支持中小企业发展财税政策建议

3.5.1 财税扶持中小企业发展的原则

新常态下,面对国内、国际经济形势比较严峻的大环境下,要解决中小企业遇到了很多新难题,财税支持政策是最有力、最直接也是能最快见效的。具体来讲,应该遵循下列原则:

1.财税扶持要与创造公平的市场竞争环境结合起来

在市场竞争中,大企业处于优势地位,而且大企业若进一步发展、不断扩大市场占有率还具有垄断的趋势,这不利于公平的市场竞争。用财政、税收等诸多调控手段来扶持中小企业发展,有利于维持和促进产业结构升级和市场经济的繁荣。宏观调控应该按照效率的原则和产业政策的导向要求对中小企业予以政策扶持,同时必须考虑到“公平竞争”这一市场经济最基本的要求。

2.财税政策要有产业导向作用

用财税政策手段扶持中小企业,创造公平的市场竞争环境,并不意味着不加区分地扶持所有类型的中小企业,财税扶持的目的是要促进产业结构升级换代,形成合理有序的产业组织结构。财税政策支持中小企业的产业扶持取向主要有:鼓励创新,支持创业,大力推进以高新技术成果为支撑的技术密集型中小企业的发展；加快发展以吸纳就业为主的劳动密集型中小企业；鼓励发展以外贸出口为主的外向型中小企业；扶持以资源综合利用和环境保护为主的可持续发展型中小企业,根据社会化大生产的要求,分工协作,促进联合,发展以共同扩张和集约化为主的协作联合型中小企业；发展以发挥自身优势为主的社区服务特色型中小企业,等等,充分发挥财税政策的产业导向作用。

3.财税政策要有灵活性

中小企业的政策导向性是指通过政策引导,使社会资金流向政府期待发展的部门、产业和企业。中小企业财税支持政策的制定与施行,必须遵循市场经济规律,尊重企业的决策自主权。

实践证明,无论是经济发达的欧美国家,还是后起的亚洲国家,政府对经济的干预和对中小企业行为的引导,都必须遵守市场经济规律,这是中小企业财政政策取得良好效应的基本保证。在完善的市场经济之中,中小企业是独立的经营主体,拥有充分的决策自主权,政府为满足经济发展全局需要而制定并实施的中小企业财税政策,只是提供一种激励机制。对中小企业的创业与运营起到引导或诱导作用,而不具有强制力。中小企业财税政策能够使企业行为与政府意图基本一致,关键在于可以为中小企业指明正确方向,引导中小企业趋利避害,使中小企业自觉调整自己的经营方向与行为,从而实现政府的政策目标。

中小企业财税政策的制定与运用还应注意要从实际出发并适时进行调整。政策不能一成不变,其形成与运用应该是动态的,要根据经济发展的需要适时加以调整。这是因为各种政策均体现着政府在不同时期的政策目标,一旦达到了政策目标或经济形势发生变化,就应该取消原有的一些政策措施,出台一些新的政策措施取而代之,否则可能出现政策效应递减或副作用。

3.5.2 建立支持中小企业发展的财税政策体系

要想保证国民经济持续平稳发展,大力发展中小企业是重中之重。如何保证中小企业又好又快地发展,建立并制定一套完整的财税政策体系至关重要。

1.加大财政补贴投入力度,优化支出结构

(1)加大财政补贴的资金投入力度

近年来,随着经济发展常态化,中小企业困境加剧,再加上受国际金融危机和国际贸易壁垒的影响,一些中小企业的生存和发展受到极大的影响,财政补贴资金的需求量也大幅增长。政府财政应有选择性、针对性地对中小企业予以补贴。

①可以划拨专用款项对符合国家产业结构调整方向和社会可持续发展的新建中小企业给予直接的资金补贴并鼓励其加大再投资力度,着力培育新的经济增长点。

②可以出资兴建职业技术院校,或者对中小企业人力资源的开发与应用、就业与培训进行相关补贴,满足中小企业生产扩张需求。

③对中小企业新产品、新工艺的研究开发和技术改造等进行补贴,从而鼓励中小企业技术创新,推动社会科技进步。

④对积极参与新农村建设和对提高农民收入水平有较大贡献的中小企业给予补贴。

⑤对中小企业为节省能耗和物耗以及保持生态平衡、减少环境污染而进行的研究与开发进行补贴。

⑥为鼓励中小企业产品出口,政府财政应进一步提高出口创汇补贴,对开拓国际市场取得重大成效的,给予相关费用的补贴或奖励。

此外,在利用财政补贴支持中小企业发展的过程中,还必须加强对相关资金使用效率的监督和考核。

(2)设立中小企业发展基金

各地、各相关部门应该加快中小企业发展基金的设立,把分散在各个部门各个领域的专项资金集中到一起,做到统一管理,专款专用,发挥基金的合力作用为中小企业提供统一稳定的资金来源。不仅在中央政府预算中设立基金,地方政府在编制预算时,也必须结合本地的实情,设立有关的发展基金,扶持本地中小企业的发展。

(3)优化财政补贴的支出结构

由于财政补贴是对特定经济主体的一种无偿资助,目标明确、针对性强,就容易使一些中小企业产生依赖现象,为了获得补贴采取寻租行为,造成进一步增加财政的负担。因此补贴的对象要经过严格的筛选,确保财政补贴的效能。财政补贴还应根据不同的发展阶段,适时调整财政补贴,当被补贴对象具有一定生存竞争能力和创新能力后,应适时减少甚至取消补贴。

(4)财政补贴制度与其他支持政策结合使用

财政补贴针对性较强,作用目标明确,比较直接有效,能体现政府的意图,是财政支持中小企业发展的重要手段。但单纯地依靠财政补贴政策扶持中小企业的发展,不仅会过度消耗国家财力,而且效果有限。这就要求国家对中小企业运用财政补贴手段扶持的同时,也要用其他支持政策与其配合,提高财政补贴的效率,以获得更大的效用。

2.完善面向中小企业的政府采购制度,建立政府采购服务机构

政府采购是一种市场化的政府购买行为,它不同于财政补贴这样的直接资金投入,而是通过市场化的运作,通过商品交换将资金注入中小企业,切实解决中小企业资金难题。各地政府采购由于市场庞大,如果中小企业能够在其中占据一定的比例的话,将会极大促进中小企业的发展。但是中小企业由于资金、资质、信息、实力等方面的原因,在竞标时难以和大企业相抗衡。因此,必须建立起一套即具有中国特色又适合各地发展的政府采购制度,加大对中小企业的采购政策倾斜,提高中小企业参与政府采购的可能性,促进中小企业的发展。

(1)从法律上对政府采购扶持中小企业进行约束

《政府采购法》虽然对中小企业有一定的政策引导和支持,但是强制力不够,可操作性不强,而且配套的法律、法规也不健全。因此必须建立起一套完善的、与之相配套的法律、法规,从法律上对中小企业的权益进行保障。各地各级政府应不折不扣地贯彻执行2011年12月29日财政部和工业与信息化部联合出台的《政府采购促进中小企业发展暂行办法》,不能让相关法律形如空文。同时,由于《政府采购促进中小企业发展暂行办法》颁布已经4年,在实施过程中或多或少会出现一些不切实际的地方,建议从国家层面进一步完善上述暂行办法,让中小企业在政府采购中真正得到实惠。

(2)建立中小企业政府采购服务机构

各地要以中小企业服务中心为基础,搭建政府与中小企业采购平台——中小企业政府采购服务中心。该中心的主要职能有:

①及时公布政府采购信息。中小企业政府采购服务中心要及时、准确收集政府采购信息,并利用现代化的信息网络告知相关的中小企业,提高信息时效性。

②加强对中小企业政府采购知识的培训。通过培训使中小企业能够充分、全面地了解政府采购法以及政府采购的程序、要求、条件、商品门类、标的等内容,进一步提高中小企业的投标水平和谈判水平。

③签发能力认证证书。在政府采购中,一些采购部门可能会对中小企业完成合同的能力或信用有所怀疑,中小企业政府采购服务中心可以对有能力的中小企业颁发能力认证证书,以证明其有实现合同的能力。同时还可以在政府采购网站上为中小企业进行免费登记、宣传,提高中小企业的知名度和信用度。

④负责协调联合体企业之间的关系。在政府采购中无法独立承包采购项目的多个中小企业可以组成一个联合体来参加政府采购,但是受各自经济利益的驱动,往往很难达成共识,中小企业政府采购服务中心还应积极帮助理顺联合体里内各个企业的关系,提高联合体对外竞争的整体优势。

(3)区别对待,宽进严管

面对中小企业进行政府采购时,应当区别对待,实行“宽进严管”。各级政府在规定政府采购供应商资格时,对中小企业供应商应该适当的放宽限制,以降低其准入的门槛。但一旦中小企业中标后,又必须对其进行严格的管理,以保证其提供产品或服务的质量。这也在一定程度上促进了中小企业改进技术、改善经营管理,从而增强了其市场竞争力。

(4)建立政府采购网络平台和绩效评价机制

各级政府在管理政府采购的过程中,必须建立起本级政府采购网络信息平台。信息平台功能主要是介绍政府采购工作及发布政府采购信息,通过建立供应商的产品信息库、信用信息库等帮助政府采购方充分了解中小企业的各项信息资料。加强对政府采购资金的监督管理,建立科学的绩效评价机制。在目前政府采购行为不断加大的情况下,如何保障资金的安全性,提高资金的使用效率显得尤为重要。为此必须加强对政府采购资金的监督管理,建立科学合理的绩效评价机制。

3.创新支持中小企业发展的财政投融资制度

财政投融资制度对支持中小企业发展同样有重要的作用,但各地现有的财政投融资制度还有待继续发展。

(1)拓宽中小企业的资金来源

发挥财政职能,创新中小企业融资方式。要大胆引进外资,可借助政府信誉,也可以财政担保方式鼓励企业项目投资时大胆借用外资；突破行政区划限制,采用多种方式筹集资金；适当吸收社会个人资金,可考虑创立社会共同基金,吸收社会小额投资者资金,也可以适当方式吸收个人大额信托存款；发行地方财政建设债券,诸如可增大市政建设债发行量等；增大政策性银行融资量；积极培育资本市场,促进中小企业直接融资,政府应充分重视资本市场的功能与作用,积极创造良好的市场条件,通过各项有力的措施引导和扶持中小企业,加快其上市步伐,促进中小企业直接融资。同时,应加快投资银行业务健康发展,从而促进资本市场的快速发展,为中小企业直接融资提供有力的保障。

(2)拓展多样化财政投融资方式

根据中小企业的特点,政府的投融资要革新传统的方式,同时探讨新的投融资方式。

①直接投资。直接投资要投放在市场机制无法发挥作用的领域,特别是对风险大或收益低的中小企业,比如高科技企业、中西部地区中小企业(包括对中西部中小企业发展的基础设施、生态环境、人力资源建设直接投资等)。

②资本金和投资补助。在市场机制能够发挥作用、但存在市场扭曲的领域,政府投资以资本金或投资补助的形式注入企业的投资项目上,可以引导投资、培育市场。

③贴息。对确定给予扶持的中小企业投资项目给予贴息补助,发挥财政融通资金的作用。

④组建政府创新基金。即集中部分财政预算资金对于一些相对成熟的中小企业项目实行无息或低息贷款,作为企业进行技术成果转让和应用活动开始阶段的启动资金。

(3)促进中小企业信用担保体系建设

中小企业贷款难、担保难的主要原因就是资信程度差,因此要加快中小企业信用担保体系的建设,改善中小企业融资环境。各级财政应增加资金投入,以政府出资或参股等方式组建中小企业信用担保公司,从而充分发挥财政资金引导的乘数效应,有效激励信用担保机构为中小企业提供担保贷款的积极性。

各级财政要继续大力支持中小企业信用担保机构发展,引导金融机构开展小额担保信贷业务。对纳入试点范围的非营利性中小企业信用担保机构给予税收及政策上的优惠。同时,鼓励中小企业互助担保和商业性担保业务的发展,支持社会团体、行业协会、企业群体共同出资设立互助担保机构。各级财政可以列出专项资金,用于中小企业贷款担保金的补充,建立规范的风险补偿机制和风险分担机制；此外,也可以组建再担保机构,对政策性的中小企业担保机构和商业性担保机构提供再担保支持。由此降低担保机构的风险,确保中小企业信用担保机构的可持续发展。

加快建立以企业、经营者、中介机构为主体,以信用登记、信用评估、风险预警、风险管理、风险分散为主要环节的信用制度,增强中小企业的信用观念,提高其信用等级,切实解决中小企业融资难的问题。

(4)在贷款利率方而给予优惠

各地政府可以通过政策性银行给予无息、低息贷款的方式或采取银行贷款财政贴息的办法,对于符合国家产业政策的中小企业给予扶持。贴息贷款能够以较少的财政资金带动大量的社会资金参与对中小企业的援助。贴息贷款的具体做法:对中小企业的自由贷款给予高出市场平均利率部分的利息补贴,以使中小企业能够按市场平均利率获得贷款提高中小企业在自由信贷市场中的借贷能力；对中小企业的长期低息贷款提供贴息以帮助中小企业获得最难取得的长期信贷资金。德、法等发达国家是采用贴息贷款方式较多的国家。

4.统一和规范对中小企业的税收优惠政策

目前我国中小企业的税负相对较重,对其发展产生了较大影响。据中国企业家调查系统2014年关于企业外部环境的调查显示,在参加调查的5638家企业中,66.9%的中小企业认为目前企业的税收负担“较重”或“很重”。全国工商联在最新的《2013～2014年中国民营经济发展形势简要分析报告》中指出,当前中小企业的税负依然较重,严重制约了其发展。

关于中小企业税负相对较高的原因:中小企业的增值税税率偏高。现行增值税制把纳税人分为小规模纳税人和一般纳税人,中小企业大部分属于小规模纳税人范畴。从2009年开始,小规模纳税人的增值税征收率统一为3%,表面看比一般纳税人法定税率的17%或13%低很多,但小规模纳税人的进项税额不能抵扣,实际上其税负要高于一般纳税人。中小企业的企业所得税率也偏高。新《企业所得税法》实施后,内外资企业税率统一为25%,其中“中小型微利企业”所得税率为20%。但是“中小型微利企业”的门槛相对较高,必须是年度应纳税所得额不超过30万元、从业人数不超过100人、资产总额不超过3000万元的工业企业或年度应纳税所得额不超过30万元、从业人数不超过80人、资产总额不超过1000万元的其他企业。大部分中小企业都达不到这个标准,应该说25%的所得税率对中小企业来说仍相对偏高。各种隐性的非税收费加重了中小企业的负担。各地中小企业除了交纳所有与其相关的各种税收以外,还有上交一系列的相关费用,同时在某些地方中小企业还充当部分官员的提款机,过重的负担严重制约着中小企业的发展。

(1)取消中小型微利企业的“门槛”

《企业所得税法》规定“中小型微利企业”所得税率为20%。但是“中小型微利企业”的门槛相对较高,大多数中小企业因达不到所规定的标准而享受不到税收优惠,取消“中小型微利企业”的限制,进而拓宽中小企业所得税优惠的适用主体范围。应该让所有中小企业都能适用所得税的优惠税率,力促中小企业的健康发展；加大所得税优惠力度,在目前20%的基础上再进一步降低税率,可降低到15%,对新开办的中小企业在一定年限内免征所得税或者降低税率。

(2)完善中小企业小规模纳税人认定

在认定一般纳税人的标准上,应该取消纳税人在年应征增值税销售额方面的限制,规定无论工业或商业,无论其规模大小,只要有固定的经营场所,财务制度健全,没有偷税漏税等不良记录,遵守增值税专用发票管理办法,能够按规定报送有关税务资料的中小企业,都可以被认定为增值税一般纳税人,享受增值税进项税额的抵免。

(3)探索增值税转型扩大进项税抵扣

目前增值税的类型和抵扣范围的“有形动产”规定,使企业研发或购入的专利、专有技术等无形资产支出无法得到相应的抵扣,成为影响中小企业科技创新的主要障碍。可以考虑将企业的研究开发费、新产品试制费、宣传广告费、人力资本开发费、专利权使用费、非专利技术转让费等无形资产支出比照免税农产品按实际支出的13%作为进项税额允许抵扣。

(4)进一步提高增值税和营业税的起征点

财政部2011年10月31日发布了关于修改《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》和《中华人民共和国营业税暂行条例实施细则》的决定,调高小型微利营业税和增值税的起征点,在增值税方面,销售货物的增值税起征点幅度调整为月销售额5000～20 000元,销售应税劳务的为月销售额5000～20 000元,按次纳税的为每次(日)销售额300～500元。对营业税而言,按期纳税的,起征点的幅度提高为月营业额5000～20 000元,按次纳税的营业税,提高为每次(日)营业额300～500元。这与以前相比都有大幅度的提高,对小型微利企业的发展起到促进作用,可以进一步探索将这一政策扩大到所有中小企业,以提高中小企业应对风险的能力。

(5)加快营业税改革步伐

2011年,经国务院批准,财政部、国家税务总局联合下发营业税改增值税试点方案。从2012年1月1日起,在上海交通运输业和部分现代服务业开展营业税改征增值税试点。在原来只有17%的标准税率和13%的低税率两档的基础上,增值税新增11%和6%两档税率。这不仅有助于消除目前对货物和劳务分别征收增值税与营业税所产生的重复征税问题,还有利于社会专业化分工,促进三次产业融合；更有利于降低企业尤其中小企业税收成本,增强企业发展能力；进而有利于优化投资、消费和出口结构,促进国民经济健康协调发展。自2012年8月1日起,国务院将扩大营改增试点至10省市。截至2013年8月1日,“营改增”范围已推广到全国试行。国务院总理李克强2013年12月4日主持召开国务院常务会议,决定从2014年1月1日起,将铁路运输和邮政服务业纳入营业税改征增值税试点,至此交通运输业已全部纳入营改增范围。自2014年6月1日起,将电信业纳入营业税改征增值税试点范围。积极探索金融业、建筑业、房地产业和生活服务业等行业营改增试点,有效减少上述行业中小企业的税收压力。

(6)增加中小企业税收优惠形式

税收优惠应改变现行的以地区优惠、经济性质优惠为主改为以产业倾斜为导向的优惠为主；优惠形式也要多样化,由单一的直接减免税,改为直接减免、降低税率、加速折旧、放宽费用列支、设备投资抵免、再投资退税等多种优惠形式,并应扩大对中小企业的优惠范围。

(7)支持中小企业人力资源开发的税收政策

人才缺乏是中小企业发展面临的一大难题。与大企业相比,中小企业缺乏对人才的吸引力,培训员工的意愿也较低。各地应制定相应的税收优惠政策,以提高中小企业对人才的吸引力,增强对员工的培训意愿。鼓励人才到中小企业就业,对到中小企业就业的大中专毕业生,可以提高个人所得税的免征额,对有突出贡献的人员给予的奖励也可以在税前列支。支持企业进行员工培训,一方面允许中小企业以高于一般企业(1.5%)的比例提取职工教育经费并在税前列支；另一方面培训中心按照国家规定价格向中小企业提供培训服务所取得的培训收入免缴营业税和所得税。

(8)支持中小企业技术创新的税收政策

为鼓励中小企业技术创新,可采用再投资抵免,对中小企业再投资用于研发的资金可给予一定比例的所得税抵免或费用扣除,对企业增加研发投入所产生的费用,可按一定比例在应纳税所得中予以扣除,以减少企业的技术创新风险和投入成本。鼓励个人研究创新的优惠政策,如对因科研而奖励给个人的股权,在以后转让、出让时可减半征收个人所得税。在对企业转让科技成果实施优惠的同时,对个人转让科技成果的收入也可实行减征或部分免征个人所得税,以鼓励个人研发、创新的积极性。完善对高新技术中小企业的优惠政策,并允许企业在与科研单位、大专院校技术合作中购买的专利技术或引进国外先进技术合作所发生的费用可分期摊入成本,或费用的一部分可在投资当年在应纳税所得额中扣除。

(9)促进就业的税收优惠政策

新企业所得税法中保留了对鼓励安置残疾人就业的税收政策。但由原企业所得税法最初对特定福利企业的所得税减免优惠改变为根据企业安置残疾人员所支付的工资进行100%加计扣除,同时扩大了残疾人界定范围。而经过十几年的发展,目前我国的就业形势已发生了根本的变化,解决就业问题已从原来以解决残疾人、城镇待业青年就业为主变成主要解决高校毕业生、城市下岗人员以及广大农村闲散劳动力就业问题为主,因此建议各地扩大政策实施面,对所有按《中小企业促进法》规定的标准确认的中小企业只要安置失业人员或吸纳社会劳动力达到一定比例和数量并按照《劳动法》的规定给予接纳人员相应待遇的中小企业均可享受一定时期的减、免税优惠。

(10)制定鼓励大中小企业之间建立合作、协作关系的税收优惠政策

中小企业的发展离不开大企业的帮助,大企业的发展也离不开中小企业的支持,只要大中小企业在产业链中组成一个合理的架构,才能产生远远大于单纯大企业或中小企业独立操作所产生的效益。因此建立大中小企业之间合理的分工协作不失为一条优化产业结构的有效途径。在具体操作上,可积极借鉴韩国的经验,如减免因协作事业而发生的房产税和财产税,大企业对提供原材料或半成品的中小企业提供的技术支持和机器设备等可给予投资抵免、减免所得税、加速折旧等的税收优惠。

(11)创新对中小企业税收征管模式

对于无能力建账建制、自行申报的中小企业,应采取“专户管理”的模式,加大征管力量的投入,实行专人负责、定期稽查加强监管,采取定期定额的形式进行征收；对于愿意建立账簿的中小企业,给予一定的税收优惠。此外,还必须积极推行税务代理制度,建立一些与税务机关脱钩的从事税务代理的社会中介机构,帮助中小企业建账建制和财务核算管理,进行税务、财务培训和税收筹划,使中小企业能够按时纳税、合理避税。

(12)清理对中小企业的不合理收费

不合理收费严重影响中小企业的发展,各地由于财政增收和政府运转的压力很大,加上部门利益的原因,对企业不合理收费还不同程度地存在,必须加大清理力度,在降低收费标准、取消不合理则费项目的基础上,建立对中小企业收费准入制度和惩罚制度。按照《行政许可法》和有关规定,各级政府应对涉及中小企业的各种不合理的行政事业性收费进行全面清理和检查,对不符合规定的行政事业性收费、政府性基金、政府性集资、罚款项目和各种摊派一律取消,并向社会公布。同时,应采取有力措施坚决制止公共部门利用职权侵害中小企业利益。