整合和规范性研究

长春市财政科学研究所

当前, 随着我国分税制财政体制的建立, 包括一般性转移支付、专项转移支付和税收返还在内的政府间转移支付体系基本形成。 其中,一般性转移支付具有较强的均等化作用, 其主要目的是促进基本公共服务的均等化, 税收返还主要是上级政府对下级超额完成规定目标的一种奖励, 具有激励作用, 但是前两种转移支付并不具有完成国家宏观调控政策、 弥补地方承担上级政府事务支出、 保障突发性和非固定性等重大民生项目建设的职能。 因此, 专项转移支付的加入可以说完善了整个转移支付体系。 专项转移支付作为转移支付的一部分, 同样具有均衡地区财力差异、 促进经济发展的作用。 但是, 从近年来运行情况来看, 专项转移支付在作为促进经济持续健康发展和社会全面进步的重要手段的同时, 也给地方政府部门带来了困扰。 为此, 本文从实际出发, 针对长春市专项转移支付资金的运行情况及存在的问题,结合新一轮财税体制改革的具体要求, 对专项转移支付资金的清理整合和规范管理进行深入探讨, 并提出我们的建议。

一、长春市专项转移支付制度运行的现状

从现阶段来看, 我国专项转移支付具体可划分为委托事务拨款、共同事务拨款和鼓励或扶持性拨款。 一般都带有附加条件, 规定资金的使用范围, 因此又称有条件转移支付。 正因为专项转移支付的这一特质, 我国专项转移支付资金的管理成为现阶段社会各界关注的焦点。对于地处老工业基地的我市而言, 近年来专项转移支付资金不仅是财政支出的重要组成部分, 也是促进我市经济发展的重要手段之一。 换句话说, 专项转移支付在缓解分税制以来我市地方财力投入不足的同时, 对缩小地区之间差异, 促进我市地方经济的均衡发展, 推进基本公共服务的均等化都有着无法替代的作用。 从总体上看, 长春市专项转移支付资金规模较大、 覆盖范围较广、 项目种类较多、 管理手段较为规范, 主要表现为以下几个特点:

(一) 专项转移支付规模较大, 专项资金占比较高

从资金规模看, 我市专项转移支付资金规模较大。2011年-2013年, 我市转移支付资金总额为193.8亿元, 其中专项转移支付为155.1亿元, 一般性转移支付为15.4亿元, 返还性收入为23.3亿元。 分年度来看,2011年-2013年 (如图1所示), 专项转移支付资金总额分别为55.2亿、 53.5亿和46.4亿元, 虽然以每年8.3%的幅度递减,但仍然分别占同期一般预算支出的25%、21%、16.9%。

图1 2011—2013年长春市专项转移支付资金总额（单位:亿元）

从构成情况来看,2011年-2013年, 我市专项转移支付资金总额占财政转移支付资金总额的80%, 而一般性转移支付仅占8%, 返还性收入占12%。 分年度来看, 专项转移支付资金占同期转移支付资金总额的90%、96%和61% (如图2所示), 分别比一般性转移支付高出80个、92个和52个百分点。 专项转移支付占比极高, 说明我市自由支配财力空间极小。

图2 2011—2013年长春市专项转移支付占同期转移支付总额烦人比重

从增长趋势来看, 我市专项转移支付资金总体上呈现出下降的趋势, 一般性转移支付和税收返还的比重相对上升, 转移支付的结构不断优化。 以2013年为例, 我市一般性转移支付为6.9亿元, 专项转移支付比一般性转移支付多出39.5亿元, 但税收返还增长到23亿元,占财政转移支付的30%, 在省级财政对我市财政补助中占比有所提高。

(二) 专项转移支付资金使用范围大, 项目点多面广

从财政专项资金的用途来看, 我市财政专项转移支付资金使用范围十分广泛。 几乎涉及全市经济社会发展的方方面面。 其中, 包括一般公共服务 (代码201)、 教育 (代码205)、 科学技术 (代码206)、社会保障 (代码208)、 医疗卫生 (代码210)、 节能环保 (代码211)、农林水 (代码213)、 交通运输 (代码214)、 资源勘探 (代码215)、商业服务业 (代码216) 和住房保障 (代码221) 等公共服务领域的专项转移支付投入就达到90%以上。 其中交通运输的专项转移支付资金数额最大, 达到79.13亿元, 所占份额达到17.1%; 其次是社会保障和就业支出, 达到75.73亿元, 占比达到16.3%; 节能环保支出为61.03亿元, 占比13.2%, 其余8类占比分别在2%-10%之间 (如图3所示)。 从图中可以看出, 我市专项转移支付资金投入主要集中于民生领域, 并且这部分投入主要反映在对人员补助等方面。

图3 2013年长春市各领域专项转移支付资金占比情况

从专项转移支付项目设置来看, 我市专项转移支付项目点多面宽,资金覆盖范围较广。2008年到2013年间, 我市专项转移支付项目由619笔增加到1042笔, 项目的数量逐渐增加, 年均增幅为11%。 其中, 小到几百元大到上亿元的项目都有。 仅以2013年为例, 省级下达的专项转移支付共计1042笔,5万元以下的项目52笔, 占总项目数的比重为5%。 专项转移支付金额最低的为几百元、 几千元, 长春市二道区少数民族教师补助840元; 长春市计划生育家庭特别扶助中央和省级补助资金为2000元。 最高则超亿元, 如:2013年 “暖房子工程”省级补助资金达到2亿元左右。

(三) 专项转移支付资金配套规模逐年增加, 增速较快

从我市情况来看,2008年到2013年间, 我市专项转移支付项目增加了423笔, 年均增幅为11%。 而同期与之配套的资金需求也在逐年递增。 如2013年长春市双阳区城乡低保配套资金增长到1300万元左右, 占社保类配套总支出的26%。 由于配套资金的快速增长,我市政府可用财力被挤占现象不断发生, 影响了地方经济的协调发展。

(四) 专项转移支付资金管理体系较为健全, 流程较为合理

为了建立健全财政专项资金监管的长效机制, 确保资金使用高效、规范、 安全运行, 遵照 《吉林省省级财政专项资金管理办法》, 我市制定了 《长春市财政局专项资金管理流程》, 进而强化专项资金管理,切实发挥财政专项资金的引导效应。 一是加强制度管理, 把好管理关。明确专项资金的用途、 使用范围、 管理职责等主要内容; 二是加强时效管理, 把好效率关。 建立并完善滚动项目库; 三是加强方式管理,把好用途关。 突出专项资金的使用重点, 充分发挥专项资金的引导和杠杆作用 (流程图4)。

图4 长春市财政局专项资金管理操作流程

二、我市专项转移支付存在的问题与原因分析

随着我市专项转移支付项目与规模的不断增加, 其在发挥资金引领作用的同时, 由于缺乏必要的立法保障和相关制度支持, 财政部门要对其实现有效监管已经越来越难, 这严重影响了专项转移支付资金的使用效益。 形成上述情况的原因比较复杂, 归纳起来主要有以下几点:

(一) 信息不对称、 职能交叉等原因导致专项转移支付项目越来越零星分散, 资金呈盲目扩张趋势

在现行体制下, 掌握一定的财政资源是各部门履行职能, 更好地发挥作用必不可少的条件。 因此, 近年来, 全市各部门争取专项转移支付资金的积极性都很高, 以致各类专项转移支付支出占同级财政一般预算支出的比重不断攀升。 然而, 由于信息不对称, 加之各部门职能交叉等问题, 专项资金零星分散的问题日趋突出。 从目前的情况来看, 专项转移支付项目涉及人员经费、 公用经费等各方面, 几乎面面俱到, 难以突出重点。2011年至2013年, 省级下达我市农林水金额在5万元以下的项目数占农林水专项转移支付总项目数的20%-35%之间, 并且呈逐年递增趋势。 其结果是这种 “蜻蜓点水” 式的资金分配方式, 不仅造成了专项转移支付小项目很多、 重点项目少以及项目点多面广的局面, 而且随着零星分散程度的逐年上升态势, 专项转移支付资金越来越难以形成合力, 无法实现既定的政策目标, 大大降低了专项转移支付资金的使用效率, 有悖于项目设立的初衷。

(二) 片面追求部门利益、 缺乏整体规划等导致专项转移支付资金交叉重复、 管理多头混乱的现象普遍存在

近年来, 由于各部门之间很少考虑项目设立的重复与否, 片面追求部门利益的最大化, 各自强调项目实施对社会、 经济发展的重要性和必要性, 形成了从不同角度分割公共财政资金的局面。 比如, 我市政府支农的 “口子” 包括财政、 发改委、 扶贫、 水利、 农业、 林业、科技、 气象、 国土和交通等众多部门, 由于部门之间还没有形成良好的协调机制, 很难搞清到底有多少个项目, 各项目有多少资金。 而且各职能部门对各自下达的资金又有专门的要求, 基层整合难度较大,闲置浪费情况较多。 因此, 对专项转移支付资金的规范管理, 必须首先从源头上进行清理整合, 从根本上杜绝专项转移支付交叉重复、 管理多头的问题。

(三) 事权划分不清导致专项转移支付支出 “缺位” 与 “越位”并存, 尤其是事权下放比较突出

由于现阶段政府间事权的划分, 只在各级财政管理体制大框架内进行了原则性的规定, 缺乏清晰的事权划分导致同一事务既有各级政府 “齐抓共管” 也有上级下级 “无人问津” 的局面, 支出责任交叉重叠现象普遍, 某些政府职能及支出责任上推下卸的扯皮问题时有发生,“缺位” 与 “越位” 并存现象明显, 尤其是, 上级部门出政策, 下级部门买单, 事权下放问题比较突出。2011年-2013年间, 长春市专项转移支付资金规模达到155.1亿元, 高出一般性转移支付139.7亿元。这是因为, 自1994年实施分税制财政体制改革以来, 省级财政在过度集中财力、 下放事权的背景下, 采取通过一般性转移支付和专项资金对地方政府进行补助, 并以专项资金补助占主导的补助模式。 与此同时, 在习惯性遵循中央对下的专项资金安排模式下, 将应该属于地方事权的支出纳入省级专项资金的范畴, 将应该属于一般性财力补助的资金纳入专项资金的范围, 将属于省级支出的纳入地方配套等等问题时有发生, 不仅体现为政府间事权与财力不匹配, 也同样造成了专项资金属性模糊、 设立混乱、 支出责任重叠等问题产生。

(四) 专项转移支付资金的配套数额较大导致地方财政支出压力倍增

据了解, 省级财政要求地方对大部分专项资金实施配套, 而不考虑该事权是否归地方, 以至于需要地方配套的专项性转移支出越来越多, 且配套比例较高、 数额较大, 地方财政根本无力承受。 如2013年长春市双阳区村村通公路配套比例为70%, 需要配套资金2000万左右; 汽车产业开发区村干部工资专项补助按照基数上级每年补助3.8万元, 随着人数的逐年增加,2013年需地方配套200万左右, 给地方财力带来很大压力, 严重挤占了政府自主安排财力的空间。

此外, 上级财政往往要求下级财政在某些方面经费保障必须达到一个固定标准, 而且只出政策不给钱, 增加了地方支出压力。 比如社会保障支出,1994年推出分税制时, 该项事权就没有清晰的界定, 造成多年来在这一领域大部分支出都是按照1颐1的配套比例, 由省级和地方财政共同负责; 比如公共卫生支出, 地方财政在财力匮乏的情况下, 根本无力提供配套资金, 由于政府投入不够, 医疗高收费导致群众看病难、 看病贵, 引发了大量的社会矛盾; 近年来中央推行计划免疫、 新型农村合作医疗、 城镇居民养老保险等利民工作, 也要求地方给予配套; 又比如政法支出, 省财政分别下达了公安、 检察院、 法院、司法局的最低保障要求, 这些标准和地方财力存在极大的矛盾。 片面的部门支出标准, 对于本来就脆弱的基层财力来说, 无疑是雪上加霜。反过来说, 对于我市这样经济相对落后的地区, 如果不配套就难以申请到专项转移支付, 就失去了获取资金的机会, 如果选择了配套, 必将对我市地方财力带来冲击, 从而进一步加剧我市政府提供公共服务能力与地方财力紧张之间的矛盾。

与此同时, 国家在平衡各个地方公共服务差距的时候没有充分考虑到公共服务成本的不一样, 这也是专项转移支付中存在的很大问题。以保障房国家补助为例, 全国统一标准2013年为公租房为每平方米800多元, 廉租房为每套2万。 在南方城市可以补贴大部分建筑成本,在长春仅为建安成本和 (两项合计每平方米约为4500-4800元) 土地成本的10%-15%左右, 仅2013年长春市级财政为保障房建设配套10亿元, 极大地加重了地方财力负担。 但是随着新 《预算法》 的出台,这一系列问题都将得以解决, 新 《预算法》 第十六条规定: “上级政府在安排专项转移支付时, 不得要求下级政府承担配套资金。 但是按照国务院的规定应当由上下级政府共同承担的事项除外。”

(五) 各部门 “重分配、 轻管理、 轻绩效” 导致专项转移支付资金使用效率低下

如前所述, 专项转移支付资金的分配, 由中央各个主管部门参与,各主管部门以本部门目标任务和利益为项目和资金分配取向, 各自形成条线, 一方面导致专项转移支付项目到地方后, 各部门建设项目数量多、 金额小, 项目之间交叉重复, 无法集中财力办大事, 造成资源配置的不合理; 另一方面直接造成专项转移支付资金运转不够透明,缺乏规范的管理监督。 这种由中央主管部门对口下达补助地方资金的做法, 打乱了正常的预算管理级次和资金分配渠道, 专项转移支付资金由上级定向分配, 地方政府要严格按要求执行, 人大一般也没将其作为正常的财政预算严格加以监督, 上级部门专项转移支付资金拨下来后难以形成有效的跟踪监督机制, 致使专项资金的管理和使用缺乏监督。 一句话, 各部门 “重分配、 轻管理、 轻绩效” 直接导致了专项转移支付资金使用效益低下。

综上, 专项转移支付制度从运行之初到现在, 已经积聚了大量的技术问题和社会问题, 突出表现在政府间财政关系的非规范化、 上级政府对下级政府支出的引导和调控作用弱化、 专款不能专用等等。 为此, 改革相关制度基础、 界定专项转移支付资金属性、 完善专项转移支付体系成为摆在我们面前的首要任务, 这也是中央将完善转移支付制度作为新一轮财税体制改革的重点内容之一的主要原因。

三、 规范专项转移支付资金管理的对策和建议

专项转移支付的清理、 整合和规范是十八届三中全会关于财税改革非常重要的一项任务, 是新一轮财税体制改革的关键内容, 其目标是在巩固和完善中国特色社会主义制度的基础上, 健全省以下转移支付制度, 更好地体现共同发展、 均衡发展。 从长远来说, 清理、 整合和规范专项转移支付又是推进国家治理体系建设, 提高治理能力, 推进现代化建设的重要内容。 因此, 根据我市实际情况, 我们提出如下建议:

 (一) 重新界定专项资金范畴, 进一步清理整合专项转移支付项目

按照公共服务的具体事项, 将目前专项转移支付中的教育、 社会保障和就业、 公共安全、 一般公共服务支出调整到一般性转移支付条目, 更好地服务于均等化目标。 而专项转移支付中只保留具有外溢性、突发性、 非固定性等特征的, 在经济社会发展中处于保护发展的项目。在新 《预算法》 第16条: 按照法律、 行政法规和国务院的规定可以设立专项转移支付, 用于办理特定事项。 建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。 市场竞争机制能够有效调节的事项不得设立专项转移支付; 第38条: 一般性转移支付应当按照国务院规定的基本标准和计算方法编制。 专项转移支付应当分地区、 分项目编制。 县级以上各级政府应当将对下级政府的转移支付预计数提前下达下级政府。 地方各级政府应当将上级政府提前下达的转移支付预计数编入本级预算; 第52条: 对自然灾害等突发事件处理的转移支付, 应当及时下达预算,对据实结算等特殊项目的转移支付, 可以分期下达预算, 或者先预付后结算。 《预算法》 的修改对转移支付的设立原则、 目标、 预算编制方法做出严格规定。

根据目前专项资金设立中明显存在财力性补助性质的专项资金,以及专项资金支出方向、 具体用途等状况, 将不符合专项资金性质的纳入财力性补助范围: 一是对按照人均标准计算的省级专项补助资金,纳入一般性转移支付资金范畴, 不再设立为专项资金; 并相应地建立有关机制, 使中央下达的资金与省级专项资金管理办法有效地衔接,避免工作脱节; 二是对仅明确支出方向, 没有规定具体用途, 并需要在项目执行中根据申报情况下达的专项资金, 统一纳入一般性移支付管理; 三是对支出方向、 具体用途明确, 需要在执行中根据项目申报情况下达的资金, 对其中不符合财力与事权相匹配原则的, 采取确定项目目标后通过打捆下达方式进行管理, 逐步退出专项资金管理; 四是对零星分散的专项资金, 拟定一个金额尺度, 将该金额以下的专款划定为零星专款, 对其整合, 由地方按照有关规定自主安排用于急需的项目; 五是对分散在部门间的专项资金进行清理, 对于多部门职能中均涉及的专项资金, 按各类资金性质和支出方向进行整合和归并,实行主要部门牵头, 多部门联合管理模式, 尤其是用于基础设施建设以及其他需要大笔投入的项目, 要加强统筹协调和统一安排, 防止项目重复投资和投资过于分散, 以使有限的资金实现最大的效益。

(二) 明确政府间支出责任, 从源头上规范专项转移支付资金的分配秩序

根据政府间经济社会事务管理权责, 政府间财政支出责任划分为五类: 行政事业单位人员经费和正常公用经费类支出、 社会管理类支出、 公共事业发展类支出、 社会保障类支出、 经济建设类支出。 在此基础上, 对国家和省委、 省政府有明确规定的支出责任, 以相关文件为依据确定各级政府的支出责任。 对没有明确规定的, 主要以效益原则和受益范围原则, 科学、 合理划分省以下政府间支出责任, 根据财力与事权相匹配的基本原则以及专项资金的属性特征, 界定财政专项资金和财力性补助的范围, 通过严格的专项资金设立条件, 从源头上避免专项资金设立的混乱, 为建立符合专项资金管理特征的制度建设奠定基础, 大力减少多部门参与财政收入分配的现象, 严禁在财政体制之外调用属于下级政府的财力, 省级各部门、 各单位不得提出集中某个税种或收入项目的要求。 同时, 尽力杜绝省级部门对下级对口单位下达财政资金, 所有资金只允许通过财政一般性转移支付和财政专项转移支付方式下达下级政府安排使用。

(三) 优化转移支付结构, 提高一般性转移支付占比

在新一轮财税体制改革中, 一个重要的内容就是提高一般性转移支付的规模与比重。 即一方面把有些没有很好体现中央政策意图的专项、 一些跨区域的外溢性公共产品属性的专项以及具有均衡政府间财力作用的专项, 根据其性质与功能划归一般性转移支付。 这样不仅可以解决专项转移支付项目杂乱问题, 还能够使专项转移支付的特殊功能与作用更加突出; 另一方面, 如果专项转移支付保持现有的比重,不做太大的调整, 实现上述目的就要靠转移支付总体结构的重组。 就目前的结构来看, 首先应该把税收返还纳入一般性转移支付, 因为税收返还占比虽然在下降, 但规模却仍然不断增加, 从其性质来看是维护当时既得利益。 分析税收返还的功能是实现财力均等, 因为分税制实施时集中了经济发达地方的财力, 为了在分税制实施后给予弥补,实行了税收返还制度, 与一般性转移支付合并是完全合理的。 以我市2013年为例, 税收返还占比是30%, 一般性转移支付是9%, 合计是39%。 一般性转移支付在转移支付总额中的比重可以保持在40%左右, 这样的占比不算低。 如此, 一般性转移支付比重大大提高, 专项转移支付的增速明显低于一般性转移支付, 而且转移支付的结构也可以得到优化。

(四)建立和健全专项转移支付项目的绩效评价体系, 加强内部管理和外部监督

对于财政专项转移支付资金的管理, 要设计一套科学合理的效益评价与考核指标体系, 便于上级主管部门对转移支付资金的使用和效益情况进行评价和考核。 建立健全专项转移支付分配公告制度, 提高资金分配的透明度, 确保各级政府和人民群众的知情权, 同时根据财政预算监督管理职责, 要建立以人大和审计为主体的外部监督体系,对财政转移支付资金的分配程序、 使用过程、 经济效益进行跟踪反馈,形成多层次的监督网络体系, 确保资金使用效益的最大化。 具体包括:在完善项目监管方面, 一是健全专项资金监管办法, 使每个项目有法可依; 二是实施专项资金全程监管制。 采取定期检查和随机抽查、 专项督查和全面核查、 自查和互查相结合的方式, 对项目实施进度、 资金使用方向等情况进行监督检查, 督促建设单位加强管理, 发现问题及时纠正, 加强事中控制、 事后检查, 完善专项资金监督体系。 新《预算法》 第93条中严格规定: 擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的, 责令改正, 对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、 撤职、 开除的处分; 三是促进监督部门信息沟通, 定期组织由人大、 审计、 监察、 财政等相关监督部门参加的监督管理联席会议, 根据会议的主题和各部门近期工作情况, 各监管部门分别通报监管信息, 在此基础上形成联席会议纪要, 并在会后对基础资料实施共享; 四是实行责任追究制度, 达到责任划分清晰、 问责有其人的效果; 五是推行项目公示制度, 通过政府门户网站或新闻媒体, 对项目资金的管理全过程进行公示, 将资金管理置于社会监督之下。 在完善绩效评价方面, 一是建立和完善专项转移支付绩效评价体系。 实行定量评价与定性评价、 自我考评与专项考评相结合。 从不同角度构建专项转移支付评价指标体系, 加大指标覆盖面, 使每一个项目都有相应的考核指标; 二是实施专项转移支付绩效评价责任制。 按照 “谁申报, 谁自评, 谁立项, 谁承担” 的原则, 实现绩效评价机制与问责制的衔接; 三是提高项目绩效结果的指导性。 即将财政专项转移支付绩效考评结果作为编制和安排财政预算的重要参考依据。