地方政府干预企业投资的动机

本书第二章的研究表明，以市场失灵解释重复建设的行程机理在理论上存在许多缺陷，以“市场失灵”为核心的研究路线显然是行不通的。近几年来，越来越多的研究认为重复建设、产能过剩是由于转轨时期不完善的市场体制（尤其是土地、银行的模糊产权）和地方政府对企业投资行为的不当干预造成的，本章将延续这一思路对产能过剩、重复建设问题的研究，首先将在前人研究的基础上分析地方政府不当干预投资的动机，以及分析市场体制不完善如何为地方政府的不当干预提供条件和手段，然后建立简单模型分析地方政府的不当干预如何导致企业过度产能投资以及产业内产能过剩，并以极具典型性的“铁本”事件作为例证剖析地方政府不当干预下重复建设的形成。

在1978年以来的30年里，中国地方政府在地区的经济增长中扮演了一个非常重要的角色，他们具有超乎寻常的热情去寻求一切可能的来源进行投资，以推动地方经济的发展（周黎安，2007）。地方政府之所以具有强烈的干预企业投资和利用各种优惠政策招商引资的动机，主要有两方面的原因：其一，财政分权后地方政府具有独立的经济利益，有比较强烈的动机推动投资发展经济，扩大税基增加财政收入；其二，现有以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制，使得政府官员有很强的动力促进本地投资和经济增长。

1．财政分权与地方政府推动投资的热情

钱颖一（Qian ＆Roland，1998）和Jin等人（2005）就曾指出，中国地方政府具有很强的推动投资和经济发展有两个基本原因：第一个是行政分权，中央政府从20世纪80年代初开始就把很多经济管理的权力下放到地方，是地方政府拥有相对自主的经济决策权；第二个是以财政包干为内容的所谓的财政分权改革，中央把很多财权下放到地方，而且是财政包干合同，使得地方和中央分享财政收入，后来的分税制改革延续了这一思路，使得地方政府具有相对独立的经济利益。

在传统的计划经济体制下，地方政府只是行政体系中的一级组织，既没有相对独立的经济利益，也没有可供自主支配的社会经济资源。因此，他们只是被动接受和执行中央政府的指令计划，以完成上级的任务为目标，不具有“经济人”的特征。然而，随着放权让利改革的深化以及“分灶吃饭”财政体制的实施，地方政府被赋予了具有较强独立性的经济利益，在整个经济体系中具有了“准市场主体”的地位，具有“经济人”的特征（李扬，2005）。经过30年的改革，地方政府具有了自己的经济利益和经济地位，为地方追求经济利益的最大化提供了动力，为地方政府确立了追求经济发展的目标。因为财政分权是地方政府的各种利益和地区经济发展的相关性大大提高。地区经济发展了，才能为地方财力提供基础，为地方政府实现其劳动就业、社会福利、改善社会福利、提高公务员待遇和福利。经济增长、就业率的实现在很大程度上取决于当地的投资量和投资项目状况，由此地方政府具有很强的动机争取资本资源，扩大投资规模。

财政分权改革后，中国地方政府具有显著的“法团化”趋势。所谓“法团化”，指的是地方政府直接介入经济，担任管理企业的角色的过程以及各级政府、政党与所辖企业形成的一个类似大型企业的利益共同体。在经济转轨时期，先有党、政、地方企业，后来又有地方民营企业，它们相互结合，形成一定意义上的法团组织，构成了中国经济改革的微观层次上的制度基础。在一般的情况下，具有“法团化”趋向的地方辖区往往把宏观经济稳定、收入分配公平和环境外溢影响都视为“外部性”问题，并将尽可能多地争取外来投资、金融资源、上级政府资助或特别优惠。

2．官员政治晋升体系与地方政府推动投资的热情

虽然财税激励无疑是构成地方政府行为的一个重要动力，但作为处于行政金字塔之中的政府官员，除了关心地方的财政收入外，自然也关心其在“官场”升迁中的机遇，而这种激励在现实中可能更为重要。周黎安（2004，2007）以晋升锦标赛模型，详细分析在中国官员政治晋升体系下，地方政府和地方官员的行为特征。周黎安（2007）认为中国地方官员的晋升体系非常类似于晋升锦标赛模型，其理由有以下四点：第一，中国是中央集权的国家，中央和上级有权力决定下级政府官员的任命，即具有集中的人事权。第二，无论省与省之间，还是在市、地区、县、乡之间都有非常相似的地方。这些地方政府做的事情很相近，所以他们的绩效比较容易进行相互的比较。中国从计划经济时代就已经显出端倪的M形经济结构使得各个省区（包括省以下的区域经济）的经济绩效具有相当程度的可比性。第三，在中国目前的政治体制下，地方政府官员对当地经济发展具有巨大的影响力和控制力，一些重要的资源如行政审批、土地征用、贷款担保、各项优惠政策等均掌握在地方政府手中。第四，跨地区的地方官员之间的合谋在中国目前的晋升体制下不是一个现实的威胁，地方官员之间的高度竞争才是常态。原因在于晋升与不晋升之间存在巨大的利益差异，这不仅表现为行政权力和地位之间的巨大差异，而且在政治前景上也不可同日而语，不晋升可能意味着永远没有机会或出局，而晋升意味着未来进一步的晋升机会。

中国政府体制的特征是权力的一体化和等级化，地方政府主要面临上级政府的垂直监督，所受的水平方向的监督和制约非常有限，尤其是政府公共服务的直接对象——民众与企业不能直接影响地方官员的任命，虽然他们是最有信息监督力和评价政府服务质量的主体。而中国长期以来的属地化分级行政管理体制又强化了地方政府的实际权力，尤其是自由处置权。给定政府目标的多维性和多任务特征，如果上级采取弱激励方式，让官员的晋升与当地经济增长或其他可测度的经济指标脱钩，采取一种模糊和主观的评价方式决定政府的政绩，那势必导致地方官员的自由处置权最终成为官员偷懒、受贿或不作为的特权。这里最大的困难在于，如果人事任免权和对官员的考核均在上级政府，上级政府获得关于下级地方官员能力和服务质量信息的成本将是高昂的，这种成本越高，地方官员手里的自由处置权（合法伤害权）的自由度越高。因此，在这种背景下，采用以GDP增长为基础的强激励的晋升锦标赛是对地方官员不受监督和制约的自由处置权的一种引导。周黎安等人（2005）运用中国改革以来省级水平的数据，系统地验证了地方官员晋升与地方经济绩效的显著关联，他们的研究发现省级官员的升迁概率与省区GDP的增长率呈显著的正相关关系，而且，中央在考核地方政府官员的绩效时理性地运用相对绩效评估的方法来减少绩效考核的误差，增加其可能的激励效果。

晋升锦标赛使得政府官员同时在经济上和政治上竞争，经济竞争由于受到以零和博弈为特征的行政竞争的支配而出现资源配置扭曲的现象。这是因为，晋升职位总是有限的，晋升锦标赛具有一种“赢家通吃”和“零和博弈”的特征，一人提升势必降低别的竞争者的晋升机会，这种激烈的政治竞争就会转化成为政治收益不计社会经济成本和效益一味推动经济规模增长的竞争（周黎安，2007）。在中国，经济的增长很大程度上取决于投资的增长，这种经济和政治上的竞争不可避免地成为各级地方政府不计代价争夺资本流入和投资资源的竞争。因此，地方政府往往在招商竞争时，大大压低土地价格，甚至“零地价”供地，并在税收上提供各种优惠；地方政府甚至为了吸引投资者，在劳动保障和社会福利方面不作为，压低劳动力成本，人为提高投资者的利润空间。

3．钢铁工业的特征与地方政府推动钢铁企业在本地投资的热情

钢铁工业是典型的资本密集型行业，高投入、高产出，一旦投产对本地的经济发展、财政收入、就业有举足轻重的影响。在许多地区，钢铁企业都是当地的利税大户，是当地的支柱企业。吸引钢铁企业到本地投资以及协助和推动本地钢铁企业的投资扩张，会为本地的经济增长注入很强的推动力，无论从政绩显示还是从财政、地方就业等方面考虑，各级地方政府都有非常强的动机推动钢铁企业在本地的投资，争相为这些企业的投资提供更为低廉的土地、税收减免和协调投资所需的贷款。在新一轮的钢铁工业投资热潮中，我们随处可见这样的政府推动、协助之手。

在经济转型期，中央政府由于没有足够的制度创新“知识”以及无法全面掌握各个区域的具体情况，从而不得不借助代理人（地方政府）邻近现场，通过其能够掌握较多信息的优势去推动制度创新。但是，中央政府在预留给地方政府制度创新空间的同时，客观上也留下了以“模糊产权”和“预算软约束”为主要内容的不规范的制度环境。地方政府迫于财政压力、辖区间竞争和政绩显示的压力，大肆攫取现行制度安排中存在产权界定模糊（例如辖区内的土地）和“预算软约束”（金融租金）领域的“公共”资源便成为必要和可能（李军杰，2004）。从近几年发生的不胜枚举的事例看，目前，这两个领域已经成为中国现行经济制度设计中最薄弱的环节，也是经济转型过程中传统计划经济因素在不完善的市场经济条件下的最为突出的扭曲表现。正是通过攫取以上两种“公共”资源，地方政府获取了对投资进行巨额实质性补贴的能力。

1．土地“模糊产权”与地方政府对投资者的低价供地行为

李稻葵（1995）曾将“模糊产权”（Ambiguous Property Rights）定义为实际最终控制权的模糊性。李军杰（2004）借用了德姆塞茨的“产权束”概念，将“模糊产权”现象进一步描述为：由于市场环境的变化，新出现的营利性的资本产权束因为没有得到最终控制权的及时、明确的界定，从而处于“开放状态”，进而成为被竞相攫取的“公地”。

中国正处于城市化过程中，随着城市的扩展，大量农村土地转变为城市土地将不可避免。根据中国的现行法律，农村土地属于农民集体的“集体所有”。但是，由于“集体”和“集体所有”从来就没有得到清晰的界定，这些土地的产权事实上是虚置的，或者说是“模糊”的。但是，在传统体制下，由于当时的经济环境并不容许将这些土地用于营利性用途，而只能采取国家划拨的方式在国有或集体经济组织之间流动，因此，这种“模糊”的产权安排并没有造成直接的效率损失和“滥用”。但是，在市场经济条件下，由于靠近城市的特殊的区位优势，随着城市化的推进，这些耕地就产生了被用来进行商业性开发从而盈利的可能；用产权经济学的语言来说，这时就出现了营利性的资本产权束。而在这些新出现的产权束未能重新得到明确界定的情况下，它就处于“开放状态”，即可能被人们用低成本获得。按照中国现行的土地征用和管理制度，最有能力且具有“合法”身份去占有这部分资源的行为主体就是各级地方政府。

目前，中国的土地产权流转过程，其实可以用我们在其他经济领域中司空见惯的“双轨制”模式加以概括。在整个过程的起点上，地方政府能以半强制性手段低成本获取土地，基本上剥夺了失地农民对于因转变用途而产生的土地增值收益。地方政府取得土地之后，出于本届班子的政绩和可支配资金的最大化，倾向于对不同用途上的土地采取不同步同出让方式的差别定价战略。对于商业和住宅用地，它会用市场价格将之售出，因而得到的是按照市场供求出让土地所获的收益。在这部分土地转让过程中，市场价格要比征用价格高得多。也就是说，依凭土地产权的缺陷，各级政府占有了这部分土地收入的绝大部分（李军杰，2004）。

对于工业用地、仓储用地地方政府更看重的是工厂建成之后给本地区带来的GDP、税收、就业等政绩利益和长期利益，倾向于低地价甚至零地价方式招商引资或者提供给进行投资的本地企业（曹建海，2004）。罗云辉（2004）等人的研究也表明了这一点，地方政府与开发区往往以远低于土地开发成本的价格甚至零地价的方式招商引资或为本地企业提供工业用地。这一做法实际上是为投资者提供投资补贴，投资者不但获取了全部土地转变用途的增值收益，以低于征地成本和开发成本获取土地，实际上还获取了地方政府代为征用开发土地过程中形成的实质财政补贴。地方政府在土地一级市场上垄断性地出让商业和住宅用地获取的巨大收益，也为地方政府能够以低于征收开发成本的价格出让工业用地提供了财政上的支持。

李扬等人（2005）进一步指出：问题还有复杂之处，土地是不可再生资源，也是最基本的生产要素，作为人类一切经济活动的承载物，土地从来就是最优良的信贷发放标的物。这样，政府掌握了土地，也就掌握了对地区金融资源的配置权。由于企业拿到土地之后便可持之到银行要求相应的贷款，因而，土地批租权实质上就演变成地方政府取得信贷的权力。政府及相关官员可以根据自己“政治晋升”的各种政治和经济的目的，对不同企业给予不同的安排。结果，往往是资本密集型、高能耗、高产值的大型企业很容易用较低的价格取得土地，而处于发展初期的中小企业却得不到政府应有的支持。我们甚至还可以看到，被政府的资源控制权所“挟持”，大量企业特别是民营企业不得不以变异的行为“另求他途”。2004年，轰动一时的江苏常州“铁本”事件就是实例。

2．“软预算约束”与地方政府帮助本地企业攫取投资所需的金融资源

在1994年国有银行开始商业化改革之前，中国的金融资源是被中央政府高度集中控制着的。在一个相当长的时期中，国有银行的基层单位基本上没有自身独立的利益，它们的全部功能就是，一方面按照计划向本地居民揽取储蓄并将之上交总行；另一方面按照上级的计划将配给的贷款额度投入国有企业和政府希望发展的重点项目。在这里，银行实质上承担着政府分配金融资源的任务，其基层机构更只是完成计划的工具。正因为金融资源也是由上级“配给”的，因而，地方政府频繁“跑部”去争取的就不只是无偿的财政资金，还包括事实上也不必偿还的金融资源。

从1994年开始的国有银行体制改革，在相当程度上改变了上述状况。但是，由于银行并不真正为其吸收存款的安全负责，同时也不真正为其贷款的风险负责，其预算约束依然硬不起来。而所谓银行的“预算软约束”，事实上正是政府干预金融活动的另一种表述。

与传统体制相比，正在改革过程之中的商业银行的经营行为已经有了较大的变化。但是，在现代公司治理结构尚不完善的前提下，由于国有商业银行的分支机构掌握着一定的配置金融资源的权力，由于大量的以地方资本为基础且主要服务于地方的金融机构纷纷建立，在中央政府逐步放弃一部分对金融资源的控制权的同时，地方政府在一定程度上承接了干预金融活动的权力。不过，由于地处一隅，地方政府干预金融资源配置的形式有了变化：一方面，它们可以用优厚的“配套”条件或其他因素来诱引银行在本地投入金融资源；另一方面，它们则更多地通过默许、容忍甚至鼓励本地企业用展期、拖欠甚至逃废债的方式来攫取全国性金融资源。由于国有银行的预算约束仍然是软的，由于中央有关当局用无穷尽的“救助”措施一次又一次地容忍甚至确认了这种软预算约束，地方政府的这种攫取全国性金融资源的手段总能够奏效。在这种格局下，地方国有企业（甚至非国有企业）的融资成本和金融风险仍然由国有银行承担，而且最终还是会转嫁给中央政府（李扬等人，2005）。

土地的模糊产权使得地方政府能为企业投资提供大量实质性补贴，金融体系的软预算约束使得地方政府能够帮助本地企业转嫁融资成本和风险成本，这两者都使得投资成本和风险外部化，使得投资者的私人成本远远小于社会成本，改变企业投资的激励结构，扭曲企业的投资行为。

3．环境的模糊产权、环保制度缺陷与地方政府对企业环境污染行为的纵容

环境产权具有公共品的特征，外部性比较强，许多环境资源缺乏清晰的产权，政府可以通过制定或维护适当的制度安排以建立产权制度，提高环境效率；在已经存在产权但实施产权的成本非常高的情况下，政府则通过健全法律和司法结构以纠正外部性造成的损失来提高环境效率。近年来，虽然中央政府越来越关注环境保护问题，也加大了环境保护的投入，在环境保护制度上做了一些调整。但是，在推进环境产权的优化、完善和健全环境保护相关法律以及保证法律的有效执行上进展很有限。中国在环境产权的分割和清晰化方面严重落后于发达国家，污染企业的责任和居民的公共权益很不明晰，对于环境违法行为所规定的法律责任要求不严，基本上没有刑事制裁条款，对环境违法者基本上不处罚，就是处罚大多也是行政制裁，很少有法院进行司法审判（高有福，2006）。由于司法的不独立，地方政府对于司法有很大的影响力，地方政府维护本地企业干预司法时，被污染损害合法权益的居民很难通过法律途径维权。由于在中国的行政体制中，地方官员仅对上级负责，并不对选民负责，被污染损害权益的居民也难以通过选票维护其合法权益。

中国的环境监督管理部门实行双重管理体制，即各地区的环境保护局，既要接受地方政府、地方党委的领导，又要接受上级环境保护局（部）及党委的监督指导，其中以地方管理为主。在这种管理体制下，充分考虑本地的环保部门对于上级部门所具有的信息优势，地方政府在很大程度上主导了当地环保部门的工作。中国是垂直型的行政体制，中央政府与地方政府是一种委托代理关系，虽然中央政府将环境和经济的协调发展作为整体目标，由于环境观测的信息成本非常高，经济观测的信息成本相对很低，中央政府难以向地方政府提供环境与经济协调发展的激励合同，只能退而求其次，提供以经济增长为核心的激励合同，这种激励合同不可避免地使得地方政府为追求经济增长而忽略环境保护（李达，2007）。杨海生、陈少凌和周永章（2008）的实证研究进一步表明，地方政府的环境保护政策是以吸引资本作为首要目标，特别是资本密度比较低的落后地区，往往以非常宽松的环保政策、以牺牲环境为代价来竞争资本流入和产业转移。宽松的环境政策、对企业环境污染的纵容会使企业（特别是在高能耗、高污染排放的产业）的生产成本严重外部化。

土地的模糊产权使得地方政府能为企业投资提供大量实质性补贴及重要的融资抵押品，金融体系的软预算约束使得地方政府能够帮助本地企业转嫁融资成本和风险成本，环境的模糊产权和环境保护体制上的缺陷，使得地方政府为吸引投资和固化本地资源牺牲环境，这三者都使得投资收益、投资风险和运营成本外部化，使得投资者的私人成本远远小于社会成本，并获取大量来自社会财富转移的外部收益，改变企业投资的激励结构，扭曲企业的投资行为。

近年来，越来越多的文献认为政府对微观经济的不当干预是产能过剩形成的主要原因，但是对于地方政府的不当干预是如何导致产能过剩形成的机理却缺乏研究。本节将建模说明地方政府在招商引资大战中对微观经济的干预行为主要从以下三个途径显著影响企业的投资决策，并进而造成企业在产能上的过度投资行为和行业产能过剩：①地方政府低价供地等投资补贴行为会使企业获取巨额的投资补贴收益，从而扭曲企业的投资行为，造成企业的过度产能投资和行业产能过剩；②地方政府对当地高污染行业企业环境污染行为纵容，或者以放松环境政策作为吸引高污染行业的手段，会显著降低高污染行业的排污成本，使企业环境成本显著外部化，从而导致高污染行业过度的产能投资；③地方政府的不当干预行为使得企业在投资过程中实际自有出资比例过低，过低的自有出资比例会使得企业投资的风险成本严重外部化，从而导致企业在产能投资上的过度风险投资行为。

投资补贴将会严重地扭曲企业的产能投资行为和竞争行为（曼弗里德·诺依曼，2003）。政府补贴可以包括以下形式：直接的转移支付、税收豁免、低于市场价格出让土地、为企业提供政府担保以及对公营企业注资，等等，如果在同等条件下没有私人愿意进行股权投资的情况下，政府增加股权投入也属于补贴行为。曼弗里德·诺依曼（2003）的研究还表明，欧共体各成员国纷纷以大量政府补贴的方式努力扩大其本国钢铁企业的市场份额，导致20世纪70年代中期到90年代初期欧共体钢铁工业严重的产能过剩以及产能协调上的困难，并导致实质性的福利损失。在中国地方政府主要通过土地政策、税收减免对本地企业以及来本地进行投资的企业进行投资补贴。在税收体制改革前，税收减免是对企业投资进行补贴的主要手段；税收体制改革后，地方政府通过税收减免对企业投资进行补贴的能力被削弱了，但是土地使用权出让、转让制度的改革及经济高速发展过程中土地的迅速升值，使低价出让土地成为地方政府新的也是主要的对投资进行补贴的手段。

在国内的研究中，大多认为低价供地只是降低了投资的土地成本，而实际上远非如此。土地使用权的购置成本并不是沉没成本，投资项目运营结束（无论成功或是失败），甚至即使项目运营没有结束，土地使用权都可以以市场价格转让，以远低于市场的价格（甚至零价格）获取土地然后以市场价格转让，中间的价差为投资方提供了额外巨额收益，形成对企业投资的巨额实质性补贴。企业以远低于市场的价格获取土地，还会大大降低项目投资中的自有投资，使风险外部化。在实际项目运作过程中，土地还扮演了一个极为重要的关键性角色，企业以远低于市场的价格获取土地，然后将土地作为抵押物，获取数量相当于土地实际市场价值的银行低息贷款来作为投资资金，企业就可以以很少的自有资金投入撬动需要大量资金投入的项目，较少的自有资金投入会使企业投资行为更具风险性。需要说明的是，这种自有资金的极低投入还会被资产负债表上的会计处理所掩盖，企业虽然以极低的价格获取土地使用权，但是土地使用权会以市值记入资产项目中，也会以市值作为企业的自有资本投入，这就使得企业具有相对较高的股东权益比率和较低的资产负债率，企业自有投入很低的实际情况就难以在会计报表中显现出来。地方政府帮助本地重点扶持企业和本地重点投资项目“协调”银行贷款，干预金融机构信贷投放，进一步减少了投资企业的所需自有投入，使企业投资风险的外部化进一步加剧。

1．投资补贴与企业过度产能投资：一个简单模型

本节将试图建立一个简单的模型，以解释投资补贴下企业过度产能投资行为。本书假设企业行为符合严格产能约束下二阶段价格竞争模型，在中国重复建设或者过度竞争的行业都为竞争性行业，企业之间的竞争行为更倾向于价格竞争而不是产量协调，企业的产量在很大程度上受到生产能力的约束，因而这一假设是符合中国重复建设行业的实际情况。在二阶段模型中，企业在第一阶段决定生产能力的大小，并作出相应的产能投资；企业在第二阶段生产能力约束下生产最大产量，并以尽可能高的价格全部出售其产品。关于企业第二阶段行为的假设是符合产能过剩行业的实际情况的。

土地并不是产能投资中的沉没成本，项目运营结束后，可以转让，因而土地购置成本并不是企业产品生产和销售成本的组成部分，政府对企业的投资的低价甚至零地价供地行为，可以使得企业在项目运营结束后以市场价格出售土地获取额外的投资收益。因而，企业投资的收入由两部分组成：一是产品的销售收入；二是低价购地高价卖地所形成的净收入。产品的生产销售成本由两部分组成：一部分是形成产能的固定成本投入；另一部分是生产和销售产品的变动成本。企业是利润最大化的厂商。其数学表达形式如下：

其中，rp（Q）表示销售Q数量产品的销售收入、rl（Q）表示投资Q数量产能时买卖土地的净收入、R（Q）表示总收入，rl（0）＝0，R（Q）＝0。C（Q）是生产Q数量产品的生产总成本、K（Q）是投资Q数量产能的固定成本，C（0）＝0，K（0）＝0。在中国实际经济运行中，投资越大所能获取的低价土地越多，甚至投资越大获取土地的价格越便宜，即产能投资规模越大在土地上所能获取的补贴越高，故rl′（Q）＞0且rl″（Q）≥0。∏表示企业投资产生的净利润。在投资补贴下，企业选择投资利润最大化时的产能Q0，Q0满足以下条件：

没有投资补贴的情况时：

没有补贴时，企业选择投资利润最大化时的产能Q＊，Q＊满足以下条件：

假设1，rp″（Q）－K″（Q）－c″（Q）≤0，即产品生产销售的边际净收益非增，生产厂商面临剩余需求曲线，生产数量的上升会导致市场价格下降，同时对原材料、劳动力等的需求上升会导致这些生产要素的价格上升，并且从我们的实证来看，中国钢铁工业并不存在显著的规模经济特征，所以随着生产数量的增加，边际生产成本非减。故这一假设是比较符合中国钢铁工业的实际情况的。

命题1　投资补贴，会显著增加企业的产能投资和产量。

证明：没有补贴时，企业选择投资产能数量为Q＊，提供投资补贴后企业选择投资的产能为Q0，Q0、Q＊分别满足式（3－2）和式（3－1）。

由式（3－1）推出：

结合式（3－2），有：

即存在投资补贴时企业的产能投资显著高于不存在投资补贴时的产能投资。我们以图解的形式更为直观地解释这一结论。

图3－1　投资补贴前后企业产能投资水平对比（a）

在图3－1中，MR＊表示没有投资补贴时的边际收益曲线，MR0表示投资补贴以后的边际收益曲线，Q＊表示没有补贴时厂商利润最大化时的所需投资的产能，Q0表示有补贴时厂商选择的利润最大化时所需投资的产能，提供投资补贴后，厂商的边际收益曲线会向上向外移动，投资补贴后厂商选择的产能投资要显著大于补贴前的产能投资。从图中我们还可以看出，命题1的成立并不依赖于厂商边际生产成本递增或者边际成本不变的假设，在边际生产成本递减的情况下，命题1也是可能成立的。

从图3－2中我们也可以看出投资补贴会显著增加企业的产能投资，图3－2还显示出命题1的成立，并不需要依赖于rp″（Q）－K″（Q）－c″（Q）≤0的强假设。

命题2　投资补贴水平越高，企业产能投资的数量越大。

证明：假设，rl1′（Q）＝a，rl2′（Q）＝b，a、b为常数，且a＞b即，第一种情形的补贴水平超过第二种情形的补贴水平。

在第一种补贴情形下，企业选择投资产能数量为Q1，第二种选择投资产能数量为Q2，Q1、Q2分别满足以下方程：

图3－2　投资补贴前后企业产能投资水平对比（b）

式（3－3）减式（3－4）得：

图3－3非常直观地显示投资补贴水平越高，厂商产能投资水平越高。图3－4则显示，命题2的成立亦不依赖于rp″（Q）－K″（Q）－c″（Q）≤0的强假设。

命题3　投资补贴水平足够高时，会诱使企业投资原本亏损的项目或者供需均衡、供过于求的行业。

证明：投资项目A，投资成本为K（Q），产品生产成本为C（Q），销售收入为rp（Q），rp（Q）－K（Q）－C（Q）＜0，当投资补贴足够高时，使rl（Q）＋rp（Q）－K（Q）－C（Q）＞0时，项目就变得有利可图，会使得企业投资这一项目。

图3－3　投资补贴水平对厂商产能投资数量的影响（a）

图3－4　投资补贴水平对厂商产能投资数量的影响（b）

对于供需均衡或者供过于求行业的B，没有投资补贴时，企业新的产能投资和产品供应会导致亏损，数学表达为：

在没有投资补贴时，企业不会投资此行业。政府为投资项目提供投资补贴，投资补贴水平为rl′（Q），如果补贴达到一定的水平，可以使得：

不等式rp（Q）＋rl（Q）－K（Q）－c（Q）＞0存在正数解时，企业就会投资供需均衡甚至供过于求的行业。图3－5直观地反映当投资补贴水平很高时，会诱使企业投资供需均衡甚至供大于求的行业：图中，在没有投资补贴的情况下，在供需已经均衡的行业或者供大于求的行业中，产品的边际收入小于边际成本，在这一行业进行新的产能投资将会亏损，企业将不会投资这一行业，当投资补贴水平比较高时，将边际收益曲线向上推至边际成本曲线上方，企业投资这一行业将变得有利可图，企业将在这一行业中进行新的产能投资。

图3－5　投资补贴下企业投资供过于求的行业

2．投资补贴与行业产能过剩

由于钢铁工业投资规模大、GDP产值高，对地方就业和税收贡献大，一直是各级地方政府争相提供各种投资补贴引资的重点行业，普遍的投资补贴会导致产能过剩（江飞涛、陈伟刚等人，2007）。本书将以图解的方式证明这一观点，这一观点可以由两个命题组成：命题4，普遍的投资补贴将导致过多的产能投入和均衡产出，并导致社会福利上的损失；命题5，普遍的投资补贴将导致产品市场上全行业的亏损。

命题4　普遍的投资补贴将导致过多的产能投入和均衡产出，并导致社会福利上的损失。

图3－6　投资补贴与行业产能过剩

在没有投资补贴时，需求曲线D即为行业的平均收益曲线，市场均衡时企业的产品价格等于产品生产的平均成本，产品市场的利润等于0，图3－6中，在没有投资补贴时，均衡产量为Q0，均衡价格为P0，产品市场的利润率为0。当在行业中存在普遍的投资补贴时，行业的收益包括两部分：产品市场的销售收入和投资补贴，投资补贴使得行业平均收益曲线向上移动，图3－6中在需求曲线D上方的AR曲线为行业平均收益曲线，存在广泛投资补贴的情况下，行业的均衡产出出现在行业的平均收益等于平均生产成本的情况下，当平均收益大于平均成本时，行业存在超额利润会引起新的进入者和新的产能投资，直到平均收益等于平均成本，图3－6中，广泛的投资补贴使得均衡产出Q1显著大于没有补贴时的均衡产量Q0。在没有投资补贴时，均衡产出时社会总福利为三角形abc的面积。在投资补贴情形下，投资补贴产生的生产者剩余并不能进入厂商生产经营活动所产生的社会福利，因为这部分生产者剩余只是来自于社会其他经济主体同等数量福利的转移，在投资补贴情形下，均衡时的社会总福利等于三角形abc的面积减去三角形dec的面积，社会总福利显著小于没有补贴时的情形。与没有补贴时的情形相比，投资补贴会导致过多的产能投入和产量，并且会导致社会总福利的显著损失，这正是命题4中的结论。

命题5　普遍的投资补贴将导致产品市场上全行业的亏损。

证明：从图3－6中，我们很容易证明命题5成立。投资补贴时均衡产量显著大于没有补贴时产品市场均衡时的产量，在图中，投资补贴后产品市场出清价格为P1，P1显著小于产品的平均生产成本，产品市场中厂商只能获取低于正常水平的利润，甚至在产品市场中忍受亏损，通过获取政府巨额的投资补贴来获利。

3．风险外部化与企业产能投资中的过度风险行为

在现代公司制中，股东并不承担无限责任，而仅以自有出资承担有限经济责任。企业在新建项目投资中，大多新设子公司为隔离风险，当新建项目失败时，投资方在自有出资范围内承担亏损，如果亏损数额超过投资者的自有出资，企业的债权人（特别是为投资项目提供贷款的银行）将承受部分项目失败所带来的损失。当企业的自有投资过少或者投资者抽逃资本金情形时，债权人将会承受投资失败造成的大部分损失，在成熟市场环境下，银行一般会拒绝贷款给自有资金过少的新建项目或者拒绝贷款给资产负债率过高的企业，以避免承担与利息收入不对称的风险，因而在成熟市场经济环境下，企业通过少量自有资金来撬动大量资金投入的新建项目是很难实现的。

在中国现有转轨体制下，地方政府的低价供地（甚至零地价供地）使得投资者可以以很小的代价获取巨额的土地财富，进而使得投资者可以以极小的代价为承担新建投资的企业注入巨额的土地资本。这些巨额土地资本的注入能够显著改善企业的资产负债表，并且为新建投资获取大量银行贷款提供了优良的抵押品，使得投资者以少量的自有出资撬动大量银行资金以完成新建项目。地方政府帮助本地重点扶持企业和本地重点投资项目“协调”银行贷款，干预金融机构信贷投放，也会进一步减少投资企业的所需自有投入。在中国的经济转轨过程中，新建投资中投资者实际出资率低是一个普遍现象。低自有出资使得项目失败后投资者承担损失比较少，损失主要由从原有使用者身上剥夺的土地增值收益和银行承担了，投资者的投资风险显著外部化，风险的外部化会进一步强化企业的过度投资倾向。本书将通过简单模型进一步分析说明。

风险中性投资者A，面临新建投资项目B的投资决策，项目B所需要的总投资为Tin，投产后市场情况好的概率为P，投产后市场情况不好的概率为1－P，市场情况好时项目A的净收益为R，净收益率为市场情况不好时，则要承担退出成本退出市场，退出成本率（退出成本占总投资的比例）为ex，企业中股东权益资本为EC，投资者在信贷市场上面临融资约束，企业在信贷市场上至多能获取数量等于EC×lr的贷款，lr为银行愿意为企业提供最大贷款数额与权益资本的比例。投资者的实际自有出资记为pin，设为投资者实际出资率。

在成熟市场中，容纳新建投资项目新设子公司的股权资本完全由投资者的实际出资组成，设投资者的实际出资为Pin，Pin＝EC，

如投资者要完成新建投资项目，其自有投资需满足：其自有投资比率满足在中国转轨体制中，由于地方政府低价供地（甚至零地价供地行为）等投资补贴行为，新设公司的股权资本由两部分构成，即投资者实际出资（记为Pin1）与地方政府补贴的土地资本（记为Lsu），地方政府干预金融系统信贷投放，使银行超出合理的风险承受范围，给企业提供过度贷款。即转轨体制下银行愿意为企业提供最大贷款数额与权益资本的比例lr1显著大于成熟市场经济的情形。在转轨体制下，其自有投资只须满足在现实经济中，地方政府为重点项目、重点企业提供巨额的土地资本补贴，同时干预信贷使lr1非常高，投资者的实际出资仅满足融资约束下的最低要求，即，远远小于成熟市场经济条件下投资者的实际自有出资。此时，自有出资率为：

命题6　现行转轨体制下投资者实际自有投资比率过低，导致投资风险的外部化问题。

证明：当项目投产后面临不佳的市场状况时，将付出承担退出成本退出市场的代价，此时整个项目的总损失（记为Lost）为：Lost＝EX＝Tin×ex。

投资者仅以其自有投入承担损失，设项目失败后投资者承当的损失为Plost，当Pin≥EX时，即当pin≥ex时，则：Plost＝Lost＝EX＝Tin×ex。当Pin≤EX时，即当pin≤ex时，则：Plost＝Pin。

在中国经济运行中，地方政府对于钢铁等重工业给予土地政策、协调投资贷款重点扶持政策，使得投资者所需的自有投资比例大大下降；钢铁工业等重工业固定资本投入巨大并且具有很强的资产专用性，退出成本相对较高；地方政府的不当干预使得自有投资率pin显著小于退出成本率ex，此时投资者承担的损失为：Plost＝Pin＝ Tin×pin，而项目的总损失为：Lost＝Tin×ex。

因为

故

命题7　过低自有投资比率导致的风险外部化，会进而导致投资者的过度风险投资行为。

证明：在命题6中我们说明过低自有投资比例，在投资项目投产遇到市场情形不佳时，会出现投资者损失显著小于项目整体损失的情况，即严重的风险成本外部化的问题。我们假设投资者为风险中性，对于投资者而言其预期投资收益为：

过低的实际自有出资率使得：

将式（3－6）代入式（3－5），有：

当E（NR）≥0时，投资者会投资这个项目，在自有资本率和市场情形好的条件下且项目净收益率不变的情形下，只有市场情形好的概率满足以下条件时，投资者才会投资，即

对于项目本身的预期收益为：

只有当项目本身的预期收益E（TR）≥0，即P项目才有投资价值。令

当P0≤P＜P＊时，项目本身的预期收益E（TR）＜0，而投资者的预期投资收益E（PR）≥0，此时项目本身缺乏投资价值，但是对于投资者来说其预期投资收益大于等于零，投资者会进行投资。也就是说，过低的自有投资比率会使得投资者投资过度风险的项目（收益不足以弥补其风险成本、自身缺乏投资价值的项目）。

P0对pin求偏导得：

pin越小，则P0越小，表明自有投资比例越低，投资者会投资风险越大的项目。

4．结论

本节前述分析表明，地方政府在招商引资大战中不当干预微观经济的行为，主要从两个方面导致企业的过度产能投资行为和行业产能过剩：①地方政府低价供地等投资补贴，会显著扭曲投资企业的投资行为，导致企业过度的产能投资行为，并进而导致过多的产能投入和均衡产出（产能过剩）以及社会福利上的巨大损失和产品市场上全行业的亏损。②在地方政府的不当干预下，企业自有投资比率过低，投资风险显著外部化，进而导致企业过度产能投资行为和行业产能过剩。

2004年4月，在中央政府加大宏观调控力度出台多项政策严格治理钢铁等行业出现的投资过热的大背景下，“铁本事件”轰动全国，中央政府高调处理“铁本事件”，以显示其加强宏观调控治理投资过热的决心。4月28日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，强调各地各部门都要从江苏的一起违规建设钢铁项目事件（铁本事件）中汲取教训，引以为戒，务必做到“三要”、“三绝不”：一要严格执行国家的法律法规和政策制度，绝不允许漠视法纪；二要坚决维护中央宏观调控的统一性、权威性和有效性，绝不准自行其是；三要坚持从严治政，对有令不行、有禁不止并造成后果的渎职行为，要严肃追究责任，绝不姑息养奸。

2004年4月30日，国务院办公厅通报了对于江苏铁本钢铁有限公司违法违规建设钢铁项目的调查处理情况。通报中对于“铁本事件”定性如下：铁本公司项目是一起典型地方政府有关部门严重失职违规、企业涉嫌违法犯罪的固定资产项目。通报指出铁本公司和地方政府及有关行政管理部门在工商注册、项目审批、批准用地和环境保护等方面存在一系列的违法违规问题：①涉嫌虚假注册合资（独资）公司；②铁本公司违规报批、地方政府违规审批；③非法批准征用、占用土地；④违反环境保护有关规定；⑤铁本公司有偷税漏税问题；⑥违规贷款问题。通报中还公布了相应责任人的处理情况，通报中还指出为全面落实中央经济工作会议精神，确保中央宏观调控措施，提高各级人民政府和部门依法行政的自觉性，特提出如下要求：①进一步统一思想，自觉维护国民经济宏观调控的大局；②全面清理在建项目，严格控制新上项目；③加强信贷管理，深入开展土地市场治理整顿；④加大监督力度，严肃处理各类违法违规问题。

1．“铁本事件”始末

铁本公司，全名江苏铁本钢铁有限公司，原名常州市铁本铸钢有限公司，民营企业，筹建于1997年，2000年底，厂区面积已经扩大到18公顷，建筑面积9万余平方米，公司下辖3个分厂，员工数千人。2002年，铁本公司工业总产值3．69亿元，实现销售收入3．5亿元。2003年，公司正式改名为江苏铁本钢铁有限公司，当年形成了从矿粉进厂，经过高炉炼铁、转炉炼钢，最后加工成中板、矽钢板、螺纹钢、线材成材出厂的一整套炼钢生产线；当年铁本公司钢产量历史性达到100万吨，年销售收入超过25亿元。

2002年，钢材市场供不应求，铁本公司的实际控制人戴国芳筹划东安老厂区的移址扩建项目，长江沿岸是理想的迁址地。同年，常州市准备在长江沿岸辟出3万亩左右的土地作为产业基地，使之成为常州经济发展的一个新“发动机”。常州市政府公开的官方报道中有一段含义丰富的说明：“依托长江黄金水道，强力推进沿江开发，常州正以最新的管理机制、最优的投资环境、最佳的整体形象、最强的招商力量、最快的工作效率和最活的资金运作，统领沿江开发，科学安排流程，力争通过3～5年的努力，确保我市沿江开发区取得突破性进展，使常州成为长江三角洲区域经济发展最旺盛的地区之一。”这暗合戴国芳的雄心，常州市领导也希望戴国芳去江边投资建厂。

铁本公司最初的计划只是建200万吨宽厚板项目，占地2000亩，累计投资资金10亿～20亿元，主要以自有资金滚动发展。但是在常州市政府的鼓动和全力支持下，计划迅速膨胀成为包括840万吨炼铁、炼钢产能、冷轧硅钢片、3500mm宽厚板项目、热电工程等在内，总投资106亿元、规划用地5988亩。铁本公司原本仅计划在镇江市下属的扬中市建立一个码头和料场占地500亩，不打算上工业项目，但是一直批不下来，扬中市不愿意只建为外市工业配套的码头，而自己没有项目，戴国芳迫不得已只好陆续增加焦化厂和硅钢项目。铁本在扬中市的项目也一步步膨胀成为一个总投资8．5亿美元的外资项目——“铁本硅钢及自备码头项目”。扬中市为了全力支持这一项目，将规划用地从500亩急剧增加到3450亩。

戴国芳为运作以上项目，首先于2002年5月在香港注册成立了香港鹰联亚洲有限公司（简称鹰联公司），注册资本100万港元；此后，铁本公司与鹰联公司先后合资成立了常州鹰联、常州国贸、常州国昌、常州恒泰、江苏国力等钢铁有限公司以及镇江硅钢有限公司，鹰联公司还独自成立了镇江铁本焦化有限公司。以上7家合资企业外方应缴纳注册资本金1．7972亿美元，仅常州鹰联公司注册资本金1200万美元到位，其中外方出资300万美元，且企业涉嫌抽逃注册资金，镇江铁本焦化公司注册资金部分到位，其他5家没有任何资金到位。铁本公司为实施840万吨钢项目，把项目化整为零，拆分成22个项目向有关部门报批，并向省国土部门申报项目用地，江苏省发展计划委员会先后违规、越权或不按程序批准了相应项目，扬中市发展计划和经济贸易局和外经贸局违规越权联合批准铁本公司和鹰联公司合资设立铁本焦化有限公司，在镇江建设焦化项目。

后来事情的发展大大出乎戴国芳、常州市政府的预料。2004年2月，铁本项目因“毁田占地”被新华社记者写成内参上报中央。2004年3月20日，“铁本事件”的性质转为违规建设，常州市紧急下达了停工令。2004年4月初，中央九部委组成专项检查组对铁本进行全面检查。19日，戴国芳等人被拘捕，“涉嫌偷税漏税，且数目可能巨大”。2004年4月28日，“铁本事件”被定性为“一起典型的地方政府及有关部门严重失职违规、企业涉嫌违法犯罪的重大案件”。第二天，新华社向全国播发通稿，列举铁本五大问题。《人民日报》专门发表了社论。铁本成为宏观调控的“第一案”，项目全面下马。到项目下马时，银行对铁本及其关联公司的授信总额为43．4亿元，其中贷款25．6亿元，银行承兑汇票11．08亿元，贴现2．39亿元，信用证4．32亿元，除去中间重复计算的部分，银行的实际信贷在30亿元以上。

2．铁本项目中的低价土地、低自有资本投入与过度投资

在铁本项目中，土地的名义出让价格为11万元，而土地的市场价格为40万元，常州、扬中工业用地的开发成本为15万～20万元，这还不是问题的全部，我们有理由相信地方政府实际收取的地价款远远小于名义上铁本应支付的地价款，因为地方政府给农民农地每亩1．5万元的征地补偿金以及其他补偿费，都无力一次性支付给农民，而是分10年支付，并且还是以项目建成后的预期税收来支付这些征地款项。以铁本实际占用土地数量6541亩计算，地方政府以低价出让土地实际上为铁本项目提供了18．9亿～26．2亿元的投资补贴。

在铁本项目中，银行的实际信贷在30亿元以上，而自有资本金实际投入严重不足。承担新建项目的7家合资企业外方应缴纳注册资本金1．7972亿美元，仅常州鹰联公司注册资本金1200万美元到位，其中外方出资300万美元，且企业涉嫌抽逃注册资金，镇江铁本焦化公司注册资金部分到位，其他5家没有任何资金到位，也就是说铁本及其关联公司在新建项目中的自由资本金投入仅在1亿～2亿元。而项目总体投入中，银行信贷在30亿元以上，地方政府已提供的土地资本金在20亿元以上，总投入在50亿元以上，自有资本金投入不足项目总投入的5%。如果项目建成后遇到市场环境不理想，铁本及其关联企业只须承担总亏损中非常小比例的一部分，损失主要由银行承担、由地方政府提供的土地资本承担。

铁本事件在中国具有典型性，各级地方政府及官员在政治升迁、政绩和扩大本地区财政收入等的因素诱导下，纷纷展开招商引资大战，纷纷采取低价甚至零地价提供土地资本、减免税收、协调贷款等措施吸引各类资本来本地投资。有的地方政府不但利诱本地企业大量投资，甚至采取胁迫的方式让本地企业不断扩大投资数额，逼“猴子爬竿”。在铁本事件中，戴国芳原本计划的总投资额仅为10亿～20亿元，并采用自身积累资金滚动投资，但是在地方政府提供的巨额土地资本的利诱下、地方政府的胁迫下以及大量银行贷款的推动下，靠不到两个亿的自由资本投入撬动100多亿元的建设项目，远远超过自身的投资能力和经营管理能力进行过度的产能投资。

（1）大量研究表明，地方政府具有强烈的干预企业投资和利用各种优惠政策招商引资的动机，其原因主要来自以下两个方面：第一，财政分权后地方政府具有独立的经济利益，有比较强烈的动机推动投资发展经济，扩大税基增加财政收入；第二，现有以考核GDP增长为核心的政府官员政治晋升体制，使得政府官员有很强的动力促进本地投资和经济增长。钢铁工业由于高投入、高产出，一旦投产对本地的经济发展、财政收入、就业都有举足轻重的影响；无论从政绩显示还是从财政、地方就业等方面考虑，各级地方政府都有非常强的动机推动钢铁企业在本地的投资。

（2）已有研究表明：中国土地所有权的模糊产权问题使得地方政府能够通过剥夺失地农民对于因转变用途而产生的土地增值收益，低价给投资企业提供工业用地，为企业投资提供大量实质性补贴；金融体系的软预算约束使得地方政府能够帮助本地企业攫取全国性金融资源，从而转嫁融资成本和风险成本；为投资企业提供低价土地、减免投资企业税收等投资补贴措施、帮助企业获取金融资源的措施成为地方政府在招商引资大战中的主要手段。

（3）本章构筑理论模型分析中国钢铁工业产能过剩的形成机制，分析表明：地方政府低价供地为投资企业提供补贴行为，及企业低价获取土地的抵押功能、地方政府干预金融体系信贷等造成的投资企业自有资本投入过低问题及其进一步导致的严重风险成本外部化问题，是产能过剩形成的主要原因。这一分析结论主要由三部分的结论组成：①地方政府低价供地等投资补贴，会显著扭曲投资企业的投资行为，大大增加企业的产能投资和产量；当投资补贴水平足够高时，会诱使企业投资原本亏损的项目或者供需均衡、供过于求的行业。②普遍的投资补贴将导致过多的产能投入和均衡产出（即产能过剩），并导致社会福利上的巨大损失和产品市场上全行业的亏损。③过低自有投资比率导致的风险外部化，并进而导致投资者的过度风险投资行为（即收益不足以弥补其风险成本、自身缺乏投资价值的项目）。

（4）对“铁本事件”这一典型案例的分析表明，地方政府通过低价供地为铁本项目提供了巨额土地资本作为投资补贴，铁本在相关项目中自有资本金投入占总投资额的比例非常小，地方政府低价供地和大量银行贷款的获取是推动铁本公司严重超出自身投资和管理能力进行过度产能投资的主要原因。