城镇化进程中的城市化问题

第二节　国际城市（镇）化：经验与教训

一、世界城市化的发展历程

从城市的起源、发展动力和推进规模的角度，可以讲人类城市化进程大体上分为三大发展阶段：一是工业革命前建立在传统农业基础上的人类城市化发展阶段；二是工业革命后建立在早期工业化基础上的世界局部城市化发展阶段；三是二战后建立在现代工业化基础上的世界全球城市化阶段。

1.工业革命前人类城市化发展阶段

众所周知，人类是群居动物，人类的群居体被统称为人类聚落，城市就起源于原始的人类聚落。随着人类从游牧向农业的巨大转变，农业效率的逐步提高，农业剩余产品增多，加上手工业和商业兴起，人口承载力增大，人类聚落不断扩大，当规模大到一定程度时，城市开始形成。传统农业整体水平较低，难以支撑较大规模的城市人口，故而，人类城市化进程十分缓慢。那时，城市数目少、规模不大，城市人口比重小，主要分布在灌溉发达、利于农业生产或便于向周围征收农产品的地带。早期城市主要为行政、宗教、军事或手工业中心。世界上最早的城市诞生在公元前10000—公元前8000年的中东地区，但在此后的数个世纪中城市化进程相当缓慢，城市规模很小，其影响范围也不大。到公元1—3世纪，古希腊和古罗马崇尚城市风气，在中东和欧洲形成第一次城市化运动，后又由于公元5世纪古罗马帝国的衰落而衰退。直到公元10—11世纪，第二次世界城市化运动才又慢慢形成起来。尤其随着世界贸易的发展，城市出现繁荣。在数千年的历史长河中，人类城市化水平仅仅增长3个百分点，即从0增加至1750年的3%左右，世界城市人口估算只有250万人。^[5]

2.世界局部城市化发展阶段

这一阶段指18世纪中叶到第二次世界大战结束。18世纪中叶开始，工业革命开启了工业化推进人类城市化的伟大历程，迎来了城市发展史上一个崭新的时期。在工业革命的浪潮中，城市发展之快、变化之巨，超过了以往任何时期。由于城市化仅出现在少数地区，且在摸索中探索，世界城市化只是发生在很小的局部地区，速度也不快。据统计，从1750—1950年的200年间，世界城市化水平仅提高了26个百分点。这一时期最大的成就是西欧和北美少数国家完成了高度城市化的历史任务，成为发达国家。欧美国家城市数目激增，城市规模快速增长，英国在1900年城镇人口比重达到75%，成为世界上第一个城市化国家。1950年，城市化原发国家英国城市化率已高达82%，美国为64%，整个发达国家为53%。工业化带动城市化，是近代城市化的一个重要特点。近代世界城市化的又一特点是亚非国家城市化的兴起，出现了一元的封建城市体系向封建城市与近代城市并存的二元结构转化。世界城市体系的出现是近代城市化的第三个特点。

3.世界全球城市化发展阶段

二战后至今是世界城市化的第三个阶段。第二次世界大战后，城市化开始形成世界规模，整个世界开始了全球工业化和城市化的发展进程，城市化更以前所未有的发展速度向前迈进。从20世纪50年代到70年代初期，资本主义国家经济增长较快，殖民地半殖民地国家取得政治独立以后，经济上也有一定发展，这一切大大加快了世界城市化的进程。从1945年到2008年，世界城市化水平提高了23个百分点，从27%左右提高到50%，完成了世界城市化过半的伟大历史创举，人类世界从此正式走上了普遍繁荣的城市时代。在发达国家，1950年城市化水平达53%，1950年至1980年间的城市化速度仍较快，2005年发达国家的平均城市化水平已达74.1%，此后保持在74%—77%之间。而发展中国家的城市化仍以乡村向城市移民为主，1990年平均城市化水平为37%，2005年为42.9%。发展中国家已经构成当今世界城市化的主体。据估计，2007—2025年世界城市化水平将以年均0.82个百分点的速度增加。其中，发达国家为0.33个百分点，欠发达国家为1.08个百分点，亚洲为1.24个百分点，非洲国家为1.1个百分点，是未来城市化速度最快的两个地区。

城市不断向四周蔓延，使城市与城市间的农田分界带日渐模糊，城市地域出现连片的趋势，形成了大都市带。战后，若干发达国家从乡村到城市的人口迁移逐渐退居次要地位，一个城市人口向郊区迁移的郊区化或逆城市化过程开始出现。到20世纪80年代，一些城市面对经济结构老化、人口减少，在积极调整产业结构的同时，积极开发市中心衰落区，以吸引人口回城居住，出现了再城市化现象。各发达国家城市化进程，具体如表3－1所示。

表3－1　1980—2005年主要发达国家城市化率　单位：%

二、国际城市化的发展模式^[6]

城市化的模式与世界各国经济政治体制、经济发展、人口、土地资源等条件密切相关^[7]。按照政府与市场机制在城市化进程中的作用、城市化进程与工业化和经济发展的相互关系，可以概括为以西欧为代表的政府调控下的市场主导型城市化，以美国为代表的自由放任式城市化，以拉美和非洲部分国家为代表的受殖民地经济制约的发展中国家城市化等三种模式。再加上以苏联为代表的计划经济国家城市化，以及东南亚地区新兴经济体的城市化，大体上可以分为五种模式。

1.英国：城市与农村变革同步推进

从18世纪中后期到19世纪中期近100年，英国城市人口比例从20%提高到51%，从而使英国成为世界上第一个高度城市化国家。1760年英国工业革命开始后，以蒸汽机为动力的农业机械化设备的出现推进了农业技术革命，促进了英国农业生产力的发展，英国农村出现了大批剩余劳动力并向城市转移，城市化进程由此加快。“圈地运动”则引发了农业生产组织方式的改变，大农场的建立、农业生产的规模化程度进一步提高了农畜产品的生产效率，并释放出大量的农村剩余劳动力，满足了毛纺织工业对于原料和劳动力的双重需求。

2.美国：低密度蔓延式扩展

美国的城市化起步于19世纪30年代，到1920年时城镇化水平已达到51.2%。20世纪40年代后，随着经济的发展和汽车的普及，许多城市人口移居到郊区，城市空间结构发生显著变化，由最初的紧凑和密集型向多个中心分散型转变。在空间格局上表现为城市沿公路线不断向外低密度蔓延。低密度的蔓延式扩展降低了人口密度，促进了城市与郊区、乡村之间发展差距的缩小。低密度蔓延式城镇化也带来诸多问题，包括大量森林、农田、绿地被占用，造成土地资源的浪费和生态环境的破坏；工作地与居住地的距离越来越远，在耗费通勤时间的同时，大幅度提高了能源消耗；居住区过于分散，商业服务、文化教育等设施难以配套，加大了基础设施建设的成本；老城区破旧，设施得不到更新，商业服务、文化教育、休闲娱乐的优势得不到很好发挥等。

20世纪90年代以后，美国政府、城市规划者、学者和居民都开始意识到低密度城市空间布局所带来的问题，提出了“精明增长”的概念。其主要内容包括强调空间紧凑，用足城市存量空间，减少盲目扩张；鼓励乘坐公共交通工具和步行；加强土地利用的混合功能，保护开放空间和创造舒适的环境；通过鼓励、限制和保护措施，实现经济、环境和社会的协调。

3.拉美：缺乏产业支撑的过度城市化

拉美地区的国家城市化的快速发展开始于20世纪50年代。战后拉美国家进口替代工业化战略的实施，加快了重工业的发展，而且这些资本密集型的工业集中布局于几个大城市，国家的城市建设投入也集中于这些大城市。在农村，一方面农业资本主义的发展提高了土地和资本的集中度；另一方面，国家对农业和农村的低投入造成了农业部门的衰退和农村生活环境的恶化，大量人口难以在农村维持生活。在此背景下，大量农村人口涌入城市，而且主要是几个大城市，造成拉美城市人口的增长速度远远超过其他国家。

20世纪70年代开始，大城市的人口每10年就翻一番。而城市的产业缺乏吸纳这些人口的能力，造成了城市居民的贫困化。到20世纪70年代中期，拉美国家城市人口已占总人口的60%，但在工业部门就业的人口比重却不及20%－30%，大约有1/4的城镇居民生活在贫民窟中，城镇人口贫困比例甚至超过农村人口的比例，被学者谓之“过度城市化”。

拉丁美洲和南亚地区是战后人口城市化程度很高的地区，约3/4的人口生活在城镇中，但贫民窟城市成为“拉美城市化模式”挥之不去的阴影。在拉丁美洲，世界第二大城市墨西哥城和世界第四大城市圣保罗市、阿根廷的布利诺斯艾利斯，大量的贫民窟成为快速人口城市化的社会后遗症。拉美模式城市化现象的原因主要在于：快速的城市化过程很快剥夺了农民的土地，把农民赶到了城市；经济的激烈竞争促使拉丁美洲制造业远离大城市，到更远的地区追求廉价的土地和劳动力；农民失去了土地，到城市又找不到工作，大量贫民窟必然成为他们蜗居城市的住所所在。

4.苏联：政府主导的城市化

俄国十月革命胜利后，在计划经济体制下开始了工业化进程，城市化随之全面展开。1928年，苏联开始制订国民经济发展五年计划，经济发展步入了快速发展时期。大批工业企业，特别是重工业企业的建成投产，既推动了所在城市的建设，又吸收了大量农村劳动力和人口进入城市，推动了城镇化进程。到1940年苏联城镇化水平达到了32.5%，13年提高了14.5个百分点，年均增长超过1个百分点。二战后随着经济迅速恢复，城镇化进程也取得显著进展，1950年城镇化水平提高到38.9%，1965年城镇化水平达到52.0%，进入70年代，城镇化水平在超过60%以后速度逐渐放缓。从苏联的城市化过程可以看出，由于人口总量少，即使其工业化以重工业起步，且重工业始终占有较大比例，其城市化依然达到了较高水平。然而，农业和轻工业的滞后也始终影响着苏联经济的健康发展和城镇人民生活水平的提高，而且苏联在严格的计划经济体制下，通过自上而下的政策实现城镇化，城乡“二元结构”特征显著。

5.亚洲新兴工业化国家和地区：城乡交错发展

20世纪50年代以后，东南亚一些国家和地区选择“出口导向”发展战略，迅速推进了工业化和城镇化进程，并形成了以大城市和周围地区的高速增长为基本特征的经济、技术和社会发展模式。中心城市的空间范围迅速扩张，在城市边缘出现了规模庞大的城乡交错地带。同时由于交通基础设施的发展，不仅使过去独立发展的城市之间发生了密切的联系，而且沿城市之间的交通线形成了新的工业走廊。

亚洲新兴工业化国家和地区出现的人口向少数大城市集中的趋势，是与其人多地少的基本国情密不可分的，特别是东南亚新兴经济体，在面临巨大人口压力和在国际产业分工中处于不利地位的条件下，依托人力资源优势实施出口导向战略的结果，劳动密集型加工制造业在大城市周边地区蔓延，出现了大量“似城非城，似乡非乡”的“灰色区域”。

三、城市化的经验教训

从国外的经验来看，发达国家的城镇化基本上都是由市场主导的发展进程。在发达国家城镇化的过程中，政府的作用被严格限制在市场经济的“守夜人”角色上。不过，这期间也出现了土地纠纷、劳资矛盾和贫民窟问题突出等现象，这就为政府干预提供了理论和实践的基础。但是，尽管在市场失灵时，政府“有形的手”干预力度越来越大、干预的范围也越来越广，但其本质并未脱离市场主导的轨道。

欧美国家的城市化主要由经济发展推动，城市体系的发展受人口聚集程度和产业发展水平的影响。而中国城镇化的典型特征是政府主导、大范围规划、整体推动，这也是我国城镇化与欧美国家最主要的区别。城镇化具有经济发展的自然属性，但针对特定阶段、各国国情，积极发挥政府调控作用具有十分重要的意义。在这方面，有不少成功的案例和有益的经验。

1.国外城市化的经验

今天来看，再走原先自由放任的道路已不可能，一方面在于早期城市化是一个新生事物，无经验可循，故采取自发态度；另一方面在于今天城市化不足的国家均为发展中国家，政府具有很大权力。政府主导的城市化成为主要方式，所谓政府主导就是从中央到地方的各级党政机关的相应部门对于城镇、城市的设置、规划、建设选址、土地使用的审批、土地功能的改变、规划许可证、工程许可证、基础设施的建设、改造拆迁等事务有着严格的审批和直接决定的权力。国家战略对城市和地区的城镇化起决定性作用。

（1）注重顶层设计，强化规划指导。以日本为例，二战后，先后编制了全国国土利用规划、都道府县国土利用规划、市町村国土利用规划等各级中长期国土利用与开发规划，1962年开始又相继制定和实施了5次全国综合开发规划，为此后20年间的城镇化快速健康发展奠定了良好基础。又比如德国，20世纪60至70年代，先后颁布了《地区发展中心建设大纲》《区域规划指导原则》等中长期规划性文件，有力地促进了德国城镇化的健康有序发展。

（2）注重法制建设，强化制度保障。为解决城镇化过程中的“城市病”，促进城市公共卫生、住房建设、治安管理和贫民救济，早在19世纪80年代，英国就制定了《公共卫生法》，此后又颁布了《贫民窟清理法》《工人住房法》等一系列法律。法国于1973年颁布了《城市规划法》，强调对历史街区实施整体保护，较好地协调了城镇化、旧城改造和文化遗产传承之间的关系。

（3）注重循序渐进，强化产业支撑。一般以发展就业门槛低、容量大的劳动密集型产业为先导，吸纳大量农业劳动力进城就业落户，等到积累一定社会财富、转移人员的技能和受教育程度普遍提升之后，及时转变发展方式，培育壮大资本技术密集型产业。以韩国为例，20世纪60年代，在汉城—釜山铁路沿线的中心城市，重点发展劳动密集型出口创汇产业，70年代形成以釜山为中心的东南沿海经济发展区，为吸纳农村劳动力创造了较大空间；到80年代后期，开始大力发展信息技术，实现向技术密集型产业转变的结构升级，促进了城镇化和工业化、信息化、现代化的深度融合、同举并进。

（4）注重基础建设，强化综合交通。以美国为例，在19世纪40年代就形成了世界上最发达的运河网；19世纪下半叶开始，建设了贯通东西、深入西部腹地的铁路大动脉。美国境内数以万计的大小城镇通过四通八达的铁路网互联互通，人员、资金、物资等要素流动更加便捷，有力地促进了城镇经济发展，也带动了沿线地区的城镇化。又比如德国，由于具备发达的公路交通网络和便捷的城乡公交系统，人们可以居住在小城镇、工作在大城市，从而有效地缓解了城镇化过程中人口转移和集聚对中心城市形成的压力。

（5）注重社会管理，强化公共服务。例如德国早在19世纪80年代就分别创设了法定疾病保险，法定事故保险和伤残、养老保险，在此基础上不断完善，构建形成了健全的社会保障体系。同时，重视发展职业教育，实行职业教育费用由政府和企业分担的机制，从而为城镇化和工业化的发展提供了有力的智力支持。又比如日本，一方面，努力促进公共服务均等化，充分满足新进城农民转化为市民身份的需求，使其享有与其他城市居民相同的社会保障；另一方面，实施就业促进政策，强制企业对劳动者实行雇佣保障，不得随意解除劳务雇佣关系，避免农民进城后因失业而陷入困境。在20世纪60年代日本工业化、城镇化高速发展时期，政府还直接出面协调劳资双方的聘用关系，引导一些企业采取“集团就职”方式，到农村中学整班招收毕业生进城务工。

（6）注重城乡平衡，强化支农政策。城镇化并不意味着放弃农村、抛弃农民，只有城镇化与农村现代化并举，才能相得益彰、相互促进。这方面，经典的范例是20世纪70年代韩国兴起的“新村运动”，韩国政府实施全方位的农村经济、文化建设战略，以村为单位开展各类开发建设项目，推动乡村文化发展，加强对农民的教育培训；同时，着力构建完善的农村现代化法规体系，以《农村现代化促进法》为主体并配套相关规章制度，对土地规划、耕地保护实行了严格的法律约束，从而促进了城镇化与农村现代化同进，有效化解了城镇化过程中可能出现的城乡差距过大、居民收入分配不公等问题。

2.国际城市化的国际教训

在城镇化过程中，由于指导思想失误，政策引导不当，往往会引发各种矛盾和问题，一些国家和地区的教训也十分深刻。

（1）过度郊区化导致资源环境浪费。在美国和澳大利亚，由于推崇以市场机制为主导的城镇化，出现了“过度郊区化”问题，富裕的家庭离开市中心到郊区居住，广大中产阶级和普通居民也跟随其后移居郊区，导致城市不断向外低密度扩张，城镇住房建设无序开发，对汽车和能源的依赖与消费显著上升。特别是美国，早在20世纪70年代初，郊区人口就已超过中心城市人口，导致了生态环境恶化、土地资源浪费、种族冲突加剧和城市税收基础丧失等后果。

（2）人口过度集聚使得特大型城市负载过重。在日本和韩国，为了提高国土使用效率，推行“空间集聚式城镇化”，在核心城市聚集了大量人口。目前，约有25%的日本人聚集东京，20%的韩国人居住首尔。这种人口过度集聚、土地资源高密度开发的模式，不仅造成了区域发展不均衡，使得农村和边缘地区出现产业空心化、人口老龄化等问题，而且也导致了核心城市地价暴涨、一般居民住房困难，以及环境污染、交通拥堵等“城市病”。

（3）城镇化与工业化脱节引发各种经济社会矛盾。典型的是拉美国家，一方面，由于推行“进口替代”工业化战略失误，对外资外债过度依赖，造成本土产业竞争力下降，民族工业萎缩；另一方面，忽视城镇化规模控制，城市人口爆炸式增长。产业支撑缺乏与城市规模失控两方面因素交织，导致城市基础设施严重短缺、贫困发生率和失业率居高不下、贫民窟林立、收入分配不公、社会治安混乱等严重问题，坠入“中等收入陷阱”的泥潭难以自拔。

（4）城乡差距过大危及社会稳定。拉美国家人均农业资源远高于世界平均水平，但一些国家在城镇化过程中，只顾从农村抽取资源、劳动力、资金等要素，掠夺经济剩余，而忽视农业的基础作用，支农政策不力，使得城镇化与农业现代化、城市与农村出现断裂，最终酿成严重后果。在全球化时代推进城镇化过程中，如何处理好农业、农村与农民问题，这是一个直接影响社会和谐稳定的重大问题，也是我国城镇化最重要的问题。