企业配合模式阶段(～)

(1)政府主导、企业配合模式的形成

政府主导的回归得益于2002年5月9日国土资源部以11号令出台的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(简称“招拍挂”)。这一规定实质上是明确了经营性国有土地使用权出让必须采取招标、拍卖或挂牌的制度。该法令明确提出，2002年7月1日之后新出让的国有建设用地，必须采用“招拍挂”制度。2007年9月28日国土资源部以第39号令出台了《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》，指出该规定自2007年11月1日开始实行。2007年新出台的规定实际上是根据《物权法》的相关内容，对2002年规定进行补充和修改，使得“招拍挂”制度更加具备可操作性。主要的改动如下：其一，将“国有土地使用权”明确为“国有建设用地使用权”；其二，将工业用地纳入“招拍挂”出让范围；其三，明确规定国有建设用地使用权可以分层出让，即国有建设用地使用权可以分层设立，分别在土地的地表、地上或者地下设立；同一块国有建设用地，可以设立多种使用权。

“招拍挂”制度的出台与完善实际上就使得土地一级开发和二级开发联动的可能性大大降低。因为不管是由企业还是政府来主导土地一级市场开发，国有建设用地的出让必须采取招标、拍卖或挂牌的制度，使得原则上所有潜在土地需求者都由机会获得出让的土地，参与土地一级市场开发的企业也并不必然能获得“招拍挂”出让的土地。

在这样的土地政策背景下，亚龙湾度假区理应也就进入到一个由政府主导、土地开发商配合的新阶段。然而，由于早在2002年“招拍挂”制度正式实施前，三亚市政府就已经陆续以协议出让的方式出让(或约定将出让)6100亩的国有建设用地(俗称“一期”)^[14]，亚龙湾开发股份有限公司在2002年之后的很长一段时间依然有土地是通过协议出让方式获得、并出让给外来投资企业或自行进行项目投资建设。早在2003年亚龙湾开发股份有限公司就开始了与三亚市政府关于亚龙湾二期开发模式的协商^[15]。但是，真正意义上的政府主导、土地开发商配合的新阶段，始于2008年4月15日三亚市政府和亚龙湾开发股份有限公司正式签署的《三亚亚龙湾二期土地合作开发协议书》。双方做出如下基本约定：对约4000亩土地进行一级开发，基础设施年平均投资6.30亿元，3年内完成投资19亿元，并完成区域内基础设施项目建设；土地溢价收入实行三亚市政府与亚龙湾开发股份有限公司“五五分成”的方案。由此，随着亚龙湾开发股份有限公司自持土地逐渐出让或自营建设完毕，亚龙湾度假区内土地出让正式进入“招拍挂”时代。

(2)开发模式变迁的后果

① 三亚市政府与主开发商的关系：主导权向政府回归。与上世纪90年代初期三亚市政府通过控股亚龙湾开发股份有限公司从而实现主导亚龙湾度假区开发建设的方式不同，在政府主导、企业配合模式下，虽然在有些场合名义上亚龙湾开发股份有限公司依然是亚龙湾度假区的主开发商，但实际上亚龙湾二期的开发建设的主导权已经回归到了三亚市政府手中。在度假区规划编制^[16]、征地拆迁和安置方面，虽然亚龙湾开发股份有限公司依然享有介入和参与的权利，但度假区的土地出让以及相应的招商引资工作，已经丧失了主导权(虽然具有一定的影响)，转而由三亚市政府来主导。“根据规定，亚龙湾二期土地开发及转让将主要由政府主导……转换思维方式，主动配合政府工作”。也就是说，亚龙湾开发股份有限公司参与某地块的土地一级开发，但并不必然能受让到该地块，因而风险也骤然上升：

第二，即便是他动了。那也是说，在同等条件下，我们享有优先通过招拍挂获得土地使用权的权利。什么是同等条件下呢，这个同等条件下，就很麻烦了。弹性很大。比如，一共是200亩，然后招拍挂，我们公司出价400万一亩，另一家公司出价420万一亩，就不是同等条件下，就给其他公司了。在二期开发中，我们是有做很多基础设施的，将来，根据协议来分成土地的溢价收入。(访谈记录：WH016)

相应地，2008年，三亚市委市政府成立了亚龙湾国家旅游度假区工作委员会和管理委员会，来具体负责新政策背景和开发模式下亚龙湾度假区的工作。因此，在政府主导、企业配合的模式下，三亚市政府与作为主开发商的亚龙湾开发股份有限公司的关系，也悄然发生了变化，按照亚龙湾开发股份有限公司自己的话说就是：

尽快制定亚龙湾二期供地计划，同时要考虑亚龙湾二期拍卖土地可能出现的情况，积极主动地与政府沟通，随时掌握和关注政府对亚龙湾各地块的招商意向，提前进行项目策划，报政府联审会，以便在政府组织招拍挂前做好准备工作，避免被动。在与政府合作过程中，要提出公司对于地块规划指标控制、竞买主体资格要求、招拍挂程序等的设定要求，控制招商项目的准入门槛，引导合理的业态布局，贯彻落实亚龙湾二期的规划理念，完善度假区内的服务功能。同时，要切实做好可行性分析、开发计划和资金计划等。(资料来源：《三亚亚龙湾开发股份有限公司2009年年度报告》)

在与政府合作过程中，要随时掌握和了解政府对亚龙湾各地块的招商意向，同时要关注其他企业项目进入动态，在此基础上结合度假区的总体规划和度假区的业态研讨二期土地拍地方案，切实做好可行性分析、开发计划和资金计划，为公司参与二期土地竞拍做好充分的准备。(资料来源：《三亚亚龙湾开发股份有限公司2010年年度报告》)

从上文的表述可以发现，亚龙湾开发股份有限公司在土地出让“招拍挂”制度背景下所能做的主要还是利用自身优势去影响政府的决策，谋取对自身更有利的环境。以下的案例就说明了亚龙湾开发股份有限公司，在2002年实行“招拍挂”制度之后，竭力利用各种资源获取竞争优势。

全力争取亚龙湾海港城土地开发权益。协调解决亚龙湾海港城1325亩土地历史遗留问题，这是关系到公司今后几年开发建设快速向前发展的重要保证。根据亚龙湾控制性修编规划，做好亚龙湾二期用地的前期准备工作。……对我公司一期预留的海港城1325亩土地问题，省、市两级政府意见不一致，但依据国土资源部2003年10月13日颁发的《关于进一步治理整顿土地市场秩序中自查自纠若干问题的处理意见》，所确定的“历史遗留”问题截止日期和政策界线，完全符合我1325亩地的实际情况，因此，我们要争取尽快拿下政府的审批文件。要根据亚龙湾控制性修编规划，做好亚龙湾二期用地的前期准备与规划工作。目前，二期开发模式框架已确定，给政府已作过多次请示汇报，一些具体的交涉工作业已开始。(资料来源：《三亚亚龙湾开发股份有限公司2003年年度报告》)

……

港城红树林区890.77亩土地作为历史遗留问题，不仅获得各级政府批准，继续以协议方式按原协议价出让，而且还对其用地性质和地块指标作了适当调整。同时，经政府批准，对F-01和G-28等地块做了局部调整。这几项调整，既符合亚龙湾控规要求，又能有效发挥稀缺土地资源的最佳效应。(资料来源：《三亚亚龙湾开发股份有限公司2005年年度报告》)

② 主开发商与外来投资企业的关系：理论上的平等竞争地位。首先，主开发商依旧可以通过自身资源谋得各种竞争优势。在政府主导、企业配合模式下，理论上来说，亚龙湾开发股份有限公司作为主开发商，与其他外来投资商一样同为度假区内的企业，展开平等的竞争。然而，主开发商依旧可以通过自身资源谋得各种竞争优势。以下实例便是明证。

由于亚龙湾一期土地开发已接近尾声，目前除中心广场及现办公场所用地之外，其他一线临海可建设用地均已建成或正在建设国际标准的高星级酒店。因临海一线可建设用地的日益稀缺，土地价值随之攀升，现有办公场所地块目前的使用功能并没有充分发挥其土地的价值，功能与资源的不匹配造成土地价值的贬损。办公场所外迁后，将有机会盘活土地，无论是进行项目开发，还是用于转让，都可以为公司带来更高的效益。

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亚龙湾A-07地块是亚龙湾唯一的行政管理用地，该地块原属田独镇六盘管区红色一、二队，不属于我司与政府签订协议的一期6100亩范围。为拿到该地块，我司做了大量的沟通和协调工作，在亚龙湾度假区地价飙升的情况下，终以68.1万元/亩底价竞得行政中心52.57亩土地，为我司的发展壮大和提升亚龙湾区域整体办公设施配套提供了有力保障。(资料来源：《三亚亚龙湾开发股份有限公司2009年年度报告》)

其次，二级开发商可以且开始“越过”一级开发商谋划土地开发。在政府主导、企业配合模式下，虽然亚龙湾开发股份有限公司参与土地的一级开发，但区内的土地的出让以及相应的招商引资工作是由三亚市政府主导的。因此，二级开发商完全可以不需要经由亚龙湾开发股份有限公司而直接与三亚市政府“共谋”或与村民谋划区内二期土地开发。亚龙湾高尔夫球会二期的案例^[17]，非常生动且明确地对这种变化进行了诠释：

亚龙湾高尔夫球会位于亚龙湾度假区中部，由中国光大集团投资、三亚祈年高尔夫管理顾问有限公司管理，是中国最南端的国际标准滨海地冠军赛度假型球会，先后被国内外权威媒体评选为“中国十佳球会”、“中国十佳球场”、“美国本土之外世界百佳球场”。一期为18洞(含9洞灯光场)，占地1000多亩，建设用地来源于亚龙湾开发股份有限公司转让土地；球会于2000年1月1日正式开业。由于经营业绩十分突出，该球会近年来一直在谋划二期开发事宜。跟一期开发不一样，二期开发所需要的土地(在2009年通过的《亚龙湾国家旅游度假区控制性详细规划》中指明该地块为“运动主题公园”)亦为亚龙湾度假区二期用地，土地开发事宜由政府主导。因此，正常的合法渠道和程序应该是^[18]：由三亚市政府国土部门依法征收该区域土地将农民集体用地收归为国有建设用地、由相关企业或机构(亚龙湾开发股份有限公司)进行土地整理与一级开发之后进入三亚市土地储备中心以纳入年度供地计划、在时机成熟时由三亚市国土部门按照“招拍挂”制度出让土地(一般情况下，亚龙湾高尔夫球会应该可以以其优势地位获得该地块土地使用权)。然而，限于2004国务院出台的高尔夫球场建设禁令^[19]，为了顺利推进二期开发进程，亚龙湾高尔夫球会尝试着采用“租地”的方式，从农民手中获取土地。然而，根据《土地资源管理法》第六十三条规定：农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。因此，这种做法本身就是违法的。这种违法的行为一方面得到了六盘村东方一小组大部分村民的抵抗，大部分村户并没有签署租地合同，但原因主要还是觉得租金过低且相应的安置等欠缺。据负责人黎国兴的介绍，亚龙湾高尔夫球会提出的方案是租用1000余亩地，租期50年，每亩地的租金为每年2000元。另一方面，亚龙湾高尔夫球会的租地努力却并没有停止，反而变本加厉。例如，村民黎国忠抱怨说，为了加速租地进程，高尔夫球会在上游将大小龙塘水源控制并截断，以至于村民的耕地在旱季因缺水而不得不形成荒置的既定现实；而在涝季，高尔夫球会则会故意放水，冲毁六盘村村民的庄稼，一年冲两次，我们都习惯了。面对高尔夫球会咄咄逼人的租地气势和行为，三亚市政府显然是保持了默许的态度。这次的“非法租地风波”最终还是在以《南方周末》为主的众多媒体的关注和披露下，由国家土地督察广州局责令三亚国土局叫停。

亚龙湾高尔夫球会二期的案例，固然说明了高尔夫球会扩张的冲动与妄为，但也从另一个方面说明，在新的开发模式下，由主开发商亚龙湾开发股份有限公司与三亚市政府在亚龙湾度假区二期开发上缓慢的协商与合作进程，导致用地供需矛盾日渐紧张和突显。

③ 主开发商/政府与当地社区的关系：利益冲突的再延续。在政府主导、企业配合模式下，虽说征地拆迁必须是政府主导的，但作为参与土地一级开发的亚龙湾开发股份有限公司却依旧承担着部分土地征收、赔偿和安置工作。因此，开发商(一级和二级开发商)/政府与当地社区之间的关系，并没有发生本质的变化，而是依旧延续了政府主导时期和企业主导时期的模式，即主要是：当地村民继续由于失地以及一系列制度安排而日趋边缘化，但随着权利意识的觉醒和生存压力的迫使，不断地走上维权之路，但限于反抗能力，却又只能采取诸如前往工地阻挠施工等“弱者的武器”，如前文亚龙湾高尔夫球会二期案例所述的抗争与申诉等。亚龙湾开发股份有限公司的公司年报做出的如下表述，虽然只是一家之言，却也道出了目前亚龙湾度假区村民维权和“闹事”已经处于常态：

瑞吉酒店项目2009年2月21日奠基，并被确定为海南省重点项目，三亚市特大重点项目。在项目施工过程中，有大量非法渔船涌入亚龙湾青梅港河道和部分村民进入施工现场，阻挠施工，导致建设工期严重滞后。(资料来源：《三亚亚龙湾开发股份有限公司2009年年度报告》)

除了渔民占据河道影响游艇码头工程施工外，六盘村部分村民也以沙坝用地未补偿为由阻挠施工，隔三差五到瑞吉酒店工地闹事，在沙滩上烧烤、喝酒并直接威胁和恐吓项目施工人员，甚至扣留施工车辆和机械，强行要求停工。目前已发展到部分作业区域被迫完全停工，严重影响了工程进度。(资料来源：《三亚亚龙湾开发股份有限公司2009年年度报告》)

……

由于亚龙湾内任何项目的建设都受到农民的干扰，为防患于未然，我们在项目报批的同时就于2010年8月举行了开工仪式，希望借此推进前期清表、围墙砌筑等工作。但在该项目在施工过程中，因土地赔偿问题屡遭农民阻挠施工，后经多方努力，受干扰问题已基本解决，项目已全面开工。(资料来源：《三亚亚龙湾开发股份有限公司2010年年度报告》)