区域经济政策效应及其评价

区域经济政策效应及其评价是合理、有效地发展区域经济的必然要求，它是提高区域经济政策效率的保证，对区域经济政策的制定者、实施者与受益者起到监督作用，同时也是改善区域经济政策的主要依据。

一、区域经济政策效应

关于区域经济政策效应，不同学者有不同的理解和界定。大体有以下五种解释:①实际国民生产总值(GNP)增长的最大化程度;②以最小的社会成本实现一定量的区域政策目标;③受援地区实行区域政策后导致更大的区域产出和区域就业;④区域政策目标是否实现及其实现程度;⑤区域政策成本和区域政策效益的比较。

事实上，区域经济政策的实施也是一项经济活动，也存在投入和产出，即存在成本和效益之间的比较，这一比较就是区域经济政策效应。一般来说，如果政策效益大于成本，就说明区域经济政策效应为正，反之说明区域经济政策效应为负。

但是，区域经济政策的实施，并不是一项简单的经济活动，其成本和效益的度量比较困难。有些国家为了便于操作，将区域经济政策的目标进行量化，设计相应的指标体系来评价区域经济政策效应。但是，在实践中，对目标进行量化是一件困难的事情。首先区域经济政策的目标是一个由多目标组成的相互交织的体系，精确量化的难度很大;其次区域经济政策在实际执行过程中受到一系列偶然因素的影响，这些偶然因素并不是政策制定者们所能够完全控制的，因而一项区域经济政策到底能够产生多大数量化的经济效益，事前往往难以准确测定。因此，单纯依靠目标的量化难以取代区域经济政策效应的评价。

二、区域经济政策效应的评价

(一)区域经济政策效应评价的内涵与特点

区域经济政策效应评价是根据既定的程序与方法对区域经济政策产生的结果和效益进行系统的评价和科学的预测，以提高区域经济政策的合理性与作用的工作过程，它是区域经济政策在制定和实施过程中产生最佳效益的保证。由于区域经济政策实施过程中会受到自然、社会、经济、政治等多种因素的影响，其实施后的结果如何;能否达到政策预期的目标;通过何种途径、方式和手段在何时何处推出区域经济政策，所产生的结果才能令各方面满意;如何判断区域经济政策实施过程中的效益是好还是坏，是大还是小;当影响区域经济政策制定和实施的背景、基础、条件和因素等发生变化时，是否需要对区域经济政策进行调整;如何调整才能产生最佳效益等等，都是值得区域经济政策的研究者和制定者认真思考的问题。要对这些问题做出准确的判断和精确的回答，并非轻而易举，其根本途径就是综合运用区域经济政策评价方法，进行区域经济政策效应评价。

一般来说，区域经济政策评价具有五个方面的特点。①科学性。评价的分析必须以科学的理论准则为依据，应采用公认的研究方法。②系统性。评价应该是系统的，需要认真选择并统一运用评价方法。③可靠性。评价的结果应该是可靠的，即不同的评价者运用同样的数据与分析方法应能得出基本一致的评价结论。④指导性。评价不仅要能够全面、客观地描述和评价区域经济政策的实施效应，而且要能够突出与区域经济政策有关的主要问题，以满足综合决策和公众参与的要求。⑤可操作性。区域经济政策效应的评价不可能也没必要把所有因素都包括进去，这就要求选择那些具有典型代表意义的指标，便于具体的操作。

(二)区域经济政策效应的评价类型

区域经济政策效应评价有多种分类法，从不同的角度出发有不同的类型划分。按评价对象，可分为区域财政政策效应的评价、区域产业政策效应的评价、区域投资政策效应的评价等;按评价工作与区域政策实施在实践上的关系，可分为区域经济政策效应的事前评价、中期评价和事后评价;按评价的目的，可分为区域经济政策效应的过程性评价和总结性评价;按评价者，可分为区域经济政策效应的内部评价和外部评价;按评价的详略程度，可分为区域经济政策效应的概略评价和详细评价;等等。区域经济政策效应的评价类型的划分，便于对其深化认识和进行有针对性的分析，保证评价工作能有效地进行。区域经济政策效应的评价类型不同，其评价的对象和目的有侧重，评价的条件和背景有差异，反映在评价的要求、内容和方法上也必然有所区别。

(三)区域经济政策效应的评价程序

作为正确制定、选择和适时调整区域经济政策的基础工作，区域经济政策效应评价是一项经常性的工作，是连续的、动态的系统反馈，从发现区域问题到制定及实施区域经济政策来解决区域问题，需要经过问题的提出、目标确定、政策设计、效应评价、实施政策再到效应评价等一系列的多阶段的工作。

1．区域问题分析

区域经济政策的制定和实施，主要是为了解决业已发生和将要发生的区域差异问题。区域问题分析应包括对问题类型、特点、性质、范围、成因、程度和对国家及地区未来社会经济发展的影响等多方面的内容;区域问题随着社会经济的发展和区域经济政策的实施会不断地发生变化，因而需要定期对其进行追踪分析;问题分析的重心是确定区域问题的重点和关键所在。

2．区域经济政策目标的确定

区域经济政策的目标是制定区域经济政策的起点和终点，同时也是区域经济政策效应评估的依据、标准和工具。目标的确定应注意以下方面:①要有针对性，即针对要解决的区域问题的类型、性质和特点等;②要适度合理，即要考虑到未来国家及地区解决区域问题的各种客观条件和能力等;③要从多角度多方面考虑目标的设计，即应从解决区域差异问题，促进地区协调发展和国家及地区社会经济持续发展等多方面来考虑其目标的设计，建立包括社会、经济、政治、环境、资源等多方面目标在内的目标体系;④要具体化和定量化，即为了便于区域政策效应的预估和评价，应将区域经济政策目标尽可能地细化和制定出目标的具体数值;⑤要有阶段性，即在确定区域经济政策目标的同时，应说明其可能的环境、条件和阶段，如短期、中期和长期等阶段性目标的时段等。

3．区域经济政策的设计

区域经济政策按表现形式、作用目的、影响范围和实施时间等可以分成若干种类型，应根据要解决的问题和要达到的目标来进行区域经济政策的设计。其中包括:①区域经济政策宏观调控参数方案的设计;②侧重于解决区域某方面问题的某类区域经济政策，如侧重于解决地区间居民收入和生活水平差距的区域补偿政策等;③由若干既相互独立又相互联系的区域经济政策手段组成的区域经济政策体系。

在区域经济政策设计过程中，应注意以下方面:①应根据要解决的区域问题和所确定的目标提出特定时期的区域经济政策方案或区域经济政策体系;②所设计的区域经济政策不能独立或游离于国家宏观政策大系统，成为“政策孤岛”，应注意与国家宏观政策系统中的其他方面政策的相互协调性;③一个完整的区域经济政策体系的设计，应包括区域经济政策的种类，各类区域经济政策之间的区别与联系，区域经济政策实施的条件、前提、方向、方法、途径和手段等多方面的内容;④应尽可能设计多套区域经济政策方案，供评价和择优;⑤区域经济政策方案应尽可能细化和有数量说明，如财政转移支付，除了对转移支付方向和途径进行设计外，还应对转移支付的力度和水平等方面进行“数量方案”设计。

4．事前评价

其主要任务是运用多种方法和手段，对已设计的若干区域经济政策方案在未来实施过程中的结果和效益进行系统评价和综合分析。事前评价的主要内容有:①对影响区域经济政策方案实施的各种条件和因素进行分析和预测;②根据区域经济政策目标，确定出评价指标(或评价指标体系)和评价标准;③对影响区域经济政策投入产出的有关信息、资料进行收集和处理，选择和确定有关评价参数值;④根据评价的对象、条件和要求，选择并确定评价方法;⑤对区域经济政策方案的投入产出的项目构成进行分解和估算，用已确定的评价方法对区域经济政策未来实施过程中的结果和效益进行评估和分析;⑥根据评价分析结果的具体情况，或提出较好的方案供有关部门抉择，或重复上述各步骤工作，如对问题(目标、政策等)再分析、确定和设计，并进行重新评价。评价过程中应根据区域经济政策的类型及特点选用较适用的评价方法，并尽可能选择多种方法和手段进行系统评价和综合分析。

5．区域经济政策的选择和实施

区域经济政策选择是区域经济政策制定部门和决策者根据存在的区域问题、区域经济政策目标、区域经济政策方案及其评估报告，综合考虑和全面衡量各方面的情况及条件，如征求各地区和各部门对区域经济政策方案的意见并将其综合等，对未来推出的区域经济政策方案或区域经济政策体系所做出的选择。区域经济政策被确定下来后，就应适时地推出，进入实施阶段。在实施过程中，应注意政策的稳定性和灵活性的有机结合。应采取经济、法律和行政等多种有力的手段，使区域经济政策能够得到有效的实施，并根据各地区具体情况等保证区域经济政策有一定的机动范围;应对实施过程中所产生的结果和所遇到的问题等进行定期的监测和追踪。

6．事后评价

区域经济政策实施到一定阶段时，应对其实施背景、条件、结果、效益等再进行系统评价和综合分析。事后评估的主要内容包括:①对已实施的区域经济政策的结果和效益进行计算，并和预期的目标进行比较，对区域经济政策效果及政策方案本身等做出评价和分析;②对区域经济政策的背景、基础、因素和条件等进行分析，对其发生变化程度、类型和特点等进行判断;③根据上述两个方面的评估结果组合类型，确定不同的策略，或继续实施原区域经济政策方案，或对原区域经济政策方案进行调整，或需要重新制定新的区域经济政策方案。在后两种情况下，需要部分或全部重复上述各阶段工作。策略的选择应视事后评估的结果而定(见表9-2)。

表9-2 事后评估可能出现的结果及策略

资料来源:王一鸣等: 《中国区域经济政策研究》，第127页，北京:中国计划出版社，1998。

(四)区域经济政策效应评价的方法

区域经济政策效应评价方法是区域经济政策效应评价的重要内容，评价方法选择的合理性，直接决定了区域经济政策效应评估结果的真实性，并进而影响到区域经济政策选择。具体而言，区域经济政策效应评价方法可以分为直接评价法、部分评价法及综合评价法等三大类。

1．直接评价法

直接评价法是通过分析事前确定的评价标准在不同时间、不同空间、不同部门或不同条件下的各种变化来衡量区域经济政策可能产生影响的一种评价方法。根据评价标准的不同，该方法又可以细分为劳动力标准评价法、资本标准评价法、环境和社会福利标准评价法等。

2．部分评价法

部分评价法是对区域经济政策某单项政策目标实现状况进行分析评价的一种方法，它通过分析受援地区的某单项指标(如就业、投资、工业等)变化情况来评价区域经济政策对受援地区的具体影响。

3．综合评价法

有关综合评价法的定义和具体范畴目前无确切标准，一般认为综合评价法是指将区域经济政策的全部成本和利益进行综合分析的一种分析方法，即区域政策成本效益分析法。与其他评价方法相比，它具有三大特点。①综合程度高，它需要将区域经济政策的所有成本和所有效益进行对比分析。②工作难度大，但评估价值较高。从理论上讲，区域经济政策成本效益分析包含有经济、社会、政治、生态等在内的多个方面，其影响范围囊括了区域内所有核算单位和个人，只有估算出其全部的成本和效益才能进行科学的评价。③使用灵活，既可用于事前评估，又可用于事后评估。