构建中国财政支出绩效评价体系的切入点

一、推进财政支出绩效管理创新

强化财政支出管理，提高财政资金的使用效益。第一，坚决贯彻《预算法》，强化预算约束力。改革预算核定办法，实行零基预算。第二，大力推行政府采购制度。借鉴西方国家的先进经验，从完善制度入手，健全机制，逐步扩大。第三，加强财政监督和社会监督，要加快财政监督的立法工作，使财政监督有法可依。第四，建立健全财政支出效益的考核体系。分别对文教、行政支出和经济建设投资进行考核，提高财政支出的经济效益和社会效益，加快事业单位体制改革，降低事业单位支出成本、界定事业单位财政支出范围是与事业单位的机构改革分不开的。事业单位机构改革，实际上是要通过对事业单位的选定地位、职责任务、行为方式以及与之相适应的机构设置、单位性质、人员编制、经费形式、人事和分配制度等基本原则和制度进行重新设计、组合，以便使事业单位尽快适应社会主义市场经济发展的需要。总的原则是:对事业单位按其服务性质进行分类，属于公益性的，财政保障其资金供给;属于准公益性的，财政可采取资助形式;属于经营性的，应当与财政供给脱钩，尽快推向市场。要研究制定鼓励事业单位走向市场的政策，调动单位走向市场的积极性。按照事业发展规划，调整事业布局和结构，按项目拨付经费，逐步减少人员经费和公用经费的比重，提高直接用于事业发展的经费比重。通过改革，逐步建立起适应社会主义市场经济体制需要、符合事业单位自身发展规律、充满生机与活力的事业单位管理体制和发展机制，使事业单位走向社会，进入市场，成为自我发展、自我约束的独立法人实体。在市场经济条件下进行的事业单位机构改革，是对事业单位管理体制和发展机制的重大变革和完善，因此要将事业单位的机构改革与行政体制改革和经济体制改革紧密结合起来，使这种改革成为适应经济发展需要的自觉行为。地方事业单位的改革方向，应主要围绕经济发展和市场经济体制的要求，着重把握好4个基本方面:一是要建立以公有制为主体，个体、私营、社会和外资事业单位为补充，多种经济成分长期并存、共同发展、平等竞争的所有制事业结构，打破以往那种国家统一兴办、政府直接管理的格局，切实减轻国家的财政负担和管理负荷，实现事业的真正繁荣发展。二是要建立以政事分开、资产所有权与经营权分离为基础的自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的现代事业发展机制，所有事业单位都应成为独立的社会法人。要加大事业单位同经济、社会相结合的力度和广度。应考虑对部分国家事业单位改变性质，或实行股份制经营，或承包、租赁、拍卖给社会或个人经营。三是国家对事业单位的管理，要建立以实现宏观事业发展总量平衡和整体结构优化为主要任务、以经济社会发展规划和经济杠杆为主要调控手段的宏观管理体制;事业单位要享有充分的自主权，自己承担风险，国家对事业单位各个方面的管理，该放的要放，该管的管好。今后，有些事业单位可作为“无主管事业单位”存在。四是要在事业单位和职工之间建立双向选择的竞争、开放性人事制度，以及以按劳分配为主体，多种分配形式并存的收入分配制度，与之相配套的社会保障制度和严谨的法律法规制度等。

为建立健全财政支出绩效评价机制，提高财政支出效益的管理创新必须引起足够重视：

牢固树立财政支出效益观念，把对事业单位财政支出绩效评价作为财政支出、管理的重要内容抓紧抓好。提高财政支出效益，首先要使每一个涉及财政支出的人员，无论是决策者，还是执行者，无论是财政部门，还是事业单位，都要树立讲求支出效益的新观念，摒弃用财政的钱没有成本，不用讲效益的错误观念，在进行财政支出决策和执行过程中，把效益标准放在首位，充分分析研讨，评估论证，民主理财，使每一笔财政支出都建立在科学决策的基础之上。

加快预算改革步伐，提高财政管理水平，在继续完善分税制财政体制的同时，财政改革的重点要转移到完善支出制度上来，特别是要对现行预算管理体制进行改革。改革的主要内容包括:

（1）细化预算编制，编制部门预算。所谓部门预算，通俗地讲，就是一个部门一本预算。部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法，是由政府各部门编制、经财政部门审核后报人大审议通过，反映部门所有收入和支出的预算。它是一个涵盖部门所有公共资源的完整预算，包括行政单位预算及其下属的事业单位预算，既包括一般预算和专项支出预算，还包括财政预算内拨款收支计划、财政预算外核拨资金收支计划和部门其他收支计划。推行部门预算的要点:首先，财政将各类不同性质的财政性资金统一编制到使用这些资金的部门，保证部门预算的完整。其次，取消中间环节，凡是直接与财政发生经费领拨关系的一级预算会计单位均作为预算管理的直接对象，财政直接将预算编制并批复到这些单位。第三，部门预算从基层单位编起，主管部门负责审核、汇总、分析所属基层会计单位的收支预算建议计划，编制部门收支预算建议计划并报财政审核。

（2）改变预算编制内容，实行综合预算。预算安排要统筹考虑部门预算内外资金，包括财政预算内拨款、财政专户核拨资金和其他资金;综合财政预算收入包括财政预算内收入、应上缴财政专户管理的预算外资金收入和其他收入;综合财政预算支出由财政部门按部门资金需求及财力情况，依照个人部分、公用部分、事业发展的顺序核定标准、定额核定，财政部门核定的部门（单位）支出需求，先由财政专户核、拨资金和单位其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。

（3）改变预算编制方法，实行零基预算。各类支出取消“基数加增长”的预算编制方法，在严格界定财政供给范围的基础上，按照不同的财政供给形式确定人员经费和公用经费的定额标准，并根据事业发展需要和财力可能逐项审定专项经费。对公用经费，按定额加系数和项目编制预算。事业发展和建设性专款，要进行项目论证，结合当地经济和社会发展计划进行分类排队，制定滚动项目发展计划，年度预算到具体项目。

（4）硬化预算约束，增强预算的严肃性。预算确定、批复后，严禁随意调整和零星追加。除突发性事件造成的必不可少的开支可报省人大批准调整预算外，其他支出项目当年财政一般不予追加，一律推至编制下一年度预算时考虑。财政批复预算后，部门要严格执行，并切实批复到基层单位，不得再搞二次预算调整。预算要落实到项目，项目之间一般不得调整，的确需要调整的，报经财政部门批准，重要事项和大额资金报省政府主管财政的领导和主要领导审定。

（5）完善预算编制程序，实行标准周期预算。实行标准预算周期管理，一个标准预算管理的周期由预算编制、预算执行与调整、财政决算3个阶段构成，通常标准预算周期为30个月，其中预算编制时间由每一个预算年度前一年的年初开始至年末结束，期限为12个月，主要任务是对上年预算执行情况分析和绩效评价，结合本年度预算执行情况，具体编制下年度预算。预算执行通常也为12个月，贯穿预算年度的始终，主要是组织执行本年度预算，分析执行情况，办理预算调整与变更手续。决算阶段从每个预算年度结束后的下一年度初开始至六月份，主要任务是组织编制决算草案，按规定程序报批。

（6）实行国库集中收付制度，强化财政资金管理的统一性。国库集中收付制度是与编制部门预算、建立公共财政框架、加强财政管理密切相关的有机整体，是财政改革的重要组成部分。实行国库集中收付制度，是与当前部门和事业单位收入按性质和来源分别储存、支出由财政拨款和其他各类资金拼盘的分散收付制度相对而言的，简单地说，就是所有单位只有一个财政国库账户，单位各项收入直接入库，取消所有的过渡账户；财政对单位的拨款也直接拨付到用款单位。这样，避免了层层截留，有利于资金的安全运行，也有利于提高资金的使用效率。按照实行国库集中收支制度的要求，今后财政供给资金的事业单位，重点需要做好以下工作:①实行单位银行账户财政审批、登记、建档制度，并且减少到最低数量；单位各项资金和财政要统一归口到内部财政机构管理。②财政部门内部所有资金账户集中到国库外，并减少账户数量。③积极推行会计委派制度，在财政拨款的省级事业单位进行试点。④在地县推行财政零户统管办法，即在保持单位资金使用权和财务自主权不变的前提下，取消单位银行账户，财政统一管理各单位会计人员、资金结算和会计核算。⑤改变预算资金单一以货币形式向预算执行单位直接供给的格局，探索不同的管理办法。基本目标是人员工资委托银行代发，解决工资吃“空饷”问题；公用经费和专项资金使用推行政府采购；项目建立实行公开招标，合同管理。推行事业单位职工工资集中发放，由财政统管，银行发放，直接拨付到个人账户，有利于核实人员和标准，杜绝吃“空饷”的现象，有利于解决工资拖欠问题。在事业单位推行财政统管、银行发放的工资支付制度，实行编委核实人员、人事核准工资、财政核拨经费、银行统一发放的办法，根据编办下达的编制和人事部门关于工资、离退休费构成和标准的有关规定，由财政部门统一核定职工个人工资额，并由财政部门按月将应发工资总额拨付委托银行，通过微机管理系统将实发工资额分配计入职工个人账户，职工通过银行网点、自动提款机支取或用银行信用卡在特约商户进行消费，达到控制支出的目的。

二、 强化财政监督

强化财政监督，坚持依法管理财政支出要严格执行《预算法》，加快财政立法步伐，抓紧制定财政监督法规，以规范财政支出行为和监督活动，做到有法可依，违法必究，把事业单位财政支出纳入规范化、法制化的轨道。要自觉接受人大、政协、审计和社会各界对财政投入、资金分配和资金运行全过程的监督，把依法理财、依法行政真正落实到财政支出的各个方面、各个环节，提高依法理财的水平。在强化财政监督方面，要努力做到:①强化监督职能。要进一步减少具体审批事务，彻底改变传统体制下形成的重分配轻监督、重日常业务轻法规建设的状况，把财政的重点逐步转移到制定和完善财税政策，加强财政监督，规范社会经济行为和加强宏观调控上来，充分发挥财政监督的整体性和源头性作用。②转变工作方式和方法。在监督管理的范围内，要改变重预算内轻预算外、重拨款轻效果的管理状况，不断开辟财政监督的新领域；在监督的环节上，要由事后监督为主，向事前审核、事中监控和事后检查稽核的有机结合转变，形成多环节、全过程的财政监督格局;在监督方法上，要从集中性、突击性和各地自行组织监督检查为主，向经常化、规范化、多样化转变，切实提高财政监督的效率。③实行财政工作的全过程、全方位监督，规范经济运行，从源头上、制度上治理腐败。要加强对事业单位资金使用全过程的监督检查，尤其是加强对项目选定、招标采购、配套资金的落实方面的监督。抓好清理整顿经济鉴证类社会中介机构工作，规范社会中介机构的行为，发挥其对事业单位的监督作用。