继续大力推进公司制股份制改革，健全公司法人治理结构

一、股份制改革

股份制企业是适应社会化大生产和市场经济发展需求，实现所有权和经营权分离，有利于强化企业管理职能的企业组织形式。推进公司制股份制改革，是国有企业建立现代企业制度的基础工作。股份制改革的核心要义在于将国有企业改革为独立的市场主体，公司制股份制改革即将企业转变为现代化的有限责任公司或股份有限公司，股东以其认购的股份或者出资为限对公司承担责任，公司以其全部资产为限对公司的债务承担责任。从2004年国资委加快中央企业股份制改革以来，股份制改革在国有企业中广泛推广。但改革至今仍存在一些问题，如国有股“一股独大”、国有资产流失、缺乏国有企业公司制股份制改革的产权基础、内部治理弱化等。因而在深化国有企业改革阶段，继续大力推进公司制股份制改革，健全公司法人治理结构就变得尤为重要。

在传统的计划经济条件下，国家作为企业的单一股东，通过委任经营者的方式来控制企业经营。经营者的目标就是按照国家计划完成生产任务，因此，所有者和经营者之间的目标冲突并不明显。随着企业自主权的扩大，经营者和所有者之间的利益冲突逐渐明显，国家作为所有者无法有效地监督国有企业的经营者，由此引发了国有企业的治理问题。

二、法人治理结构中的董事会建设

在当前企业所有权与经营权普遍分离的条件下，现代企业制度是提升企业竞争力的基础，有效的公司治理结构是现代企业制度建设的重要方面。公司制度发挥作用的基础是建立有效的公司治理结构。公司治理结构的安排及其运作效率直接影响到企业的发展战略及其市场竞争力。

1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》，明确提出“建立适应市场经济要求，产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度”。1998年，党的十五届四中全会指出“公司制是现代企业制度的一种有效形式。公司法人治理结构是公司制的核心。”2003年，十六届三中全会进一步提出了完善公司法人治理结构的任务，要求“按照现代企业制度的要求，规范股东会、董事会、监事会和经营管理者的权责”，“形成权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。企业党组织要发挥政治核心作用，并适应公司法人治理结构的要求，改进发挥作用的方式，支持股东会、董事会、监事会和经营管理者依法行使职权，参与企业重大问题的决策”。

自党的十四届三中全会提出建立现代企业制度以来，从中央到各地方都进行了大量的探索和实践，取得了宝贵经验，改革在不断深入。但是，国有企业的公司治理结构的制度建设在理论和实践中，面临许多挑战和困难。

《指导意见》要求国有企业健全公司法人治理结构，重点推进董事会建设，建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制，规范董事长、总经理行权行为，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用，切实解决一些企业董事会形同虚设、“一把手”说了算的问题，实现规范的公司治理。并要求要切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利，保障经理层经营自主权，法无授权任何政府部门和机构不得干预。加强董事会内部的制衡约束，国有独资、全资公司的董事会和监事会均应有职工代表，董事会外部董事应占多数，落实一人一票表决制度，董事对董事会决议承担责任。改进董事会和董事评价办法，强化对董事的考核评价和管理，对重大决策失误负有直接责任的要及时调整或解聘，并依法追究责任。进一步加强外部董事队伍建设，拓宽来源渠道。

我国国有企业法人治理结构的改革是以董事会试点工作为抓手的。我国国有企业董事会制度经历了从无到有并逐步完善的过程。

国资委在中央企业进行董事会制度建设试点的初步想法，曾在2004年2月召开的国务院第38次常务会议上进行过汇报，并得到了国务院的同意。2004年6月7日，国资委发出了《关于中央企业建立和完善国有独资公司董事会试点工作的通知》，并着手进行有关制度办法的细化。为了加强对董事会试点工作的组织领导，国资委成立了专门负责董事会试点工作的领导小组，并确定了第一批试点企业：神华集团有限责任公司、上海宝钢集团公司、中国高新投资集团公司、中国诚通控股公司、中国医药集团总公司、中国国旅集团公司、中国铁通集团有限公司，共计7家。2005年4月，《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》明确提出：以建立健全国有大型公司董事会为重点，抓紧健全法人治理结构、独立董事和派出监事会制度。这标志着中央企业在集团公司层面的治理架构得以确立，国有资产管理体制再次取得突破。2005年10月17日，作为董事会试点名单第一家的上海宝钢集团公司按照《公司法》改制成为国有独资公司，并且配置了外部董事占多数的董事会，即9名董事中有5名为外部董事，成为第一家外部董事全部到位并且数量超过半数的中央企业。宝钢集团、神华集团等第一批企业的试点会之后，董事会试点工作逐步推进。国务院国资委一直控制着改革的节奏，并没有像过去一般试点工作那样急速进行，忙于“翻牌式”的董事会建设，而是结合企业实际和人们的认识水平分期分批进行，成熟一家、进行一家，成熟一批、安排一批。2010年4月，国资委决定中央企业规范董事会制度建设从“试点”转入“全面建设”。2010年上半年，国资委宣布中国大唐集团公司、中国长江三峡集团公司、中国移动通信集团公司、国家开发投资公司、中国节能环保集团公司等10家中央企业开展建设规范董事会工作。这是董事会制度建设从试点走向规范之后的第一批进行董事会建设的中央企业。截至2011年年底，进行董事会建设的国有独资公司（企业）一共包括6批，共计42家。在试点工作的同时，国资委先后出台了17个文件来明确董事会制度的规范，以保证董事会作用的有效发挥。

中央企业董事会制度建设有三个特点。一是由出资人代表选派董事会成员，董事直接代表出资人利益，并由出资人督导。二是在董事会成员构成中，外部董事的数量超过内部董事。三是在一些企业中，由外部董事担任非执行董事长，从而切实实现国有企业的决策与执行相分离。中央企业董事会制度建设初见成效，也对地方国有企业的改革提供了示范作用。北京、上海、广州等地方国资委在近年来也陆续借鉴中央企业的有关做法，结合当地国有企业的实际情况，进行相关改革探索。

经过多年的努力，董事会建设取得显著成效。一是制衡机制初步形成，决策更加科学，决策质量明显提高；二是企业个性化管理开始形成；三是改革和结构调整力度加大。这样，国有资产监管体制框架基本建立并逐步完善，国有资产监管得到加强，保值增值责任层层落实。国有企业改革不断深化，国有经济布局结构得到优化，国有经济的活力、控制力、影响力不断增强。

虽然董事会制度已被中央企业广泛认可，但是董事会建设依然存在一些问题与不足：一是有的董事会运作方式需要改进，对于党组或党委与董事会的职责界定要进一步明确；二是国资委和董事会运作关系需要进一步调整；三是双层董事会问题需要解决；四是高素质外部董事资源不足。

《指导意见》中明确，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变。产权关系的界定将会大力促进国有企业经过公司制股份制改革后，公司法人治理结构的良性建设。

三、推行优先股

《指导意见》提到“允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度”，促进国有企业采用优先股工具进行融资。

优先股在中国最早出现在1992年国家体改委发布的《股份有限公司规范意见》中，该《意见》对优先股发行做出了规定，并随后出台了一系列相关制度做出了更为详细的规定。2005年，发改委联合科技部、财政部、商务部等发布《创业投资企业管理暂行办法》，规定经与被投资企业签订投资协议，创业投资企业可以以优先股对未上市企业进行投资。但该《办法》中针对的主体有限，准入条件限制严格，且缺乏相关法律法规的支持，实施困难。

2013年11月，国务院发布了《关于开展优先股试点的指导意见》2013年12月，证监会发布了《优先股试点管理办法》，中国的优先股市场再度活跃。2014年5月，上海证券交易所发布了《优先股业务试点管理办法》，2014年6月，深圳证券交易所公布了《优先股试点业务实施细则》，2015年9月22日，全国中小企业股份转让系统有限责任公司发布了《优先股业务指引（试行）》，上市公司发行优先股步入试点阶段。

国有企业存在优先股诉求，优先股能分别以增量和存量的方式推进国有企业改革，尤其是混合所有制改革。增量方面，对于高盈利、高负债国企，增量发行优先股可成为混合所有制改革新出路，混合所有制改革引进优先股将对缓解金融、电力、建筑、地产等行业国有企业融资压力具有较高吸引力。存量方面，对于融资压力较小的商业类国企，可通过存量发行优先股方式将部分国有股转换为优先股，缓解国有企业控制权界限不明、“一股独大”的企业制度问题，吸引养老资金等风险偏好较小的资金参与混合所有制改革，混合所有制改革对接的资本市场将更为广阔。

当前，已经有一批银行保险类国有企业率先发行了优先股，主要用于补充资本金，如工商银行、农业银行、中国银行、建设银行、北京银行等。目前，第二批银行优先股发行审批已经开始。作为一级资本工具的银行优先股，可以有效补充银行的一级资本充足率，支持银行信贷规模扩张，并提升普通股的权益回报率水平。

但是截至目前，我国现存的优先股是增量发行的，在《指导意见》中明确的是“允许将部分国有资本转化为优先股”，“转化”不同于“增发”。众所周知，在我国资本市场中，国有控股上市公司的平均控股比例较高，约为60%，其中有不少公司高达70%以上，如宝钢股份（79.71%）、农业银行（79.49%）、长江电力（73.33%）、中国神华（73.01%）、中国石化（72.94%）、工商银行（69.60%）、首钢股份（79.38%）、山东钢铁（79.18%）、上汽集团（77.33%）[1]，如此大的控股比例既不利于公司治理结构的优化，也不利于资本市场的股份流通。如果在已有的国有控股上市公司中，国有股份的一部分能够转化为优先股，由于优先股只是按照协议每年获得一定的回报，不参与计算每股收益，则上市公司的每股收益将大幅增加。该举措既有利于国有资本获得投资收益，又有利于资本市场投资者。

但是需要注意的是，在后续改革中，国有资本转化为优先股的比例必不会太高，在最近一段时间中，该举措更具有试点意义。