以浙江省为例

时间：2023-11-07 理论教育版权反馈

【摘要】：浙江省作为沿海发达地区，也将率先面临城镇化建设的挑战。改革开放以来，浙江省经济社会取得了巨大的成就，经济总量从改革之初的第20位左右变为第4位，城镇化率从14%左右上升为63.2%，民营经济发展迅猛，浙商成为新一代中国商人集团的卓越代表。新中国成立以来，浙江的城市化进程经历了曲折的发展过程。浙江城市化进程最为突出的特点是小城镇发展异常迅猛，数量快速增长。

第四节　城镇化建设中的难题与探索：以浙江省为例

近现代以来，一个沿海国家的经济发展，首先从该国沿海地区开始，然后沿着内河向内地延伸，同时生产要素和人口在空间上合理聚集，成了一个普遍规律。我国经济发展也经历了类似的情况。改革开放30多年来，珠三角、长三角、环渤海等地区率先开放发展，在形成外向型经济格局的同时，形成了人口经济集聚程度较高的城市群，有力地带动了东部沿海地区的迅速发展，成为国民经济重要的增长极。浙江省作为沿海发达地区，也将率先面临城镇化建设的挑战。

一、浙江省的城镇化进程

改革开放以来，浙江省经济社会取得了巨大的成就，经济总量从改革之初的第20位左右变为第4位，城镇化率从14%左右上升为63.2%，民营经济发展迅猛，浙商成为新一代中国商人集团的卓越代表。浙江的经济发展已进入工业化中后期阶段，城市化对经济增长和社会发展的贡献越来越大。正确认识浙江城市化的客观现状、发展机制和存在的问题，对加速实现现代化，促进社会、经济的持续健康发展具有重要意义。

新中国成立以来，浙江的城市化进程经历了曲折的发展过程。1949—1957年，伴随着国民经济的逐步恢复与发展，浙江的城市化水平由1949年的11.8%上升到1957年的14.3%，属正常发展时期。1958—1965年，由于国民经济的大起大落，导致城镇人口的大进大出，城市化水平陡升陡降，到1960年城市化水平骤升到22.4%，此后又急剧下降到1965年的14.3%，重新回复到1957年的水平。1966—1977年，受“文革”和知识青年上山下乡的影响，城市化进程徘徊、停滞，大体保持在14%左右。改革开放后，在乡镇企业、个私经济迅速崛起和专业市场蓬勃发展的先导作用下，工业化进程不断加快，同时也由于设市建镇标准的放宽和撤县建市、撤乡扩镇政策的普遍实施，浙江城市化进入快速发展时期。特别是1998年10月，浙江省第十次党代会做出了“不失时机地加快推进我省城市化进程”的战略决策以来，浙江掀起了一股城市化热潮，城市化水平迅速提升到2001年底的42%，若按第5次人口普查统计口径，浙江的城市化水平已达48.6%，这标志着浙江城市化已由乡村型（1%—39%）跨入城乡型（40%—59%）的新的重要发展时期。2012年，浙江省城镇化率达63.2%，城乡统筹发展水平居中国前列，比我国平均水平高12个百分点左右，新型城市化建设取得显著成效。改革开放以来的浙江城镇化进程如图3－3所示。浙江的城乡一体化发展在经过过去五年的发展之后，进入了良性循环，是中国城乡收入差距最小的省份之一。

图3－3　浙江历年城镇化率

浙江城市化进程最为突出的特点是小城镇发展异常迅猛，数量快速增长。浙江乡镇企业起步早、发展快、产业规模大，是支撑工业经济的半壁江山；浙江又是市场大省，专业市场星罗棋布，商品交易年成交额居全国首位。浙江乡镇企业的迅速崛起和专业市场的勃兴，对城市化产生了强大的推动作用。民营经济的快速发展，“一村一品”“一镇一品”的产业模式，创造了许多特色鲜明的城镇。工业化推动着城镇化，城镇化又为工业化提供新的助力。农民变为市民，消除工农差别、城乡差别是人们的梦想，也是国家至高的追求。

农村工业化、乡镇企业的发展促使人口、资本、技术、信息等要素迅速向所在地城镇集聚，它既为城市化发展奠定了坚实的产业结构基础，也为城市化发展提供了资金。由于乡镇企业大多为劳动密集型企业，在促进人口集中方面有着特殊作用，从而使城镇规模不断扩大，也直接导致一批新兴城镇的诞生。其次，专业市场的兴起进一步加速了生产要素的集聚，使得市场所在地城镇以及与之关联的大批生产加工型城镇迅速崛起，极大地推进了浙江城市化进程。此外，乡镇企业的崛起和专业市场的发展也对城镇发展提出了新的需求，促使城镇不断完善基础建设，发展与之相适应的第三产业，拓展了城镇功能。总之，以乡镇企业为启动点，在乡村工业化基础上推进的城市化，和以市场为龙头在第三产业蓬勃发展的基础上促进的城市化，是浙江城市化进程中两种主要发展模式^[16]。

二、浙江省小城镇建设的进程与探索^[17]

浙江省的城市化进程中，一大批小城镇顺势而起，成为推动浙江农村工业化的主要载体，成为区域经济发展中的新增长点。小城镇的发展壮大，逐步改变了原有城市——乡村二元并存、对立的格局，逐步消弭二者差别，是基于我国国情的工业化、现代化、城市化的发展结果，也成为我国农民就地转变为市民的一个重要方式。随着新一轮小城镇建设热潮的到来，新型城镇化建设也成为推动城乡一体化进程的重要举措。

1.小城镇进程的三个阶段

1980年以来，浙江农村工业化快速发展，农民自发办乡镇企业和经营商业等方式，促成了乡镇工商业蓬勃兴起，各种生产要素向小城镇集聚，这是小城镇自发初始的发展阶段，这一时期建制镇从1978年的167个增加到1990年的749个。第二个阶段是小城镇规模扩大发展阶段，乡镇企业产权制度改革全面推进，中大批民营企业成为推动工业化的主要力量。鉴于本省省情，浙江省在1995年就开始了小城镇综合改革试点的建设，建制镇的量和质两方面都有了巨大提升。第三阶段是统筹城乡发展的转型升级阶段。21世纪以来，浙江省推进新农村建设和大力培育中心镇工作，为小城镇发展提供了新的契机，建制镇改为城区街道建制，部分城镇逐步融入大中城市城区。

2.新的探索：从“镇”到“城”

在城市化和新农村建设的两轮推动下，浙江省经济社会取得了显著发展，但众多小城镇却因各种原因发展不足，城乡割裂、城乡差距拉大；政策不足；缺少系统规划；没有特色；公共基础设施建设差；人口集聚力小；资金投入不足；企业参与少等问题没有得到克服和解决。2010年底，浙江省在全国率先做出开展小城市培育试点的战略决策，着力破解现阶段城镇发展的困难和问题，加快实现特大镇向小城市转型发展。省委、省政府先后出台了《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》《关于开展小城市培育试点的通知》，在长期重点扶持的200个中心镇基础上，选取27个各方面条件较好的镇，开展小城市培育试点工作，27个试点镇的区域分布如图3－4所示。这一改革创新的主要目标在于力图通过政府主导下去探索我国城镇化建设的新道路。变镇为城，有利于基础设施、公共服务、现代文明向农村延伸、覆盖和辐射，促进城乡一体化发展；有利于优化城乡空间布局，缓解大中城市发展压力，实现大中小城市协调发展；有利于探索建立权责一致的乡镇管理体制和运作机制，提升基层社会管理和公共服务水平。

图3－4　27个试点城镇的区域分布

2011年起，浙江全面实施小城市培育试点三年行动计划，提出“一年一个样、三年大变样”的目标。试点小城市展现出全新发展气象，成为浙江省稳增长、调结构、惠民生中新的经济增长极。所在县（市、区）按切块总量2%倾斜的支持政策，省建设厅出台了《关于加强小城市培育试点镇规划建设管理工作的意见》，省财政厅、省发改委联合出台了《关于省小城市培育试点专项资金管理若干问题的通知》，省政府设立了每年10亿元的小城市培育专项资金，并下达了两年共计18亿元的发展补助资金，县（市、区）按1∶3的比例建立了第一年的30.2亿元配套资金，省工商局、省法制办、省编委办、省公安厅也相继出台了扶持政策。

各地把小城市培育试点作为统筹城乡发展的战略节点、推进城市化的新平台、扩大投资拉动内需的最佳结合点，呈现了“60%以上投资增长、28%以上财政增收、18%以上GDP增速、2%以上人口集聚”的超常发展态势。2011年，浙江省27个小城市试点镇平均每平方公里人口密度为6500人，如果达到国际通行的小城市标准——每平方公里9000人，27个小城市将新集聚175万人，对同期浙江城市化贡献率将达30%左右。统计显示，社会资本占小城市总投入的比例高达79%，3年时间投在小城市的政府及社会资金总量可达3200亿元。小城市已经成为民资、外资及央企在内各路资本投资浙江、创业浙江的热土、宝地。2012年，该批试点镇GDP同比增长12.7%；固定资产投资、财政收入分别同比增长31%和15.1%。试点以来，该批试点镇建成区新积聚人口48.3万人，城镇化率提高了5.8个百分点；二、三产业从业人员比重达88.9%，高出全省5个百分点；新增产业共性技术平台33个，工业功能区规上企业增加值占比达73.8%；每万人新增个体工商户95户，是全省的2.5倍。

3.小城市培育试点的类型

因地理环境、经济发展水平、经济增长模式和民俗民风的不同，浙江省27个试点镇的发展情况也不尽相同。贝利梵石公司在一年多时间内对这些小城市试点镇进行了普查性的调研和考察，将这些城镇的特征概括为全面提升型、台温型、沪杭甬绍型、全新小镇型四种基本类型。

（1）全面提升型：这类城镇发展起步较晚，民众富裕程度不高，镇域人口在五万甚至两万以下，具有一定消费需求；小镇附近的中心城市吸附力较弱，新兴的小城镇因为历史原因缺乏规划，建设和生活水平起点较低；同时由于山地限制，城镇开发建设用地指标矛盾突出。这类城镇主要以位于浙江中西部的山区小镇为主。这类城镇试点需全面提升、整体开发。

（2）台温型：这类小镇民营经济发展良好，居民消费购买力极强；居民资产保护意识较强，拆迁难度较大；小镇大多具有悠久的历史和丰厚的文化积淀；周边中心城市吸附能力较弱；小镇历史规划水平较低，社会公共服务业和现代服务业严重滞后；区域内山多地少，建设用地指标不足，严重制约城镇化建设步伐。这类城镇以台州和温州地区小镇为代表。这类城镇试点需重点提升开发模式。

（3）沪杭甬绍型：这类城镇大多位于平原水网地带，土地稀缺尚未成为城镇发展的主要瓶颈；小镇多以卫星镇的形态分布于大中城市周围，地理位置与中心大中城市较近，交通相对便利，能够承受大城市溢出人口；镇域内现代服务业有一定发展，但严重落后于大中城市，城乡差距较大；历史文化遗存丰沛，地形各异，民俗百态；乡镇绿色生态条件不断改善。这类城镇以杭嘉湖平原和甬绍地区小镇为代表。这类城镇试点以“田园城市”定位为主进行开发。

（4）全新小镇型：此类小镇是各地全新规划建设的城镇，一般在具有集约型土地开发区域，如低山缓坡、海域围垦、建设用地复垦区、生态农场等区域，土地资源相对集中；自然景观优势明显，但缺乏历史文化遗存；此类区域前期规划不足，缺乏前瞻和长远规划，规划复合度不够，常受制于单一的园区建设概念。该类城镇试点需长远规划、自成系统的开发模式。

三、新型城镇化建设目标与难点

1.新型城镇化的理想图景^[18]

新型城镇化建设发展的一切出发点，都应当围绕着人，围绕当地居民的需求，这包括人们对美好生活的向往、对个人才智发挥的需求、对生活状态提升的渴望、对历史文化复兴的希冀等。新型城镇化建设的发展理念需要做到“要地要人要产业、见物见人见文化”的原则，让居民融入城市；发展方式上要集约发展、节约发展、环境友好，避免粗放利用资源；功能品质提升上，要提升建设品位、功能和管理水平，要做精品，建设“让年轻人看到时尚，老年人看到怀旧，外国人看到中国”的小城镇。

“城市”之所以为“城市”，其中，“城”是硬件，是居民生活的载体；“市”是软件，是人与人、人与企业的关系，是经济发展的效率源泉和增长动力。新型城镇化应当围绕“城”的建设、“市”的培育、“人”的需求而来。只有做到这些，我国的城镇化建设才会有新的突破。

故而，理想中的城镇应当在基础设施、工业、商业、住宅、文化、娱乐上有所作为，建立起新的社会结构形态。在产业结构上升级换代，多业兴旺；在生活形态上区别于大城市的快速压抑，形成悠闲舒适的慢生活状态；在文化上传承当地深厚的历史文化传统。

2.城镇化的难点

城市（镇）化伴随着工业化和现代化出现，经济发展和经济结构的变迁是推进城市化进程的根本动力。但是，制度的设计和政策的选择，也会对城市化的发展速度和模式产生重要的影响。这种影响作用，有时甚至会超过纯经济因素的影响作用。一系列制度和政策直接影响了浙江省的城镇化进程。新型城镇化建设是一项涉及政策、法律、制度、财政、金融等多方面的系统工程，涉及社会保障制度建设、土地制度、环境和耕地保护政策、城市管理等多部门的工作。解决这些问题，有些是省级层面可以解决，有些则是需要在国家层面破题。

（1）户籍、土地和计划生育难题。

城乡割据的户籍制度对乡村人口向城镇的流动起到了最直接的控制作用。《中华人民共和国户口登记条例》以法律的形式确立了全国统一的城乡分离的户口登记制度，标志着中国以严格限制农村人口向城市流动为核心的户口迁徙制度正式形成。《公安部关于处理户口迁移的规定（草案）》又进一步强化了我国单向的人口迁移限制制度，人口要素流动和积聚渠道被人为堵塞，城镇的积聚效应得不到应有的发挥，城市化进程自然受阻。据统计，浙江数千万农村劳动力从事或兼务非农产业，其中的大部分人虽转移到城镇，但是能够改变户籍身份、享受同等待遇、真正成为城镇居民的依然是少数。

其次是土地政策和宅基地政策。按照土地承包的政策，农民农转非后必须要全部放弃类似于保险机制的土地承包权及其收益，这让有意迁往城镇的农民感到难以接受。在城镇郊区，由于土地开发带来的利益增大，甚至有些已转入城镇户口的人又千方百计地托关系花钱办起了“非转农”来。土地政策成为农民是否愿意转为市民的一个重要制约因素。宅基地政策也影响农民农转非的意愿。在农村，农民可以批宅基地，但转为非农户口后，就只能购买商品房，这对转户农民来说，是一个利益上的损失。尤其是一些大、中城市，农民获得户口的条件是必须购买住房，而城市的房价又高居不下，农民的积累有限，这种以货币构筑的新门槛对普通的农民而言是无法逾越的鸿沟，即使一部分有资金的农民越过了这一门槛，也变相地提高了其迁入成本。

最后是计划生育政策。在城市，一对夫妇只能生一个孩子；而在农村，如果一对夫妇第一胎生的是女孩，那么5年以后还能生第2胎。二者之间的反差导致农村居民不愿进城，而有些城市居民为了生2胎愿意迁到农村。这毫无疑问会在一定程度上制约了城市化进程。

户籍、土地和计划生育等难题，以及由此派生而来的福利、就学、社保等一系列难题成为一张纵横交错的网络，如何破题成为我国政府最大的考验，也是我国新型城镇化道路最大制约。这些问题可以说不是通过城镇化就能解决，而解决这些难题正是城镇化的前提。因此，为增强大城镇人口的凝聚力，应继续改革户籍制度，放开农民在大城镇落户限制，要完善和户籍制度相配套的措施，使落户农民在子女入学、就业、参军、社会保障等方面，均享有城镇居民同等待遇，降低农民进城“门槛”。改革耕地保护和土地流转制度，土地使用制度改革，一方面要从保护耕地出发，制定农村非农用地规划，控制征地规模，规范征地办法，完善征地程序，提高补偿标准，为失地农民提供就业服务和基本生活保障；另一方面要积极探索农民进入大城镇后原有承包地和宅基地的流转制度，明确土地流转的途径和管理办法。

（2）融资问题。

按照2011年我国国内生产总值47.15万亿元的规模计算，当年城镇基础设施建设所需资金就达到了4.72万亿—7.07万亿元，而我国2011年的财政收入为10.37万亿元，仅城镇化基础设施一项的建设资金就占全年财政收入的45.46%—68.18%。中国发展研究基金会认为中国当前农民工市民化的平均成本在10万元左右。2011年，我国的城镇人口达到6.91亿人，城镇化率为51.27%。按照预测，2020年我国城镇化率将达到60%，再加上人口的自然增长率，估计将转移农村人口1.2亿。如此巨大的资金需求，单一依靠财政资金难以在短期内实现城镇化的快速发展。与此同时，地方财政捉襟见肘，推动城镇化的财政支持严重不足。

城镇化建设以城镇基础设施和公共事业建设为主，承办单位主要是地方政府的相关主管部门，这些部门不具备承贷主体的资格。我国法律明确规定地方政府不得向商业银行和中央银行借款，而地方政府必须通过创新融资方式组建政府投融资平台作为承贷主体。一些地方政府进行了投融资体制探索与创新，将原来由财政拨款的项目通过地方投融资平台等形式到银行贷款融资，解决地方政府资金不足的问题。整体来看，中国的城镇化投融资模式已由早期的政府完全计划控制、财政预算支付，逐步转型为财政资金引导、市场资金配合的市场化融资模式。然而政府的投资主体地位仍然没有根本改观，由社会各方资金共同参与城镇化基础设施建设的投资主体多元化格局尚未形成。^[19]

传统建设以银行金融作为配置资源的平台，银行自身特点决定只能按照市场经济规律支持城镇化建设，而不可能独担重任。农村城镇化建设资金巨大，且城镇化建设中的很多项目具有公共产品的特性，金融企业的逐利特点和城镇化建设的社会效应在短期内存在矛盾，城乡差距较大的二元经济特点又导致资金流向大中型城市，农村区域和小城镇金融缺失现象严重，严重制约了农村城镇化建设的进程。在我国人均金融资源相对稀缺的背景下，各地都在努力破解资金匮乏情况下如何推进城镇化建设的困境。

现阶段，国外比较成熟的融资模式有BOT（Build－Operate－Transfer）、TOT（Transfer－Operate－Taansfer）、ABS（Asset－Backed－Securitization资产证券化）、PPP（Private－Public－Project公私合作）和PFI（Private Finance Initiative私人主动融资）等，这些常用融资模式的比较如表3－3所示。

表3－3　五种常见融资模式比较^[20]

借鉴发达国家的经验，可以从四方面改革我们城镇化的投融资机制：其一，改变以政府作为单一主体的投资模式。逐步建立以政府投入为导向，国家、地方、集体、个人和外资多元投资的格局。其二，引入市场机制，采取多元化融资方式。经济发达地区的小城镇可率先将经营性项目推向市场，由市场来选择投资者和经营管理者，并由投资者对项目投资建设、经营管理、收益全过程负责，政府主要是监督，并集中精力投资建设非经营性项目。经济欠发达地区的小城镇则可以在以政府财政投入为主导的同时，在一些纯经营性项目中适当引入企业、个人等投资主体。其三，间接融资。可积极探索和尝试项目BOT模式，进行间接融资。这种融资既利用了项目本身的资产价值和有限追索贷款，更为超过项目投资者自身能力的项目建设提供了融资便利。其四，合理利用土地资产进行直接或间接融资，构建区域性土地发展权转移交易中介机构体系。使得不同范围的跨行政区土地发展权转移活动都能寻找到交易费用相对较低的交易中介机构，同时分散整个地区政府直接参与交易的资金风险。浙江省社会资本充足，民营经济发达，应该大胆创新，开发多种金融工具，创造各种金融渠道，为城镇化建设服务。

四、企业参与小城镇建设的探索

城镇化建设，需要政府规划，需要社会参与，需要企业建设，只有结合各方力量，才能真正推动以人为本的城镇化进程。

1.企业的理想特质

参与新型城镇化建设的房地产企业，必须在理念和认识上达到一定的高度，具有历史感和使命感。只有一个具有相当理想主义色彩的公司，才能在建设过程中不以利润为唯一目的，才能担负起对待所建设的每一块土地，才能打造百年精品。这样的企业，需要有多年房地产开发建设经验，参与过住宅、商业、酒店等多类型产品开发，并具有类似小城镇开发的实践经验；需要在融资、规划、设计、建设、招商、运营等各方面有国内外一流的合作伙伴，能整合多方面优质资源；需要有措施，组建适合小城镇建设模式的内部组织架构，在资金筹措、规划、建筑、文化传承和赢利模式等多领域有创新和探索；需要有所为、有所不为，要选择经济发达、有创新意识、有本地产业支撑适合区域开发建设，做自己最专业的事情。

2.建设模式架构

参与新型城镇化建设的企业内部需要搭建三大运作平台：投融资平台、开发建设平台和运营管理平台，形成全流程的小城镇建设品质控制与管理。投融资平台，通过设立小城市发展基金等模式，撬动和积聚社会资本共同投入小城镇开发建设，为建设所需资金提供保障。同时通过基金对投资项目的专业筛选、评估和论证，确保小城镇建设的方向性和可行性。开发建设平台，委托专业的规划和建设团队，做到理念保证、品质保证和可持续发展保证。对整个开发流程进行把控，确保资金平衡、产品优质。运营管理平台，开发建设完成后跟进的经营管理团队，将延续对持有物业进行高效管理，进一步保证小城镇建设提升居民生活品质的目的。

3.资金筹措模式

政府引导的小城市发展基金模式是传统政府投资和社会机构投资之外浙江省试点城镇重点探索的资金筹措模式，这种方式既能保证充足稳定的资金来源，同时又能整合社会各方面的优质资源能力，在各个层面同时推进发展。具体组织方式为政府相关部门是基金的发起人，负责基金的业务指导和政策支持；金融机构提供财务和金融支撑；企业负责基金的设立及运作相关工作；同时上述三方另行出资组建基金管理公司作为基金日常管理机构，承担管理基金日常运营、项目投资建议、资金投放等职能。

浙江省民间资本充沛，设立小城市发展基金这种探索创新模式，既能在短时间内吸引大量社会资本投入新型城镇化建设中，为政府解决资金缺口，加快建设进程，又能让优质企业在建设中发挥专业优势，保证小城市建设的品质品位，并通过委托专业的管理团队，保障基金的管理、运作和回报更加市场化，实现多赢结果。

【注释】

[1]李克强：《关于调整经济结构促进持续发展的几个问题》，《求是》2010年第11期。

[2]本节内容主要参考王克忠等：《论中国特色城镇化道路》，复旦大学出版社2009年版；《“十二五”中国城镇化发展战略研究报告》，中国建筑工业出版社2011年版；顾朝林：《论中国当代城市化的基本特征》，《城市观察》2012年第3期。

[3]乔尔·科特金：《全球城市史》，社会科学文献出版社2006年版。

[4]关于“中等收入陷阱”问题的研究和争论可参阅：蔡昉：《避免“中等收入陷阱”：探寻中国未来的增长源泉》，社会科学文献出版社2012年版。胡永泰等：《跨越“中等收入陷阱”：展望中国经济增长的持续性》，格致出版社2012年版。郑秉文：《中等收入陷阱：来自拉丁美洲的案例研究》，当代世界出版社2012年版。李文溥等：《跨越中等收入陷阱：增长与结构变迁》，经济科学出版社2012年版。

[5]新玉言：《国外城镇化：比较研究与经验启示》，国家行政学院出版社2013年版。

[6]国家信息中心经济预测部区域规划与评估专题研究组：《城镇化模式国际比较与中国探索》，《上海证券报》2013年3月5日。新玉言：《国外城镇化：比较研究与经验启示》，国家行政学院出版社2013年版。

[7]布莱恩·贝利：《比较城市化——20世纪的不同道路》，商务印书馆2010年版。

[8]住房和城乡建设部课题组：《“十二五”中国城镇化发展战略研究报告》，中国建筑工业出版社2011年版。

[9]王克忠等：《论中国特色城镇化道路》，复旦大学出版社2009年版；新玉言：《新型城镇化——模式分析与实践路径》，国家行政学院出版社2013年版。

[10]蔡秀玲：《中国城镇化历程、成就与发展趋势》，《经济研究参考》2011年第63期。

[11]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，第二十章“积极稳妥推进城镇化”。

[12]结构偏离度是衡量劳动力结构与产业结构转移是否协调同步的指标。其公式为：结构偏离度。式中，y_i/y为产业结构指标，表示第i产业占全国GDP的比重；l_i/l为就业结构指标，表示第i产业就业人数占全国就业人数比重。若结构偏离度为0，表示产业结构与就业结构转移同步城镇化与工业化比较协调；反之，结构偏离度的绝对值越大，就说明二者不同步，即劳动力滞留于农村或人口城镇化滞后于工业化。