关于规范和促进我国影子银行发展的政策建议

2012年以来，我国影子银行的快速发展及潜在的金融风险受到国内外高度关注。2012年10月，国际货币基金组织（IMF）发表报告，提示我国影子银行风险问题。今年4月25日，中共中央政治局召开会议强调“金融领域潜在风险需要加强防范”。为了准确掌握我国影子银行发展现状，分析潜在的风险，提出有效的应对措施及政策建议，民建中央成立了以全国政协常委、副秘书长、民建中央副主席宋海同志为组长、有关专家组成的影子银行专题调研组，通过分别与政府及金融监管机构、商业银行、非银行金融机构等进行座谈，并选择部分金融机构进行实地考察等方式开展了深入调研与论证，摸清了我国影子银行的基本情况，形成了规范和促进我国影子银行健康发展的政策建议。现将有关情况报告如下：

一、我国影子银行的发展现状

（一）影子银行的定义

影子银行（Shadow Banking）是美国次贷危机爆发之后出现的金融学概念，由美国太平洋投资管理公司（PIMCO）的麦卡利于2007年首次提出。但至今国内外对影子银行尚未形成统一的定义。美联储（FED）将影子银行定义为：从事期限、信用及流动性转换，但不能获得中央银行流动性支持或公共部门信贷担保的信用中介。美国财政部将影子银行称为平行银行体系。金融稳定理事会（FSB）分别从广义和狭义角度定义影子银行：广义上指由在常规银行体系之外的实体及其活动所组成的一个信贷中介系统；狭义上指信贷中介系统中具有系统性风险隐患和监管套利隐患的实体及其活动。中国人民银行行长周小川认为，影子银行是指行使商业银行功能但却基本不受监管或仅受较少监管的非银行金融机构，如对冲基金、私募股权基金、特殊目的实体公司等。还有一些专家认为：与传统银行相比，影子银行的本质就是表外融资活动，如银信合作理财、地下钱庄、小额贷款公司、典当行、民间金融等非金融机构贷款。

尽管对影子银行的定义各不相同，但总体上，影子银行具有以下主要特征：一是具备期限、信用和流动性转换中的部分或全部功能；二是与传统存款类金融机构不同，多利用高杠杆提高资本收益，并游离于传统银行业监管体系之外，同时也得不到中央银行流动性支持和存款保险保障；三是与传统银行体系和资本市场关联度相对较高。

（二）我国影子银行的范围及规模

1.我国影子银行的范围。

目前我国影子银行的范围大体包括以下四类：一是受到监管具有套利性质的业务，例如以人民币个人理财、委托贷款、信托贷款、受让信贷或票据等方式向实体经济融资特别是地方融资平台提供融资；二是不受或较少受审慎监管的非银行金融机构，包括各类投资公司、担保公司、典当行等；三是建立在金融创新基础上的“影子银行”业务，如资产证券化和衍生产品交易；四是以私募股权基金、产业投资基金等为代表的融资方式。从机构层面看，我国影子银行体系中最具代表性的机构包括：信托公司、小贷公司、财务公司、证券机构、投资银行、按揭金融公司、私募股权基金、投资基金等。

2013年4月，中国银监会在2012年报中首次明确，由于实践中我国绝大部分的信用中介机构都已纳入监管体系，并受到严格监管，银监会所监管的六类非银行金融机构及其业务（包括信托公司、企业集团财务公司、金融租赁公司、货币经纪公司、汽车金融公司和消费金融公司）、商业银行理财等表外业务不属于影子银行。尽管银监会以有无监管的标准将信托公司、商业银行个人理财产品等在内的六类机构及业务从影子银行中划出，但如何管理其潜在的风险仍需深入研究。

2.我国影子银行的规模。

由于对影子银行定义不同，统计口径也存在较大的差异，因此对我国影子银行规模的估算也呈现出较大的差距。就部分重要研究机构的预测结果看，目前我国影子银行的规模大约在15万亿～30万亿元人民币之间。

今年4月，中国社科院世界经济与政治研究所按照影子银行最窄口径统计，即只计算银行理财产品和信托公司产品规模，按照官方数据，2010年我国影子银行体系的规模为5.54万亿元，占GDP的比重为13%；2012年我国影子银行体系规模达到14.6万亿元，占GDP比重达到29%，而基于市场数据，规模或达到20.5万亿元。

同期，中金公司将我国影子银行分为三大类进行分别估算：一是传统商业银行主导的影子银行，主要包括非保本型银行理财产品（4.5万亿元）、未兑现银行承兑汇票（7万亿元）；二是采用传统商业银行模式的非银行金融机构，包括委托贷款（6.5万亿元）、信托贷款（3.7万亿元）；三是较少监管或无监管的影子银行，主要是民间借贷（3.2万亿元）、小贷公司（0.6万亿元）、典当行（0.25万亿元）、部分私募股权基金（0.5万亿元）、融资租赁（1.6万亿元）。我国影子银行规模合计达到27.85万亿元人民币。

（三）我国影子银行的主要特征

我国影子银行与西方发达国家影子银行具备一些共同之处：一是都具有期限转换、信用转换、流动性转换的功能；二是比传统商业银行受到更少的监管，部分业务甚至没有监管，游离于常规的监管体系之外；三是都不受存款保险保护以及央行最后贷款人支持；四是部分影子银行产品具有一定的相似性，如我国房地产信托产品与美国住房抵押贷款债券。

同时，我国影子银行还具有自身的显著特征：一是我国影子银行一般内生于传统银行体系内，与传统银行体系形成了较强的依存关系；二是我国影子银行或者受到政府部门市场准入监管，如设立信托公司、基金公司等，或者开展业务受到政府部门一定程度的监管或关注，如委托贷款、同业代付等；三是由于资产证券化尚处于初级阶段，影子银行和传统银行的金融服务出现同质化趋势。

（四）我国影子银行快速发展的主要原因

1.规避贷款额度管理以及银行存贷款考核机制等传统金融管理方式是我国影子银行快速发展的制度动因。

我国是典型的银行主导的间接融资体系，金融监管部门对银行业实行存贷比管理以及信贷规模指导管理。贷款额度和存贷比管理制约了银行通过扩大信贷规模获利的空间。近年来，随着利率市场化改革稳步推进，金融市场产品不断增加，客观上为银行将表内活动移往表外创造了条件，影子银行成为绕开规模控制和贷存比指标的重要和有效工具，并获得快速发展。据统计，2012年新增人民币贷款以外融资6.33万亿元，为同期新增人民币贷款的79.7%，而在2002年新增人民币贷款以外融资仅为1614亿元，仅为同期新增人民币贷款的8.7%。由此可见，影子银行的融资增长呈快速发展态势。

2.银行信贷大幅宽松之后的趋紧为我国影子银行快速发展提供了需求诱因。

2008年，为防范国内经济受国际金融危机影响，我国出台大规模经济刺激计划，以银行信贷为主要方式向市场提供流动性，2009年新增信贷达到创纪录的9.59万亿元，一大批耗资较大的基建项目开工建设。此后，为防止通货膨胀风险，宏观政策逐渐趋紧，信贷约束加强，导致大量在建项目后续融资严重不足，银行面临形成大面积坏账的风险。为缓解资金困难，房地产信托、银信合作、银证合作、同业代付等影子银行渠道融资迅速膨胀，成为“中国式影子银行”的主要起源。

3.由于金融脱媒、利率未完全市场化，我国银行业出于盈利的压力转向高回报产品。

首先，近年我国“金融脱媒”加剧，游离在体制外的资金增多，银行为了规避存贷比管理和规模管理，通过影子银行进行资金运作。其次，中央银行非对称调控利率水平，使得商业银行通过依靠传统的利差获得盈利的空间越来越小，不得不依靠盈利水平较高的影子银行产品和业务获取更高的收益。最后，由于我国利率没有完全实现市场化，高物价水平下，银行理财产品和信托产品较高的收益率吸引了社会资金，居民普遍相信银行销售的理财产品和信托产品与银行存款不存在风险区别，所以，银行的理财产品、信托贷款业务和资产管理业务出现爆炸式的增长。

4.金融市场发展滞后推动我国影子银行快速发展。

从当前银行理财产品的投资标的看，它们大都是指向票据债券类的产品。这一点类似于国外的货币市场基金，而国内的票据发展受真实性交易原则制约，债券发行大都受到行政管制，因此只能通过银行体系的各种腾挪转移方式实现。

（五）我国影子银行的监管现状

目前，我国的影子银行业务及机构覆盖了证券、保险、信托、新兴机构等多个领域，在现有的分业经营、分业监管的格局下，没有一个统一监管机构能对所有的影子银行业务和机构进行监管，由于监管机构依据的法律法规及规章制度不同，对影子银行业务和机构的监管出现了监管方面的缺失和空白。2010年以来，我国影子银行由于迅猛发展，引起了社会各界和监管部门的担心，要求严加管理的呼声一直不断。2013年3月银监会下发了《关于规范商业银行理财业务投资运作有关问题的通知》，要求规范商业银行理财产品所有非标准化债券类投资，并设定了理财产品余额35%的上限，或不得超过银行上年度总资产的4%，这是迄今为止对影子银行业务最严格的监管要求。但证券业和保险业监管机构未出台影子银行管理措施，所以，证券和保险机构从事的影子银行业务处于未监管状态。另外，从事影子银行业务的小额信贷公司、典当行、对冲基金、私募基金和其他新型金融机构以及民间金融处于监管不到位或无人监管状态。

二、影子银行对我国经济发展的积极作用及潜在风险

（一）我国影子银行的积极作用

近年来，银子银行在我国迅速发展，并对促进我国实体经济及中小企业的发展发挥了积极作用，因此，现阶段，我国影子银行有其客观存在和快速发展的现实必然性。

1.我国影子银行通过居民投资产品多样化，促进了我国利率进一步市场化。

近年来，我国居民存款利息率比起物价水平一直处于负利率状态，为了将手中的闲置资金盘活，居民选择了与市场利率相近的银行个人理财产品以及信托产品。以1年期的个人理财产品为例，年化收益率一般在7%左右，信托产品年化收益率一般在10%左右，而同期定期存款年息不过3%。由于收益率较高，导致我国个人银行理财产品自2010年以来出现爆发式增长。不但进一步推进了我国利率市场化的进程，同时也提高了我国城乡居民资产性收入的水平。

2.影子银行提供了多样化的金融服务，促使金融市场多样化发展。

长期以来，我国社会严重依赖间接融资，导致金融市场欠发达，金融业对社会服务不够，特别是对中小企业服务不足。人民银行行长周小川表示，金融市场服务确实需要多样化，社会所需求的金融服务特别是对地方政府融资和中小企业融资需求传统金融是不能提供的，所以就会有多样化的金融服务产生，这是不可避免的。我国影子银行的快速发展，正是对我国金融市场的丰富和传统银行金融服务的补充和创新。

3.影子银行在促进地方融资和加快推进城镇化方面起到了重要作用。

2008年全球金融危机以来，中央出台了4万亿元的经济刺激计划，地方为此提供大约15万亿元的配套资金，这些配套资金基本上都是地方政府的融资平台通过影子银行体系融资以满足投资需求的，影子银行还在支持我国城镇化建设方面发挥了重要作用。

总体上，我国影子银行在支持实体经济发展、推动城镇化、利率市场化、扩大直接融资、促进多层次资本市场的发展和完善、分散银行体系风险、促进就业等方面发挥了积极作用。影子银行众多的金融工具创新吸引了各微观经济主体对各种经济信息、市场动态和金融市场行情的关注，多样化的金融工具繁荣了金融市场，有利于推动利率市场化进程。

（二）我国影子银行的潜在风险

1.商业银行隐性担保、资本不足和集中度风险及政府投融资公司平台违约风险。

由于银行在贷款移出表外后仍然承担着贷后管理、到期收回等实质上的法律责任和风险，这一风险是不能转嫁的。部分影子银行产品脱离实体经济，资金未进入实体经济，虽然银行可以通过银信合作将资本转移出表外，表面上可以减少资本要求，规避了相应的准备金计提和资本监管要求，但实际资本金不足风险并未消除。信托公司贷款和投资大量投向各级政府基建项目，由于部分项目具有较强的公益性而还款来源得不到保证，最终部分损失可能还要贷款银行承担。

2.影子银行不透明，风险难以及时发现和监管。

由于银行存款利率偏低，大量城乡居民存款转为银行的个人理财产品，银行系统存款变得更为短期化和波动化，同时，部分银行理财产品和部分信托产品透明度较低，实行“资金池”运作，采用借新还旧、滚动发售等维持运营，外部风险无从得知，当资金来源在数量和期限上出现严重不匹配时，当出现募集困难或巨额赎回时，都会造成信贷市场发生流动性风险和资本市场发生风险叠加的风险。虽然，银监会已于2011年发文叫停，但要处理已有的“资金池”业务，仍需要一定的时间去消化。

3.影子银行在一定程度上与国家宏观调控政策进行博弈，存在规避政策的风险。

如通过影子银行运作，以银信合作等方式发放贷款以及为地方融资平台融资，规避贷款规模和存贷比监控，影响国家对货币供应量的调控；又如房地产、产能过剩及高污染行业的企业，通过正常的融资渠道无法筹集资金，却通过影子银行筹集资金，影响国家宏观调控目标的实现。

4.影子银行产品存在法律关系不清楚、虚假宣传、品种存款化倾向严重、信息披露不充分等问题。

影子银行属于金融创新，相关法律未及时跟上，银行与投资者、被投资者的法律关系不清楚，影响未来影子银行的健康发展。虚假宣传的问题也是比较普遍的问题，为了筹集资金，模糊理财产品和储蓄之间的区别，将产品风险转嫁给居民个人。同时，影子银行围绕存贷款开发产品的倾向也比较严重。另外，影子银行信息披露不透明，特别是一些个人理财产品投资范围、投资比例、收益分配等信息很难详细披露，个人投资者利益难以保护。

5.影子银行在流动性下降时容易出现数量和期限方面的问题。

影子银行产品对利率和房地产价格、地方融资平台非常敏感，特别是房地产和地方融资平台对持续注入资金有较强的依赖性，如果未来利率市场化步伐加快，或者房地产价格走低以及抵押品贬值，我国影子银行在流动性下降时将出现数量和期限方面的严重问题。

6.民间融资由于不规范、不透明，一旦出现问题，可能影响社会稳定。

民间借贷一般借款利率较高，容易造成家庭和中小企业财务负担沉重，加剧破产风险，甚至可能危及社会稳定。同时，部分民间借贷目前已经通过银行渠道向正规金融机构传递，进一步放大了金融风险。再有，目前个别地区较为流行的合会、标会、基金会等民间融资组织，由于没有建立规范的管理制度和相应的法律约束，致使投资人的利益难以保障，由此可能引发恶性社会案件。

（三）客观看待我国影子银行潜在的风险

虽然我国影子银行存在上述潜在风险，但并非如西方所描述的那样严重。2013年以来，西方某些媒体唱衰中国经济，宣扬我国影子银行是我国经济最大的风险源，预言我国影子银行将引发金融危机乃至经济危机。他们认为，我国银行、证券、保险均涉足影子银行业务，我国理财产品与美国次贷危机中投资银行的证券化产品非常相似，银行采用“资金池”进行操作，极为不透明，当资金链断裂，影子银行将难以为继，经济就会出大问题。这种看法夸大了影子银行的风险，实际上，尽管我国影子银行存在一定的风险，但总体上风险是可控的。主要原因在于：

1.影子银行规模总体上较小。

据金融稳定理事会（FSB）统计，2011年全球影子银行系统资产超过60万亿美元，其中美国是23万亿美元，欧元区是22万亿美元，英国是9万亿美元。即使认为我国影子银行资产规模为30万亿元人民币（按2011年末汇率折算约为4.76万亿美元），仍远远低于英国的规模。

2.影子银行运作形式较为简单。

西方发达国家影子银行主要是建立在多次资产证券化的基础上，通过投资银行等证券类机构实现资产证券化是西方典型的影子银行模式，融资更多地依赖同业市场，持有的目的是出售套利而非持有到期，信用传递也是通过将资产组合成为复杂金融衍生产品实现的。由于我国监管部门长期以来对金融创新采取审慎稳健的策略，资产证券化尚处于初级阶段，影子银行最主要组成部分的银行理财产品、信托产品、特别是理财产品主要以保险产品、基金产品、保本或非保本理财以及外汇等为主，资金主要来源于社会闲散资金及存款，发行到期直接兑付，与套期获利不同。

3.影子银行杠杆率较低。

西方发达国家对影子银行杠杆率几乎没有监管，为追求高额利润，影子银行大多进行高杠杆率运作，从而给整个金融体系带来风险。而我国在杠杆率管理方面一直较为严格，20世纪90年代后期，我国完善了债券回购市场管理制度，限制了杠杆的使用，降低了市场运行风险，如要求基金公司、证券公司债券回购余额上限不超过净资产的40%或实收资本金的80%，要求买断式回购待返售债券总余额小于自营债券总量的200%，建立客户交易结算资金第三方存管制度，实行债券结算代理制度等。证监会对公募基金机构的设立和基金产品的发行要求事前审批或备案，并对基金产品的流动性管理提出了较高要求，以应对赎回压力。国家发展改革委对私募股权投资基金实行备案管理。在监管部门的管理下，我国影子银行的杠杆率远低于西方发达国家。

三、规范和促进我国影子银行健康发展的政策建议

综上分析，我们认为，与美国等西方金融发达国家相比，我国金融创新明显不足。影子银行作为一种金融创新，在推动我国利率市场化进程、促进金融市场发展、支持实体经济发展、缓解中小企业融资难、培育社会财富管理理念等方面发挥了积极作用。同时，也反映了现行监管体制和金融业发展要求之间的矛盾。对于影子银行，不能因为其存在风险就简单地全盘否定，而应深入研究，积极探索，采取有针对性的政策措施，促进我国影子银行规范、健康发展。

（一）清晰界定影子银行的概念和范围

影子银行作为一种新型金融形态，其内涵和外延尚不明确。这不仅不利于监管部门形成客观、科学的认识、开展适度监管，也容易造成社会对影子银行形成误解，不利于影子银行在我国规范、健康发展。建议金融监管部门结合我国金融发展现状，根据我国影子银行的主要形式、基本功能等，对我国影子银行进行明确界定，并设定统计范围及信息采集标准，为进一步规范和促进我国影子银行发展夯实基础。

（二）建立对影子银行的协同监管机制

目前我国影子银行涉及银行、证券、保险等多个金融行业，由于在分业监管体制下，我国各金融监管部门间的协调机制尚不完善，导致对影子银行的监管力度不一致，甚至存在监管空白。同时，由于影子银行信息不透明，监管部门难以评估其风险状况，并实施有效监管。因此，一方面，我国金融监管部门应加强部门间协调，对银子银行制定相对统一的监管原则及规范标准，防止出现监管空白与监管重叠；另一方面，积极推动建立信息披露机制，明确影子银行信息披露的标准，并将其纳入征信系统，降低信息不对称，让市场参与者充分了解影子银行运作及投资的相关内容。同时，不同金融监管部门之间应加大信息共享及协同监管力度，以增强监管的有效性，防范系统性金融风险，促进我国影子银行在规范前提下健康发展。

（三）引导影子银行在支持实体经济和中小企业融资方面发挥积极作用

影子银行是现阶段我国金融创新的一种大胆尝试，其主流是健康的，作用是积极的。应出台相关法律和政策，进一步加大对我国影子银行创新的支持力度，使其相对银行形成差异化发展趋势，重点发挥影子银行在支持实体经济以及满足中小企业融资方面的积极作用，可考虑给予一定的财政支持，以加大对中小企业融资的倾斜力度，使影子银行在推动我国中小实体经济发展方面发挥重要作用，并相互促进，共同创新与发展。

（四）建立市政债券发行机制，减轻对影子银行的外部融资压力

由于预算法的制约，长期以来，我国地方政府只能依赖项目融资债为主的融资平台筹集资金进行城市基础建设，而融资平台在向银行借款难的情况下主要依赖影子银行融资。由于影子银行融资风险明显大于贷款和发债，既不利于地方市政建设的可持续发展，又容易受到资金来源的制约。依靠影子银行和融资平台不能最终解决我国城镇化资金来源问题，而且影子银行不仅风险大也难以保证资金持续供给。目前，除财政部代上海、深圳、广东和浙江发行较小数额的市政债券外，其他地方政府无法发行债券，目前仍只能设立融资平台支持地方的融资需要。建议学习美国的经验，由国家建立一个统一的地方政府市政债券发行制度，通过市场机制解决地方政府市政建设的资金需求和城镇化资金来源。这一制度包括市政债券的发行、评估、二级市场交易以及监管等。先在部分省市试点，后在全国推广，以省为单位发行市政债券，为地方政府合力融资打开一个渠道，依靠市场，持续规范地为地方政府解决市场建设资金来源问题，也为社会资金找一条投资渠道，同时也可以促进我国金融市场多样化发展。

（五）鼓励通过影子银行等形式进行金融创新，加快金融市场发展

与西方发达国家相比，我国金融业创新严重不足。推进金融创新是党的十八大提出的未来我国金融改革方向之一。因此，建议为我国的金融创新制定一个长远规划，鼓励包括影子银行在内的所有金融创新活动，在做好风险防范的基础上，积极进行金融制度创新、市场创新、产品创新。通过创新不断增强我国金融业的活力，为实体经济和中小企业提供更多的融资方式和多样化金融服务。为有效防范风险，金融创新的重点是创新标准化金融资产和产品，如资产证券化产品，对非标准化金融资产和产品纳入征信系统进行有效监测与管理。

（六）加强对新兴金融机构和民间融资的监管，防止诱发区域性金融风险

近年来我国新兴金融机构发展很快，包括资产管理公司、融资租赁公司、对冲基金、私募基金、小额贷款公司、典当行等。但监管未跟上，这些机构的业务几乎不受限制，投资对象也不受宏观调控政策的制约。从长远看，应对这些新兴金融机构按照业务的性质和产品的功能进行监管，防止对正常金融秩序造成冲击和金融风险的积累与扩大。我国民间金融在促进中小微企业发展方面起到了重要的补充作用，但由于管理不规范，相关法律不完善，民间金融存在的问题也较多。建议出台相关的管理法规，对民间融资实行备案制度，实现信息公开化，加大民间借贷规模、资金流向、履约情况、融资利率等监控力度，防止民间集资问题扩大化。鼓励和支持民间资金参与地方金融改革，设立或参与村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新兴民间金融组织，放宽市场准入条件，将优良的民间金融吸纳为市场主体，保证民间融资的健康发展。

（七）加快推进利率市场化进程，为影子银行健康发展创造良好的条件

我国影子银行爆发式增长的最重要因素就是我国利率市场化没有完全实现，导致商业银行的存款资金和储户不得不转向理财产品寻求更高的回报。由于利率未放开，风险定价机制难以匹配，在金融机构内部出现双轨套利，促使影子银行出现机构与产品扩张冲动，并试图规避监管。为了争夺资金来源，各个金融机构不得不提高理财产品或者影子银行产品的年化收益率，从而出现恶性竞争。利率市场化与影子银行发展相辅相成，影子银行快速发展是利率市场化的重要推力，而只有在利率市场化条件下，影子银行才能健康发展。建议尽快放开基准利率，允许商业银行和金融机构根据市场需求和利率管理原则自主确定利率。