以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管

以管资本为主加强国有资产监管，是我党在十八届三中全会提出的新要求，也是完善国有资产管理体制的方向和重点。《指导意见》提出，以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。一是将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系，具备条件的进入国有资本投资、运营公司。二是加强国有资产基础管理，按照统一制度规范、统一工作体系的原则，抓紧制定企业国有资产基础管理条例。三是建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。四是划转部分国有资本充实社会保障基金。

一、经营性国有资产的改革路径

按照我国国有资产目前存在的方式和运作的特征，我们可以把国有资产主要划分为三种形态：经营性国有资产、行政事业性国有资产和资源性国有资产。经营性国有资产是指国家依据法律、主权取得或以资金投入、资产收益等形式形成的主要具有保值增值功能的财产和债权，是国有资产中活力最大、营利性最强的部分。按照经营活动的不同性质，经营性国有资产还可分为金融类企业国有资产和非金融类企业国有资产。

计划经济条件下经营性国有资产被固定在国有企业中缺乏流动性。国有企业服从政府的计划指令安排进行生产建设。从新中国成立到改革开放之前的30年实践中，政府延续并强化了对国有企业的这种完全控制的计划指令管理方式。国有资产更多是作为国家经济建设必需的生产资料，而不是资本。国有资产按照各个企业的生产所需，统一被分配到各个国有企业中，为企业的生产经营活动服务。

股份制改革为经营性国有资产的股权形态管理创造了条件。建立国有股份有限公司，明确公司所有者（出资人或股东）和企业法人主体地位。政府对企业出资，经营性国有资产因此成为企业的法人财产，所有权让渡给企业法人。政府作为企业的股东,拥有了《公司法》规定的股东权利。企业作为法律上的独立法人主体，具有民事行为能力，承担民事责任。企业拥有法人财产权和独立的生产经营权，通过生产经营活动努力实现企业价值最大化和股东利益最大化。这一改革在一定程度上适应了社会主义市场经济体制建立与发展的要求，有利于独立自主、自负盈亏的市场主体的形成，有利于公平竞争环境的形成，在一定程度上也给国有企业卸下了许多社会和历史包袱，有利于国有经济的发展和壮大，有利于市场经济的繁荣。

股份制改革之后，国家出资机构要管理股权形态的国有资产，不同于以往实物管理。实物管理工作繁杂，以清产核资为主要内容以确保账实相符。管理国有股权是价值管理，管理的对象不是具体的物质实物，而是相对抽象的公司股权。作为出资人，以其持有出资证明书或持有的股票为依据，行使权利。股权形态的国有资产管理将重点放在保值增值上。

“政企不分”和“政资不分”是中国国有资产管理体制中长期难以克服的顽疾。政府职能部门加快推进“政资分离”和“政企分离”。建立以中央和地方各级人民政府代表国家履行出资人职责的国有资产管理体制。国务院和地方人民政府依照法律、行政法规的规定，分别代表国家对国有企业履行出资人职责，享有出资人权益，实现“权责利”的统一，控制权和剩余索取权的一致。政府在履行出资人职责的同时，可以享有出资人应该享有的权益，即获得资产收益、参与企业重大决策和选择管理者等权利。政府层面推动的“政资分离”和“政企分离”在一定程度上明确了国有资产管理链条中每一环节的权责利，使得委托代理关系更加明确，有利于提高经营性国有资产的保值增值能力。

现阶段，经过多次改革后，经营性国有资产经营公司和投资公司负责运营国有资本。中间层国有资产运营主体是国有资产管理体制三层架构中承上启下的“隔离带”，它是由国资管理机构授权的国有资产出资人主体，负责国有资产保值增值。

从事具体生产经营活动的国有企业（以下简称第三层企业）处于三层构架中的底层，它们由中间层国有运营公司及国有投资公司通过独资或控股、参股等方式而成。中间层不是其行政主管，它们是经济意义上的出资和被出资关系，通过股权来连接。中间层运营主体不能违反法律和章程规定，直接干预第三层企业的日常生产经营活动，管理要通过公司的内部治理结构来实现。中间层通过控股和参股等方式出资目标企业，有效分散了国有资本的投资风险。通过股权多元化提高了企业的内部管理水平。非国有股东对第三层企业生产经营活动的有效监管，提高了企业的盈利能力，间接地提高了国有资本的保值增值能力。从事具体经营活动的第三层企业拥有独立的法人财产权，在法律上享有民事权利，承担民事责任，以全部法人财产对债务承担责任，自主经营、自负盈亏。第三层企业可以充分利用中间层的整体资源优势，在整体战略部署下，发挥企业本身优势，以提高资产的保值增值能力和企业的盈利能力。

二、国有资本经营收入及支出分析

2014年度，我国实现全国国有资本经营收入2,007.59亿元，相比与2013年度，年增长率高达17.17%，全国国有资本经营收入中84.69%来源于利润收入，其余来源于股利、股息收入、清算收入等。图9-1为全国国有资本经营收入结构图。

图9-1 全国国有资本经营收入结构图（亿元）

数据来源：财政部官网

相比而言，中央国有资本经营收入更多地依赖利润收入，2012年以来，利润收入在中央国有资本经营收入中占比98%左右。而且中央国有资本经营收入在2014年度实现快速增长，增长率高达33.30%。图9-2为中央国有资本经营收入结构图。

图9-2 中央国有资本经营收入结构图（亿元）

数据来源：财政部官网

而在中央国有资本经营支出结构中，资源勘探电力信息事务、商业服务业事务、交通运输、社会保障和就业等事务占比高达90%左右。只有在2011年及2014年度将国有资本用于补充全国社会保障基金，金额分别为0.51亿元与21.58亿元，金额较少。

三、以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管的措施

《指导意见》指出，以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管主要有三类措施。

一是要扩大经营性国有资产体重统一监管体系的覆盖范围，将党政机关、事业单位所属的企业纳入监管范围中，该举措既可以进一步将政府与企业的职能相分离，还有利于形成经营性国有资产的规模效应。而且明确，国有资本投资、运营公司在监管体系中扮演重要作用，承担着具备条件的经营性国有资产的出资人职责，行使出资人的监管权力，以市场化的手段加强经营性国有资产的监管。

二是要按照统一制度规范、统一工作体系的原则，抓紧制定企业国有资产基础管理条例，即要建立经营性国有资产监管的基础制度体系，保证经营性国有资产的监管有法可依。

三是建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，同时明确指出提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，并划转部分国有资本充实社会保障基金。

2007年以后，我国建立了国有资本经营预算制度，政府与国有企业的分配关系正式进入市场经济环境下的税利分流的模式，也开启了我国复式预算编制的时代。到目前为止，我国已发布的国有资本经营预算制度文件涉及预算编制管理、收入管理、支出管理、执行与绩效评价等预算管理的各个环节，制度体系已基本成形。则改革下一步便要拓宽国有资本经营预算的编制范围，覆盖全部的国有企业。

对于独资企业利润的国有资本收益上缴公共财政比例，在国有资本经营预算实施初期，根据《中央企业国有资本收益收取管理暂行办法》，按照烟草、石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业10%，钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争型企业5%，军工企业、转制科研院所暂缓3年上交或者免交三类执行。2010年，财政部发布《关于完善中央国有资本经营预算有关事项的通知》，要求从2011年起，将各类企业收益收取比例提高5%，明确政策性企业，包括中国储备粮总公司、中国储备棉总公司等免交收益，即收益收取比例调整为4挡：资源型企业15%，一般竞争型企业5%，军工企业、转制科研院所5%，政策性企业免交。2014年，根据财政部网站发布的《关于2014年中央国有资本经营预算的说明》，收益收取比例再次上调5个百分点，分为五类执行：第一类为烟草企业，收取比例为25%；第二类为资源型企业，收取比例为20%；第三类为一般竞争型企业，收取比例15%；第四类为军工企业、转制科研院所、中国邮政集团公司、2011年和2012年纳入中央国有资本经营预算实施范围的企业，收取比例为10%；第五类为政策性企业,免交当年应交利润。

三是划转部分国有资本充实社会保障基金，这主要是考虑到实行养老保险制度后，国有企业在职和退休职工视同缴费形成的资金缺口。实施上述政策，有利于解决代际公平问题和缓解未来养老金缴费的压力。