　元

光伏产业（包括光伏发电和光伏原器件制造），自2013年国务院颁布《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》以来，规模持续快速扩大，盈利状况继续向好，但也面临政策不到位、提档升级困难等问题。建议进一步加大政策支持力度，抓住当前有利时机，加快光伏产业提档升级。

一、目标明确，措施得力，效果显现

2013年7月以来，国务院先后颁布了《促进光伏产业健康发展的若干意见》和《能源发展行动计划（2014—2020）》，提出到2015年和2020年光伏发电装机总量分别达到3500万千瓦和1亿千瓦左右的奋斗目标，按照这样的目标，未来5年我国光伏发电装机容量将以年均18%左右的速度增长。

围绕光伏发展目标，国家有关部门制定和实施了一系列重大措施。在光伏发电方面：一是国家和各省市区制定了“十三五”光伏发展规划，增强了规划的科学性、协调性和可操作性。二是国家实行了“备案+规模管理”的宏观调控方式，光伏发电项目由国家核准转为地方备案，简化了审批程序，增强宏观调控的科学性。三是建立了科学合理的补贴制度，明确了资源区光伏电站标杆电价为0.9、0.95、1元/千瓦时，规定了分布式光伏发电按照全电量0.42元/千瓦时的标准补贴，成为激励光伏发电最有力的支持政策。四是出台光伏发电增值税优惠政策，明确对太阳能发电实行增值税50%即征即退的优惠政策。五是发改委、能源局出台文件改善电力运行促进集中式光伏发电并网消纳，电网企业出台文件，加大对分布式光伏发电并网服务支持力度。六是能源局确定30个分布式光伏发电示范区，对项目融资模式和转供电等开展试点。此外，国务院扶贫办开展了光伏扶贫项目，为贫困户安装分布式光伏发电系统，利用贫困地区荒山荒坡或设施农业建设光伏电站，既解决了缺电，还增加了收入。同时，各地在土地使用、电价补贴和项目投资补贴等方面也制定支持政策，促进光伏产业加快发展。

在光伏制造业方面：一是加快企业兼并重组。通过优势企业兼并小企业、资本运作盘活存量资产、上下游产业链延伸并购、全球范围内并购等方式，提高光伏产业集中度和技术装备水平，增强国际竞争力，抑制光伏产能低水平盲目扩张。二是完善技术标准推动技术创新和提高产业竞争力。工信部对现有和新建多晶硅、硅棒、硅片、电池片、电池组件、逆变器生产企业的产能规模、产品技术指标、还原和综合能耗、水耗等多个方面提出了定量化要求，着力推进光伏制造技术创新和装备水平提升。

2015年上半年，在国家各项政策激励下，光伏产业继续保持迅猛发展态势。一是光伏发电市场规模继续扩大。截至2015年6月底，全国光伏发电累计并网装机容量达到3578万千瓦，上半年新增容量773万千瓦，同比增长超过150%，预计全年可新增1500万千瓦以上，年底累计可达4305万千瓦，可大大超额完成计划指标。二是光伏制造业发展持续向好。1—6月份光伏组件产量接近2000万千瓦，同比增长20%以上，多晶硅产量达7.4万吨，同比增长15%。骨干光伏企业开工率达到100%，盈利状况良好，扩产新增产能也在逐渐释放。光伏主要产品出口量有所增加，但受价格下降影响，出口总额同比略有降低。

二、光伏产业发展面临的问题不容忽视

光伏产业虽然发展态势良好，但也存在一些问题，潜伏着许多隐忧，值得高度关注。

（一）大型光伏发电并网消纳问题日益严峻。2014年全国弃光电量24.5亿千瓦时，弃光率约10%，2015年上半年甘肃等地光伏弃光限电状况进一步恶化。导致弃光限电的原因，除了当前经济发展低迷、用电需求总体不足等宏观因素外，主要是因为大型光伏电站大多分布在西部及华北北部，当地消纳能力有限，跨区输电通道建设不足，特别是新疆、甘肃等地“风火光”打捆特高压跨区输电通道项目建设迟缓，导致光伏发电输送难。考虑到西部大量光伏电站近期还将集中建成，弃光限电规模必将进一步扩大，需引起高度重视。

（二）光伏发电质量堪忧。质量，包括光伏产品质量、发电项目建设和运行质量等，是光伏产业持续健康发展的根本。据2014年国家能源主管部门开展的质量检查，2011年底前抢装的部分光伏电站工程及其光伏电池存在突出的质量问题。究其原因，主要是前些年光伏产业缺乏标准，光伏产业发展几乎无规可循，直接导致2011年前建设项目质量差的问题。近年来，尽管光伏产品、光伏发电的技术标准以及光伏并网调度的管理规程相继颁布实施，对提升光伏发电质量起到了决定性作用，但目前存在执行不力的问题，如任其下去将对我国光伏产业长期发展带来致命性伤害。

（三）财政补贴资金不够、发放滞后。我国对光伏发电的补贴资金主要来源于可再生能源电价附加费，目前按照1.5分/千瓦时征收，对光伏发电补贴的标准是光伏发电上网标杆电价与当地火电上网标杆电价之间的差额部分，目前全国平均为每千瓦时0.42元。目前的问题：一是补贴资金不足、缺口迅速增加，二是补贴资金发放严重滞后。经统计，到2014年底，光伏发电补贴资金缺口为49亿元，预计到2015年底将达到80亿元。由此导致光伏发电企业财务负担加重，导致光伏设备生产企业资金短缺，影响企业发展光伏产业的积极性，损害了政府形象和公信力。原因主要有三点：一是光伏发电增长速度远超计划。受光伏产业刺激政策和审批权下放的双重影响，甘肃、新疆、青海等资源富集地区光伏发电迅速扩张，远超过规模控制计划，给补贴造成很大压力。二是可再生能源电价附加费征收标准低。可再生能源电价附加费目前按照1.5分/千瓦时征收，与欧美国家相比处于较低水平，难以适应风电、光伏发电等可再生能源大发展的需求。三是可再生能源电价附加费征收困难。近年来经济发展低迷，用电量增长缓慢，应征可再生能源电价附加费增长缓慢，外加企业困难，实际征收量低于应征量。

（四）光伏制造业技术进步迟缓。与光伏发电产业迅猛发展态势相比，我国光伏制造业技术进步相对缓慢，严重制约光伏产业提档升级。究其原因：一是光伏电站门槛低，企业技术进步和产业升级动力不足，低水平重复建设现象突出。二是受产品价格竞争压力较大以及融资成本高等因素影响，光伏生产企业对新产品研发、新技术投入普遍不足。三是新技术和新产品初期成本高，市场竞争力差，推广应用较为困难，导致生产规模小、技术较为落后的产品占据了较大市场。四是地方保护突出，当地落后光伏产能占据了宝贵的电站资源市场，致使“劣币逐良币”。

（五）融资难、融资贵、门槛高。受个别光伏制造企业出现财务问题及破产重组等影响，金融机构对光伏产业发展信心不足，一些银行对光伏产业仍采取限贷措施，特别是对光伏制造企业和小微光伏发电企业不放贷，或者只收贷不放新贷，导致光伏产业融资难、融资成本高，对我国光伏产业发展产生较大影响。同时，由于分布式光伏发电业主散、抵押难、单个贷款需求量少，目前银行融资门槛高，在贷款金额、贷款条件上限制太严，制约其发展。

三、几点建议

加快光伏产业发展，实现到2020年1亿千瓦装机容量的奋斗目标，是一项十分紧迫的战略任务，对于优化能源结构、应对减排压力、培植新兴产业、增强经济活力均具有十分重要的意义。应当抓住当前经济发展低迷的有利时机，针对存在的问题，创新体制机制，营造市场环境，落实政策措施，促进光伏制造业技术进步，推动光伏产业提档升级，加快光伏发电规模化发展。具体建议如下：

（一）确保光伏发电补贴足额发放。建议利用煤炭价格下降的时机和腾出来的价格空间，尽快将可再生能源电价附加征收标准由每千瓦时1.5分提高到2.5分，以满足2020年可再生能源发展的补贴需求。当前，应当尽快将所欠的资金补上。同时，建议依据光伏发电成本下降趋势，建立单位补贴额度逐年降低机制，引导企业加快技术进步步伐，建立年度规模管理与补贴下降的联动管理机制，对主动降低国家补贴的地方及企业奖励适当比例的规模指标，促进光伏发电上网价格尽快达到常规电力的水平，提高光伏发电竞争力。

（二）加快光伏制造业技术进步步伐。建议采取强力措施，以大型光伏电站基地和分布式光伏发电示范项目为载体，引导企业采购达到“领跑者”先进技术指标的产品，扩大高效光伏电池组件、薄膜电池组件和聚光光伏组件等先进光伏核心产品市场规模，促进光伏发电应用规模扩大与产品升级同步发展，尽快提升光伏产业技术水平，降低系统成本。加强光伏应用标准体系建设，完善光伏发电性能质量、并网技术标准和电网调度管理规程，强化光伏全产业链全过程质量控制，尽快提升光伏产业质量水平。

（三）多措并举解决光伏发电弃光限电问题。建议从运行、电价、规划、监管等方面，采取有力措施，应对弃光限电问题。一是优化电网调度和运行方式，在编制年度发电计划和安排机组组合时，优先安排水电、风电、光伏发电等清洁能源机组发电，努力做到新能源多发、满发。二是实施灵活的电价机制，加大调峰补偿力度，增加常规能源为新能源调峰的积极性，加快推进增量配电和售电业务市场化改革，扩大跨省区可再生能源电力交易。三是加强规划管理，促进光伏发电与配套电网同步规划、同步设计、同步建设，尤其要加快规划建设西部电源基地外送特高压电网通道，增加外送电中光伏电量比例。四是完善电网企业绩效考核指标体系，将发展可再生能源作为重要指标，调动电网企业积极性。

（四）加大对分布式光伏发电的支持力度。分布式光伏发电对于培育光伏市场、降低运行成本等具有重要的作用，但受其单个规模小、业主散、管理困难等因素，目前推广存在一些困难，亟需加大扶持力度。建议：一是加强协调管理，进一步简化项目备案、并网、补贴发放程序，鼓励各地对新建厂房、公共建筑、高速公路和加油站闲置空间等提出建设分布式光伏的要求，保障分布式光伏资源来源。二是创新商业模式，鼓励采取合同能源管理等模式，吸引社会资本参与分布式光伏系统和微电网的投资和开发。三是开展新能源微电网光伏示范项目建设。建议结合电力体制改革，开展联网型新能源微电网或独立型新能源微电网示范项目建设，将新能源微电网作为技术融合的载体，带动分布式能源、智能控制、储能等相关产业的发展。

（五）创新投融资机制。一是银行等金融机构对光伏制造业应有保有压，淘汰一批技术落后产能，通过银行贷款、上市融资、税收优惠、市场扶持等方式支持一批具有国际领先技术、市场前景好的优质企业尽快做大做强。同时针对分布式光伏发电项目的特点，银行在贷款金额、贷款条件上，适当降低要求。二是建议国家开发银行发挥国家政策性金融机构的作用，配合新能源示范城市、绿色能源县、分布式光伏发电应用示范区等，开展创新金融服务试点。三是推动分布式光伏资产证券化，建立完善项目风险评估机制，为电站产权交易等新型分布式光伏项目融资机制的建立创造条件。