政府财政扶持项目考察

一、市级财政基础设施建设项目扶持

市级和区县级财政扶持资金主要用于农民专业合作社开展信息、培训、农产品质量标准与认证、农业生产基础设施建设、市场营销和技术推广等服务。对农业比重较大的区县和经济相对困难地区的农民专业合作社，以及生产粮食等国家急需的重要农产品的农民专业合作社优先给予扶持。从市级财政扶持来看，为了规范项目扶持运行，上海市农委和上海市财政局联合制订了《上海市市级财政扶持农民专业合作社项目和资金管理办法》，对市级财政扶持条件、内容、资金标准等做了全面的规定。扶持条件在规模方面有一定的要求，比如养殖业及农家乐等合作社成员数要在10人以上，带动农户的数量不少于50户，年销售额300万元以上，等等。扶持的内容包括合作社经营所需的农业生产基础设施建设，合作社农产品初加工、整理、储存、保鲜和物流设施等固定资产添置，政府购买农村经济合作组织服务，合作社项目审计、审价、监理等费用。扶持资金标准方面，合作社联社项目资金原则上不超过100万元，扶持市合作社示范社项目资金不超过50万元，扶持其他合作社项目资金不超过40万元[1]。

从近6年上海市市级财政扶持农民专业合作社项目和资金情况来看，其中扶持渔业专业合作社的个数和扶持资金2011年最少，分别占比10.8%、11.4%;2014年扶持个数和扶持资金最多，分别占比15.9%、17.4%。近6年总体扶持数量和扶持金额占比分别为12.7%、13.0%，这说明上海市市级财政扶持渔业专业合作社的力度不是很大。渔业作为大农业的一个分支，在上海这个沿海城市，理应在农业体系中占有重要的地位，扶持资金仅一成的比重略显单薄。上海市市级财政扶持渔业专业合作社项目资金如表5-1所示。

表5-1 上海市市级财政扶持渔业专业合作社项目和资金(2010—2015年)

资料来源:根据上海市农委网站资料整理所得。

从上海市财政扶持渔业专业合作社项目的内容来看，可以分为以下几大类:保鲜设备购置，运输工具购置，安全设备建设，苗池建设，存储空间建设，养殖设备建设，实验场地及设备建设，生产加工设施建设，苗种引进等。从总体来看，投入最多的3项是保鲜设备购置、运输工具购置、生产加工设施建设，都属于生产、加工、运输方面的基础性建设。这类基础建设一般投入较高，通过政府的扶持，能够减轻渔业专业合作社对这些基础设施投入的资金压力，增强合作社在市场中的竞争力。(上海市财政扶持渔业专业合作社项目的具体内容详见附录3。)

二、标准化养殖场建设扶持

除了市级财政扶持渔业专业合作社项目外，另外还有一些市和区县联合投资兴建标准化养殖场。为了规范上海市标准化生态型水产养殖场和上海市标准化水产健康养殖场的建设，达到资源节约、环境友好、保证养殖水产品的质量与食用安全的目的，2005年由上海市水产办公室提出，上海市水产技术推广站、上海市水产良种审定委员会发布了《上海市标准化水产养殖场建设规范(试行)》，规定了上海市标准化生态型水产养殖场和上海市标准化水产健康养殖场的资质条件、环境条件、养殖场规模和基本建设内容、养殖设施、养殖技术、管理及人员配备等，适用于生产食用水产品的水产养殖场的建设。其中建设面积在300亩以上的为Ⅰ型，建设面积在100～300亩的为Ⅱ型，建设面积在100亩以下的为Ⅲ型。为了规范养殖场管理，2009年又发布了《上海市标准化水产养殖场管理规范(试行)》，规定了上海市标准化水产养殖场的内部管理，包括管理人员和管理内容等，适用于上海市标准化水产养殖场的养殖生产管理。为切实加强水产养殖基础设施建设项目管理，全面检查标准化水产养殖场建设项目的工程建设情况和资金使用效果，2010年又出台了《上海市标准化水产养殖场建设项目验收管理办法(试行)》。上海标准化养殖场的建设是逐步推进的，2005年开始提出，2006—2007年度开始试点，2008年以后开始大力建设，2010年以后开始推进建设验收标准化。在试点期间，上海市水产办还成立了上海市标准化水产养殖场建设推进办公室，重点负责推进标准化水产养殖场建设。

实施农业标准化是建设现代农业的重要抓手，是增强我国农业市场竞争力的重要举措，是保障食品安全的基础条件。标准化水产养殖场建设是农业标准化的重要内容。开展标准化水产养殖场建设是上海市在全国率先提出并组织实施的一项渔业基础设施建设项目，也是一项重要的支渔惠渔政策。上海标准化养殖场的建设单位主要有各区县水产技术推广站、各区县乡镇的农业综合服务中心、旅游开发有限公司、水产养殖有限公司、高等院校、科研院所、水产养殖专业合作社等。上海标准化养殖场建设的类型主要有新建或改建的良种场、Ⅰ型、Ⅱ型和Ⅲ型四种。建设内容主要包括池塘整修、道路修缮、进排水系统、供电系统、湿地建设、库房假设、绿化、围栏、保温棚、孵化设备等辅助设施建设。建设资金主要有三种渠道，即市级、区级和自筹。近6年上海市的渔业专业合作社标准化水产养殖场建设情况如表5-2所示。

表5-2 2010—2015年度上海市渔业专业合作社标准化养殖场建设情况

资料来源:根据上海市农委网站整理所得。

从表5-2可以看出，近6年渔业专业合作社在建设数量方面的比例是不小的，占到将近一半，但在建设总面积、投资总额等方面占比较小，平均只有一成多一点，资源绝大部分都投向了农业综合服务中心、水产养殖有限公司。农业综合服务中心是乡镇事业单位，一般包括农科(技)组、水利组、林业组，负责乡镇农业规划、技术引进、信息提供、培训、农业基础设施建设等服务工作，承接本地政府和上级农业部门交办的农业工作，是乡镇实施农业社会化服务体系建设的重要主体。农业综合服务中心建设养殖场是要按照规划把养殖场建成后或者由集体经营，或者再承包给其他农业经营主体，如本地家庭农场、合作社、渔业企业，乃至个体农民，其目的是为了壮大乡镇集体经济实力。而资金直接投向水产养殖有限公司，其做法值得进一步考量，毕竟水产养殖有限公司是私营企业，以营利为目的，直接的资金支持会降低其他渔业企业的市场竞争力，衍生公平问题。从投向渔业专业合作社建设标准化养殖场的资金来源来看，市级投资规模占比较小，区县级投资比例较大。而市级财政对其他单位，如农业综合服务中心、水产养殖有限公司等单位的标准化养殖场的投资建设力度大于区县级财政，说明市级财政扶持合作社建设标准化养殖场的力度较小，需要加强，毕竟区县级财力有限。从渔业专业合作社在建设标准化养殖场时的自筹资金力度来看，与其他单位相比占比是比较小的，不到一成，说明渔业专业合作社建设标准化养殖场自筹资金力度远远小于其他建设单位。由于其他建设单位建设所需资金额度较大，除了市级财政及区县财政支持外，尚存在较大的资金缺口，就需要建设单位自己筹措资金解决资金缺口问题。由于其他单位有雄厚的资金基础，因此补贴自筹资金差额压力较小。但与其他建设单位相比，虽然渔业专业合作社建设标准化养殖场的自筹资金与其他建设单位相比占比极小，但与本身建设资金总额相比，占比仍然较大。从以上统计数据计算可知，渔业专业合作社6年自筹资金总额3373.13万元，占其投资建设总额15972.39万元的比例达到21.1%。为了减轻合作社养殖场建设的资金压力，政府仍需要加大投资力度。

上海市近10年来一直致力于把渔业专业合作社纳入标准化养殖场建设主体单位，取得了丰硕的成果。为了在标准化水产养殖场建设过程中衡量扶持绩效，上海市农委分别于2012年和2013年组织和委托社会中介机构开展了2次“标准化水产养殖场建设工作绩效评估”工作。评估结果成效显著，主要表现为:

(1)促进了养殖结构调整。标准化水产养殖场建设保障了本市水产品年产量稳定，同时调整了渔业专业合作社传统养殖结构，减少了“四大家鱼”的养殖比重，增加了“三虾一蟹”和一些名特优水产品种，把更多的优质水产品推向上海市广大普通市民。

(2)促进渔民增收、渔业增效。根据“第三方绩效评估”调查结果反映，“建成后的标准化水产养殖场年产值平均增长率为26.31%;平均带动农户个数85.74户;平均增加就业人数为13.90个”，标准化水产养殖场建设较好地促进了合作社的渔民增收、渔业增效。

(3)保障了水产品质量安全。传统渔业专业合作社养殖场地规模小、分散化，产品难追溯。标准化水产养殖场实施了地产养殖水产品“准出”制度和产地证明制度，确保了直供市场地产水产品质量可追溯。标准化水产养殖场水产品质量抽检合格率为100%。

(4)保护了生态环境。按照资源节约、环境友好和可持续发展的要求，在项目建设标准中规定“人工湿地面积不得低于总面积的10%”，同时还对“养殖排放水”“生活污水处理”等做出了明确要求[2]。建成后的标准化水产养殖场体现了“内部循环、达标排放”特点和优化生态环保的功能，同时还兼顾了旅游休闲功能，较好地维护了上海水产生态环境，促进了上海都市现代渔业、生态渔业的发展。

三、专项扶持

上海市政府推出的农业旅游专项扶持资金项目，也是扶持包括渔业专业合作社在内的农村经济组织发展的重要方式，至今已经开展了8年。农业旅游是农业产业化的深度延伸，项目以有利于促进农业产业结构调整、农业增效、充分带动农民就业增收为目标。项目聚焦农业资源丰富、农业产业特色明显、具有一定生产规模的农业旅游集聚区，项目建设有利于改善当地生态环境，鼓励挖掘和传承农村优秀文化遗产、乡土风情、民俗节庆等，支持农业旅游项目建设走低碳、科技、品牌化发展之路，着力培育一批主题鲜明、特色突出的农业旅游示范点。农业旅游专项扶持资金项目扶持的对象包括渔业专业合作社、私营农业有限公司、村集体、镇集体、其他种植业农业专业合作社、农业综合服务中心、国营农业公司、农家乐专业合作社等。扶持渔业专业合作社农业旅游的建设内容主要有:①展示区建设，如中华鲟广场展示区、观赏鱼广场展示区、热带鱼广场展示区、水产品展示中心建设等;②基础设施建设，如观光步道、停车场、桥梁、栈道、厕所、亲水平台建设等;③房舍建设，如垂钓休息室、农舍、接待室建设等;④标识建设，如门头、门楼、标示指示牌、提醒牌;⑤景区配套设施建设，如路灯、垃圾箱、监控摄像、烧烤设备建设;⑥景点美化，如景观绿化、景观湿地建设等;⑦节庆活动举办，如举办崇明老毛蟹节庆活动等。通过访谈了解到，政府的这些扶持内容针对性强，对于合作社缓解资金压力，促进旅游设施更新改造、景点开辟、扩大宣传发挥了重要作用。

近6年上海市农业旅游专项扶持渔业专业合作社(不包括农家乐专业合作社)项目18项，扶持资金合计990万元，最高扶持100万元，最低扶持30万元(上海市农业旅游专项扶持渔业专业合作社资金项目详见附录4)。从总体来看，在农业旅游专项扶持项目中，上海扶持渔业专业合作社的数量和资金额度还是有限的，扶持渔业专业合作社数量仅占扶持总数的3.9%，扶持资金仅占总资金额度的3.8%。扶持数量和资金最多的是2013年，扶持数量和资金最少的是2011年和2012年。上海在农业旅游专项中扶持渔业专业合作社的数量和资金比重情况如表5-3所示。这说明在扶持渔业专业合作社从第一、第二产业向第三产业延伸过程中，政府仍需要加大投资力度，促进产业升级。

表5-3 上海农业旅游专项扶持渔业专业合作社情况统计表

四、标准化渔船改造项目扶持

在养殖方面，上海主要是通过农业旅游专项扶持项目、标准化养殖场建设项目予以扶持渔业专业合作社。而在海洋捕捞方面，则是通过标准化渔船更新改造补助项目予以扶持。2008年上海市农业委员会、上海市财政局下发《关于推进海洋捕捞渔船标准化更新改造试点工作的通知》，2009年开始实施。海洋捕捞渔船标准化更新改造的申报主体是上海市的渔业专业合作社，海洋捕捞渔船所有人应为相关渔业专业合作社上海户籍成员，其目的是为了进一步强化海洋渔业安全管理，提高海洋捕捞渔船的抗风险能力，促进海洋渔业稳定、健康、可持续发展。通过积极推进上海市海洋捕捞渔船更新改造，提高渔船安全适航性、促进渔船节能减排，实现上海市海洋捕捞渔船的四性，即安全性、环保性、节能性和经济性。海洋捕捞渔船标准化更新改造优先安排木质(含钢木结构)渔船，特别是近海桁杆拖网渔船船龄在14年以上、沿海定置张网渔船船龄在10年以上，且经本市渔业船舶检验机构认定船况较差的渔船。在改造额度范围内，适当安排其他渔船。

按照先建后补原则，政府不将补贴资金作为渔船建造经费提前拨付，而是在相关渔船按标准建造完成并在《渔业船舶登记证》《渔业船舶检验证书》和《渔业捕捞许可证》办理完毕后，上海市才将补贴资金拨付给相关专业合作社。拨付额度按照渔船的类别差异对待，2013年以前一般按照拖网渔船一艘定额补助40万元、定置张网渔船一艘定额补助10万元的标准进行拨付;2013年以后一般按照拖网渔船一艘定额补助60万元、定置张网渔船一艘定额补助15万元的标准进行拨付。

在上海市海洋捕捞渔船标准化更新改造工作实施管理方面，市农委(主要是水产办)负责指导、推进海洋捕捞渔船标准化更新改造工作，负责组织标准化渔船更新改造申报工作，确定海洋捕捞渔船标准化更新改造项目的具体审核标准，市财政局负责落实海洋捕捞渔船标准化更新改造补贴资金和监督资金的使用。各区县农委(主要是水产科)是海洋捕捞渔船标准化更新改造的责任主体，并负责更新改造项目的组织实施。海洋捕捞渔船标准化更新改造推进办公室(以下简称“推进办”)设在上海渔港监督局(上海渔业船舶检验局)，具体负责海洋捕捞渔船标准化更新改造项目的审核和配合区县农委组织标准化渔船建造等相关工作[3]。近6年上海市政府扶持渔业专业合作社标准化改造海洋捕捞渔船合计107艘，扶持资金达到4025万元。扶持数量及资金如表5-4所示。

表5-4 2009—2014年度上海渔业专业合作社海洋捕捞渔船标准化改造统计表

海洋捕捞渔船标准化改造项目针对的单位只有渔业专业合作社，其他渔业单位不纳入项目扶持对象。总体来看，该项目对上海渔业专业合作社的投入力度较大。在6年中，从扶持渔船数量和扶持资金力度来看，扶持力度最小的是2006年，扶持力度最大的是2013年。上海市海洋捕捞渔船标准化更新改造项目扶持的渔业专业合作社包括上海平旺渔业专业合作社、上海国芳渔业专业合作社、上海艾星渔业捕捞专业合作社、上海万舟渔业专业合作社、上海柏鹤渔业专业合作社、上海堡渔渔业专业合作社、上海春来渔业专业合作社等。其中，上海平旺渔业专业合作社、上海万舟渔业专业合作社、上海国芳渔业专业合作社受益力度最大。各区中项目扶持最多的是崇明区，其次是浦东新区，另外奉贤区和金山区也有少量渔船被扶持。具体来说，各年度扶持情况如下:2014年扶持14艘渔船，拨付标准化渔船更新改造补助资金合计615万元，其中拨付崇明县[4]9艘标准化渔船补助资金540万元、拨付浦东新区5艘标准化渔船补助资金75万元;2013年扶持34艘渔船，拨付标准化渔船更新改造补助资金合计1590万元，其中拨付崇明县24艘渔船共1440万元浦东新区10艘渔船共150万元;2012年扶持20艘渔船，拨付标准化渔船更新改造补助资金合计740万元，其中:第一批拨付崇明县8艘渔船共320万元、拨付金山区1艘渔船共10万元，第二批拨付崇明县10艘渔船共400万元，拨付奉贤区1艘渔船共10万元;2011年扶持15艘渔船，拨付标准化渔船更新改造补助资金合计360万元，其中拨付浦东新区8艘渔船共80万元、崇明县7艘渔船共280万元;2010年扶持16艘渔船，拨付标准化渔船更新改造补助资金合计460万元，其中拨付南汇区[5]6艘渔船共60万元、拨付崇明县10艘渔船共400万元;2009年扶持8艘渔船，拨付标准化渔船更新改造补助资金合计260万元，其中拨付崇明县6艘渔船共240万元、拨付南汇区2艘渔船共20万元。通过访谈后了解到，这些扶持合作社更新改造前的渔船大多数到了使用寿命的极限，船体破旧，伤痕累累，出海作业捕鱼存在较大的安全隐患，但由于资金匮乏，一直勉强支撑，没有多余的资金更换新船。市政府实施的渔船更新改造项目对于合作社缓解资金困境，保障安全生产起到了重要的作用，具有极大的针对性和实效性。

上海市政府对合作社进行的标准化养殖场、农业旅游专项、渔船改造、基础设施建设的资金扶持，是按照先申报、后审批遴选的程序进行的，是一种资金间接扶持方式，具有一定的合理性。资金扶持分为两种方式:一种是资金直接扶持，由政府直接拨款到合作社，由合作社自由支配;另一种是资金间接扶持，由合作社先行申报扶持项目和规划预算，政府遴选审批后下发扶持资金，做到专款专用。合作社作为市场一元主体，具有营利性，遵循市场竞争生存法则。如果政府对其实施资金直接支持，会助长合作社发展的“惰性”思维，形成对政府的依赖惯性，甚至出现对政府扶持资金的“分红”现象，反而弱化其市场竞争能力。通过对合作社实施基本设施、设备的资金间接扶持，既能够体现政府对合作社这种弱势、弱质地位的市场主体的扶持倾斜，又能够提高扶持的效率，对于合作社形成自我良性发展机制起到推动和诱导作用。所以，上海市政府对于渔业专业合作社的资金间接扶持具有一定的合理性和实效性，但需要进一步加强。

[1] 上海市农业委员会、上海市财政局.关于印发上海市市级财政扶持农民专业合作社项目和资金管理办法的通知[EB/OL].2013 05 06.http://e-nw.shac.gov.cn/xxgk/xxgkml/nyzcfg/snwgfxwj/201509/t20150917_1504162.html.

[2] 根据上海市农委网站整理所得。详见http://www.shagri.gov.cn/zwdt/sndt/zwxw/201510/t20151009_1513397.html.

[3] 上海市农业委员会、上海市财政局.关于本市推进海洋捕捞渔船标准化更新改造的意见[EB/OL].上海市农业委员会网站.2013 08 22.http://www.shagri.gov.cn/xxgk/xxgkml/snwgzyw/shuichan/201509/t20150917_1507018.html.

[4] 当时崇明县尚未改为崇明区。

[5] 当时南汇区尚未并入浦东新区。