新形势下化解产能过剩的对策

2.3.1 推动产业结构升级,转变经济增长方式,化解“结构性”产能过剩

现阶段我国产能过剩主要是结构性的产能过剩:一方面,低端产品产能过剩,产品滞销;另一方面,高端产品产能不足,需要从国外进口。根据当前结构性过剩的特征,对于低端、低效的过剩产能,短期内可通过“关、停、并、转”来解决,但历史证明,存在着的诸多阻力使得这一成效大打折扣,落后产能死灰复燃的现象无处不在。近年来,多轮产能过剩的事实证明,如果不加快产业结构调整和升级,转变发展方式,那么即使此轮产能过剩被抑制住,下一轮还会有不同的行业依旧会出现产能过剩,无法解决根本问题。因此,提高生产要素配置效率,推进产业结构升级是解决产能过剩的长效机制。通过加强对研发的支持力度,鼓励企业通过技术创新,开发高端产品,减少“结构性”过剩。我国长期以来坚持通过“技术引进—消化吸收—自主创新”的路径来促进技术的创新与产业的升级。然而发展到今天,我国的技术进步仍主要依靠技术引进,且主要表现为大量低端技术的重复引进,而没有对引进的技术进行很好的消化吸收,更谈不上二次创新。要解决这些问题:第一,要培养企业的自主创新能力,加大对战略性新兴产业的研发投入,逐步走上创新驱动的道路。第二,要不断提高创新队伍素质,加强创新型人才的培养。第三,政府要加大对基础研发的支持力度,做好相关平台的建设工作。第四,我们要逐步完善知识产权保护体系,加强知识产权的保护力度。只有保证企业通过技术创新和扩散获得相应的收益,企业才有动力从事研发创新活动,提高技术水平,从而促进产业升级。

解决产能过剩的根本还在于转变经济增长方式,从传统的投资驱动向创新驱动转变,切实提高各产业的生产效率。加快产业结构的调整与升级,淘汰落后产能,将发展高新技术产业与提升传统产业相结合,把淘汰落后生产能力与抢占战略性新兴产业制高点结合起来,促进企业的生产由低附加值向高附加值转变,推进我国产业结构在纵深方向协同发展。加快发展第三产业,降低工业部门生产波动对整体经济的影响,通过生产性服务业的发展为工业生产提供新的动力。20世纪80年代以来,为解决工业产能过剩的危机,美国采取了大力发展服务业和高新技术产业升级方式,第三产业的发展使工业部门的生产波动对整体经济稳定性的冲击减小,而以信息产业为核心的高新技术产业发展创造了新的投资增长点和工业生产增长点。在政策设计上,应由结构性政策为主向以支持关键环节的功能性政策为主,兼顾结构性政策转变,有目的地将优势资源向产业价值链的高端引导,促进资源配置效率与技术水平的同步提升,促进企业的生产由低附加值向高附加值转变,实现产业结构的升级。

2.3.2 鼓励国内企业“走出去”,推动过剩产能向外转移

在国际产业转移的过程中,我国一般扮演产业承接国的角色,承接发达国家转移过来的产能。随着我国承接的产业不断增多,再加上转移到我国的产业大多是资源和劳动力密集型产业,这些产业的发展一方面使我国的资源环境承受巨大的压力,另一方面,国内市场无法消化这些产业日益扩大的产能,在出口乏力的情况下造成了严重的产能过剩。在这种情况下,应鼓励本土企业大胆“走出去”,促进国内产业向国外转移。历史上一些发达国家也经历了将丧失成本优势的行业进行国际转移的过程。比如20世纪50年代,美国将传统产业如钢铁、纺织等产业转移至日本、西德等国;80年代中期后,在日元升值、生产成本提高的背景下,日本传统制造业企业加快对“亚洲四小龙”、中国大陆等国家和地区的海外投资,逐步将国内存在过度竞争、产能过剩的制造业向海外转移。欧洲汽车业则通过向中国、韩国、印度、巴西等最具增长潜力且具有劳动力成本优势的汽车市场投资,以转移过剩产能。

针对目前的产能过剩现象,我们应积极借鉴国外成功的模式,以人民币的国际化为契机,推进生产和资本的国际化。对于风电、光伏等新兴产业,通过对外直接投资,在发达国家设厂生产,一方面可以规避“双反”,另一方面也可以充分利用技术集聚地的反向技术外溢,促进企业的技术积累与升级,进而带动国内相关行业的产业结构升级。将我国产能过剩的产业转移至其他发展中国家,进行海外投资,既可以减少对我国有限资源的浪费,同时也可以打开海外市场,利用当地有比较优势的要素进行生产加工,提高我国产业的国际竞争力,使我国从以商品出口为主向海外投资转变,形成参与国际竞争的新格局,提升我国在全球的话语权。

国际经验表明,以商品输出与资本输出为主要途径的产能国际转移是疏导过剩产能的重要途径。考虑到国际市场的低迷以及我国产能过剩的行业特征,应重点采用资本输出的方式向国外转移部分产能。在转移模式上,一是可借鉴新加坡海外工业园的经验,支持企业抱团在欠发达国家建设园区;二是在有资源能源、接近市场的境外地区,建设资源开发和深加工基地,促进过剩产能转移。在对外投资的方式选择上,最初可以以参股或者合作投资的方式切入海外市场,等时机成熟再扩大投资,这样也能较容易地被海外市场接受,还能避免不必要的贸易纠纷。同时,完善中国金融机构的国际化运作能力,在融资、结算、资产收购等方面为产能转移提供优质的金融服务,实现金融国际化与产能国际化的协调发展,为国内企业的对外投资提供资金和政策支持。政府、企业应合作构建基于东道国法律环境、社会环境、经济环境等方面的风险评估预警体系与相应的响应机制,保障中国企业在海外的权益。

2.3.3 完善政绩考核和财税体系,抑制地方政府的投资冲动

必须完善政绩考核机制,规范地方政府对经济的干涉行为。完善地方政府和官员政绩的考核标准,促使地方政府和官员的利益与经济的发展相一致,使地方政府行为长期化,以减少企业行为短期化。建议地方政府发挥引导性作用,使得投资者能够拥有独立完整的投资决策权,充分发挥市场的竞争机制作用。此外,中国地方政府对经济的干预动机源于中国式的分权治理模式,强化了地方粗放式的财政扩张行为,企业只要上投资项目,开工投产,无论盈利与否,都要按生产规模向地方缴纳税收,使得我国部分地方政府热衷于建设项目、参与地方各类投资活动。

因此,一方面,需要优化中央与地方之间的财税分配,使地方政府的财力和事权相匹配,弱化地方政府的投资动机;另一方面,完善政绩考核制度,可以对地方政府政绩考核进行立法,引入发展质量、环保等指标,努力为市场机制的运行提供良好的环境,以减少由于地方政府不当行为引起的企业过度投资。同时,应促进地方财政透明化与民主化。涉及土地和矿产等资源的出让、政府补贴、税收优惠返还、提供优惠贷款等行为,都应该公开公示,接受公众的监督与法律的监管。应充分考虑不同地区既定的市场经济制度环境和经济发展水平,改革财政分权制度,避免分权制度给地方政府带来过大的压力,进而迫使其不得不对市场经济进行干预的情况发生。以市场化为导向的产业调整援助政策,设立一套科学、规范、强调经济发展质量和社会职能的政府和官员政绩考核体系,适当地降低经济方面的权重,更多地关注与民生相关的公共服务水平、社会福利水平和生存环境水平等方面的内容,打破地方保护和地方分割,努力为市场机制的运行提供良好的环境,以减少由于地方政府不当行为引起的企业过度投资。

2.3.4 深化产权制度改革,规范国企融资约束,避免非理性的过度投资

深化国企产权制度改革,推动符合市场经济体制及现代企业制度运行要求的新型权责利关系的构建,其核心就是在产权关系形式上,应当强调进一步去行政化问题的解决,强化其契约化的形态和属性,形成契约谈判机制和契约履行体制。具体地说,就是以契约化的方式来理顺各方面的责权利关系。

国有企业与银行之间的微妙关系使得国有企业获得大量的信贷资源,降低了自有资金的比例,进而过度投资。因此,必须理顺银行和国有企业之间的关系,用市场的手段来优化信贷投向,形成市场化的金融资源配置机制。利用金融杠杆来规范国企的固定资产投资行为,控制对高污染、高耗能、投资明显过热的企业贷款数量。

此外,由于大部分国有企业要承担一定的政治责任和社会责任,企业经营利润必然会相应削减,但由于信息不对称,国有企业可以把因经营不善等导致的亏损一并算在政策性负担的头上,如果政府难以识别不同类型的亏损,便只能全部承担。因此,要进行产权制度和金融制度的创新,形成市场化的金融资源配置机制,规范国有企业融资约束。要健全国有资产的有效监管机制,避免由于信息不对称导致的国企预算约束软化,减少专项性的优惠和补贴政策。使得国有企业必须重视投资的回报率,对投资行为进行理性决策,从而抑制非理性的过度投资。

2.3.5 以减少社会性成本为导向健全进入与退出机制,发挥市场配置资源的功能

当前诸多行业仍存在较高的行政壁垒,社会资本缺乏投放渠道,极易在其他一些行业形成过度进入。要适时改善产业规制格局,调整产业的不对称规制,促进产业结构的合理化。在进入规制上,对于国有经济占据绝对垄断地位的产能过剩行业,我们一方面要放松对民营企业的进入限制,从而提高行业竞争水平,另一方面也要在进入保证金和最低资本限制上提出要求。要加强对新建项目的申报审批,严格控制低水平重复产能,同时对在建项目加强监管。对于一些存在过度进入的行业,则应提高相应的环保、安全和能耗标准,通过提高进入门槛,限制过度进入。对于高污染、高能耗的行业,政府可通过环境管制、工商、税收等措施禁止企业进入。对于那些规模小、能耗高、污染严重的中小企业,实行严格的市场准入限制。

同时,完善市场化并购重组的配套措施,发挥市场整合过剩产能的效应,可以通过鼓励企业兼并重组,加快淘汰低端落后产能,推动企业做优做强。目前存在产能过剩的水泥、钢铁等行业,都具有极强的规模经济性。但是目前这些行业的市场结构并不合理,存在大量小而散的企业,专业化水平较低,技术水平落后。分散投资会导致大量的低水平重复建设,加剧产能过剩。发挥政府这只有形之手的引导作用,不断加快和推进企业的兼并重组步伐。可以尝试设立专门的兼并重组专项基金,一方面对被兼并的企业给予一定的补贴,另一方面对于在兼并中面临的风险及发生的成本给予一定的扶持。通过政府的引导,鼓励优势企业兼并规模较小且成本较高的企业,提高市场集中度,一方面可以利用“清洗效应”化解产能过剩,另一方面还可以鼓励企业做优做强,发挥企业在现代化管理以及研发等方面的规模经济性,促进产业结构升级。

20世纪60年代后,日本政府通过法律法规和“窗口指导”,鼓励大企业兼并小企业。钢铁、化工、汽车、机电等行业的企业通过多次合并集中,缓解了产能过剩的问题。国际经验表明,援助退出机制不宜以资方为援助对象、不宜以奖励退出为重点援助退出企业继续生存和发展,这种为企业不当投资买单的政策模式,只会鼓励企业的不当投资。援助退出政策的重点在于减少过剩产能调整所带来的社会成本,重点在解决职工安置、再就业培训、债务化解、土地重新评估再回购等方面减轻退出企业的负担。另一方面,鼓励严重产能过剩行业的企业组成技术创新或管理创新联盟,并对其研发和管理创新活动进行资助。由于过剩产能行业的“重资本”特性,大量使用行政手段是不现实的。从欧美、日韩发展历程看,市场力量推动并购重组对化解产能过剩起重大作用。为此,需改变“行政主导下非市场化重组”的方式:一是对整合重组主导企业给予一定年限所得税减免优惠,通过重组贷款、并购基金等金融方式对企业的并购予以支持;二是探索建立跨地区并购税收分成、产值分开统计制度,消除跨地区兼并重组障碍。

2.3.6 发挥政府的总量信息优势,健全信息发布机制,加强产能过剩预警

大部分企业的投资决策建立在预期收益之上,信息不对称使企业在对未来市场需求、行业内企业数目等预期过于乐观的情况下盲目进入市场或扩大产能,而一些行业中处于领导地位的企业也有激励投资过剩产能这种策略性行为来建立可信的战略承诺,从而阻止潜在竞争对手进入市场,这些都在客观上加剧了产能过剩的可能性。

针对这种情况,我们不仅要解决各行业现有的产能过剩问题,同时也要关注一些潜在的产能过剩行业,因此我们还需要建立一套完善的产能过剩的预警机制。与个别企业或金融机构相比,政府对于行业内的企业总数目、供需情况、产能利用率及投资、信贷等总量信息具有信息优势。总量信息的收集具有典型的外部性,应当作为政府服务来提供。政府行政干预应从以经济性管制为主转变为以社会性管制为主,发挥市场机制在调节产能过剩中的基础性作用。治理产能过剩首先应厘清政府与市场的边界,让市场机制真正发挥作用。政府对于投资项目的审批和监管,重点应该放在节能、环保、安全生产等方面。改变过去以批代管的方式,从前置性管制转到以过程监管为主,提高日常管控和服务水平,将投资决策与风险交由企业主体。同时,将现行企业统计、景气指数与产能利用率评价结合起来,逐步建立统一的识别、评估、预测行业产能利用水平的评估体系和预警系统。及时向社会发布可能出现产能过剩的行业信息,定期公布产能利用率、已有和在建产能、市场需求等指标,预测产业发展趋势,缓解单个企业在投资时面临的信息不对称问题,引导企业理智决策进入或退出市场,防止出现投资不合理、盲目扩张等现象。