巴基斯坦企业的所有制结构变迁

第一节　巴基斯坦企业的所有制结构变迁

巴基斯坦企业的所有权结构经历了从私有化到公有化再到私有化的过程。

第一阶段:1947～1971 大力发展私营企业

巴基斯坦独立前，属于印度的一部分，经济附属于英国经济，印巴分治后，英国在印度建立的工业交通中心基本上划在了印度的版图内。1945年全印度有14 677家工厂，分治后巴基斯坦仅得1 414家，占9.6%，而且多是对农产品进行初加工的小厂；在全印度314万产业工人中，巴基斯坦只有20万，占6.3%。独立初的巴基斯坦基本上没有现代工业，大型制造业产值在国民经济中不足2%，农业在国民生产总值中占60%，进口商品中的65%是机器设备，其余为日常必需的工业消费品。面对薄弱的国民经济，第一任政府的经济目标是迅速实现工业化，其主导的经济政策是发挥私营企业的作用，优先发展轻工业，走经济自由化的道路。（数据来源:高鲲、张敏秋主编:《南亚政治经济发展研究》，北京大学出版社1995年版）

这段时期的企业主要是私营企业，工业投资主要是私人资本，据统计，1960～1961年度至1969～1970年度私营部门对制造业的投资额平均每年为9亿多卢比，大量的国内外私人资金投向生产领域，缓解了当时国家资金严重匮乏的矛盾。

为了大力发展私营企业，政府采取了一系列优惠和扶持政策，重点包括:建立为私营企业提供优惠贷款和融资的金融机构:如国营金融公司、工业信贷和投资公司等；私营企业引进外资，向国外借款可以由国家提供担保；为私营企业提供税收优惠，如经政府批准的工业投资免收资本投资税，超过定额税收的附加利润税的5%～10%，返还给纳税人，根据私人企业所处地区的不同情况，实行2年、4年和6年的免税期等，从而保证私人资金能够获得高额的利润，刺激其扩大再生产；通过实行进口许可证制度，直接控制工业品的进口数量，以提供市场保护，同时制定高关税，维持卢比与英镑的高汇率等措施，便于私营企业进口机器设备和原材料，保护私营企业的利益，使私人资本免受外国资本的竞争；把外国援助用于扶助私营企业等等。

私营企业促进了这一阶段国民经济的发展，在国民经济中占据着重要的地位，为巴基斯坦迅速实现工业化作出了较大贡献。这期间的公营企业非常少，只有有限的几家公营企业分布在公共事业领域，主要是国防工业、邮电、铁路、公路、能源和灌溉部门，几乎不存在从事资本货物生产的工业部门。政府为了对经济实行积极的干预，也投资扶植了一批新兴的大型工业集团。比如巴基斯坦发展局、巴基斯坦工业金融公司、巴基斯坦工业信贷和投资公司、巴基斯坦工业发展公司、乡村和小型工业理事会以及关税委员会等。

1950年，巴基斯坦工业发展公司宣告成立，该公司由国家财政拨款建立，之后在国家优厚财政支持下迅速发展，其主要业务包括为私人企业提供资金、参与股份、兴办私营企业无力创建的工业企业，当兴办的企业能够生存并盈利后，就将其交给私营部门经营。1953年，该公司的总资产已经达到3 500万美元，占全国工业资产的7%，该集团雇佣的工人数占全国个人总数的3%，1959年达到20%；1956年，该公司资产已经达到占全国总资产的16%，成为全国最大的工业集团。1950～1973年，巴基斯坦工业发展公司新建了62个大型工业工程，投入资金12.43亿卢比。（数据来源:S.J.伯奇《1971～1977年布托统治下的巴基斯坦》，第27页）

与此同时，政府制定了一系列优惠投资政策吸引外资，建立了一批外商投资企业。政府对外商投资企业的政策是:承诺不对外资企业实行国有化；外资企业可以自由汇出利润，享受税收优惠，可以在巴基斯坦开设独资企业；对已经和巴基斯坦签署免征双重税的国家立即免征双重税；除在纺织业、制船业、制糖业等13种领域的股份不得超过49%外，允许外资在机器制造业、重型化工、采矿及冶炼业等工业中可达到持股率100%等等。

在外商投资企业中，ICI是第一个在巴基斯坦投资建厂的跨国企业，其在1942年建立了一个纯碱生产厂后，又在包括制药、化学、聚酯纤维等领域进行投资和生产经营活动。其他的跨国公司还有Unilever，Shell，Phillips Parke Davis，Wellcome，Exxon（Engro），Exide等。

私营企业的发展使巴基斯坦经济出现前所未有的繁荣局面，特别是1958～1968年的10年，被联合国称赞为“发展的10年”。但是私营经济的弊端也显现出来:资本加速集中，私人垄断财团的力量日益壮大，出现了严重的两极分化。根据巴基斯坦中央统计局公布的数字:1970年41家私人大工业财团控制了巴基斯坦非金融公司资产总额的50%和制造业公司资产总额的80%；9家大商业银行控制了全巴基斯坦私营商业银行总资产的90%，其中，8家商业银行为工业集团控制。私营经济的快速发展必然导致经济发展成果和社会财富越来越多的集中在少数人手中。同时，由于私营企业投资的驱利性，使得消费品工业发展迅速，而资本货物工业则发展滞后，那些需要大量投入，长期见效的基础工业更是相对薄弱，从而导致巴基斯坦工业发展的内部结构严重失调。

第二阶段:1972～1976　建立社会主义公营企业

布托政府在政治上主张集权，在经济上主张突出国家对经济的干预和控制。因而1971年12月30日，布托上台执政后，大力推行国有化，提出独创的“伊斯兰社会主义”，经济政策实行全面的社会主义的计划经济体制，逐步分阶段实现了从大规模的工业企业到中小工业企业，从银行、保险等金融机构到航运业和农村企业的国有化，这一阶段前后持续了5年。

一、企业国有化进程

第一步1972年　基础工业国有化:国家首先无条件接管了31家大型私人公司，其主要涉及钢铁、重型机械、石油化工、水泥、汽车制造和装备、金属加工、公共设施、机器制造、电子设备等10种基础行业。然后对接管的企业整合后重新建立10家公营企业，分别是:联邦化学和陶瓷公司、联邦轻型工程公司、国家设计和工程服务公司、巴基斯坦国家化肥公司、巴基斯坦汽车公司、巴基斯坦工业发展公司、巴基斯坦钢铁公司、巴基斯坦国家水泥公司、国家重型机械和机床公司、国家石油冶炼和石油化工公司，实现了政府控制基础工业的目标。

第二步1973年　中小企业国有化:国家接管了榨油等行业的300多家中小企业，全面实行公营。

第三步1974年　金融机构国有化:1974年国家对商业银行、保险等金融机构进行国有化改革，15家内资商业银行全部被国有化，被国有化的商业银行分支机构占全巴银行分支机构的98.8%、存款额占94%、贷款额占89.4%。

第四步1976年　农村企业国有化:1976年，在国内基本完成国有化的基础上，国家宣布对轧棉、碾米、面粉加工厂等4 000多家农村工业企业实行国有化，这次国有化的规模最大，涉及企业最多，其营业额高达140亿卢比。

在分阶段将私营企业国有化的同时，政府加强了对国有企业的管理和对私营企业的限制，对私营企业的政策也从鼓励和支持转化为监督和控制。政府建立了工业管理委员会，立即停止私营企业在交易所的挂牌交易，对国有企业的内部组织结构进行重组，派驻由工人选举产生的工人委员会以及政府任命的公司经理和厂长共同管理国有企业，立即接管工厂等。为了提高工人的生活水平，特别是生活贫困人们的工资收入水平，提高最低工资限额，政府还颁布了劳工改革法令，法令规定:工人可以成立各个层次的工会组织，可以自己选举产生工人委员会参与企业的决策和经营。同时，企业必须提留一部分利润作为工人的福利基金，用于工人的养老、医疗和其他一些福利。

二、公营企业在经济中的作用

由于布托以前的历任政府强调重点发展私营企业，因此以消费为主的轻工业发展迅速，而涉及到国计民生的基础设施、能源、交通以及重工业发展严重滞后。由于这些领域具有周期长、投资大、盈利低的特点，私营企业往往不会投资，只有国有企业承担这些部门的建设，因此布托政府的国有化战略实现了对巴基斯坦经济发展战略的大调整。巴基斯坦经济重点从发展消费品为主的轻工业转变为发展钢铁、水泥、化肥、石油冶炼、机器制造等基础工业和重工业，产业结构发生很大变化，基础工业、重工业得到加强。银行国有化后，国家通过行政立法手段将资金转向需要的地区和部门，一定程度上控制了资本的流向。很明显，国营企业对于实现巴基斯坦经济持续发展、推进经济和社会改革、增进公共福利、提高国家的整体实力、加强国家对经济的直接控制等方面起到了积极的作用。

实现国有化后，公营企业得到前所未有的发展，国有化公营部门占据了国民经济的重要地位，国家的资本主要投向重工业和基础工业。例如:1977年新建的巴基斯坦钢铁公司就占用了当年国有资本的63%。公营企业的发展在一定程度上削弱了私人工业财团的垄断，加强了国家对经济的控制。

三、公营企业存在的弊端

布托推行的国有化政策虽然在一定程度上促进了巴基斯坦经济的发展和结构的合理调整，但是总的来说没有取得预期的效果，期间国家的经济增长速度是巴基斯坦建国以来最慢的，公营企业在经济运行中逐渐显现出许多弊端:

（1）公营企业的迅速发展壮大沉重打击了私营企业投资者的信心。在短短几年内全面实现国有化，严重损害了大工业家、大财团的经济利益，也损害了中小企业以及农村小工业投资者的利益，挫伤了大工业财团的投资信心，私人投资额锐减。为了规避风险，许多大财团纷纷转移资本，有的将资本转移到国外，如巴基斯坦国内著名的萨伊戈尔财团转移其大量资本到坦桑尼亚、肯尼亚和阿联酋，哈农财团则将资本转移到纽约和伦敦；有的财团则将资本转移到国内不会被国有化的行业，如达乌德和凡西斯等把资本投向深海渔业、建筑和咨询等行业。布托的国有化政策给企业界带来恐慌，遭到城乡中产阶级的猛烈抨击。

（2）公营企业本身管理僵化、生产效率低、人员冗余。其管理模式中缺乏激励机制，主要管理人员都是由上级行政主管任命，对重大决策缺乏充分的可行性研究和判断力；经营者不愿意承担风险，经营求稳，盲目追求产量等指标而不顾社会需求和产品成本等。在这样的情况下，国家资产被大量浪费，国有化企业不能显示超越私营企业的竞争优势。

（3）公营企业的投资多依靠外援，使巴基斯坦的外债高筑。

（4）国有企业的巨额亏损通过财政来弥补进一步推动了通货膨胀，导致经济环境更加恶劣。

第三阶段:1977～1988　国有企业和私营企业并存的“混合经济”

“混合经济”是指公营与私营混合，计划经济和自由经济混合的经济。1977年齐亚·哈克执政后，根据当时国内的政治背景和经济情况，提出私营企业和公营企业并列发展的“混合经济”政策。该政策强调的是依靠私营部门和自由企业制度以促进经济的发展，但又不是全盘否定公营部门，强调公营部门和私营部门之间的相互竞争和相互补充，提倡和鼓励两个部门在建设国民经济基础设施中携手合作。哈克政府比较正确的处理了公营企业和私营企业的关系，既强调了私营企业的重要作用，也没有否定公营企业的作用；既重视钢铁、机械等资本密集型部门的发展，也重视劳动密集型的小型工业的发展。虽然齐亚·哈克实行军法管制，但是在经济上却比布托政府更自由、灵活。

在“混合经济”政策实施中最重要的举措是实行非国有化和大规模的经济自由化运动。

企业的非国有化政策是指将1972～1976年按照布托政府的法令实行国有化的工业企业归还原主，大力鼓励私人投资办厂的政策。这一阶段，政府努力消除企业国有化后带来的种种弊端，重新确立了资本主义自由企业制度。

这一阶段，巴基斯坦的私营企业又一次得到许多政策上的优惠和鼓励，逐步替代公营企业的位置及在国民经济中所起的作用，数量和规模都得到迅速的发展。在1983年制定的“六·五计划”中，政府对公私企业各自的地位和作用是这样界定的:保护和鼓励私营企业的发展是政府经济政策的基础，公营部门基本上充当催化剂作用，只是在私营企业因投资额过高或因技术、市场不稳定等原因没有投资时，才成为最后可靠的投资者。

为了鼓励私营企业的发展，政府不断制定和完善有力于私营企业的工业政策，不断简化大型私人企业开立的法律审批手续，不断减少对私营企业所需外汇的管制。私营企业可以投资水泥、制糖、化肥、国防电子产品、重型机器厂、基础化工、公用设施、制船、飞机和火车机车制造、钢铁和金属冶炼等公营企业垄断的行业，投资范围几乎扩大到社会经济生活的所有领域，包括钢铁、石化等重工业以及涉及到国家安全、社会经济目标、宗教信仰等方面。1987年政府结束1972年开始实行的国家对棉花和大米出口的垄断，允许私营企业经营，允许私营企业出口各类蔬菜。为了吸引私人资金，政府对投资额在10亿卢比以下的私营企业免于审批，大大提高了私营企业的效率。

在私营企业中，中小规模的企业比重较大，这一阶段巴基斯坦的中小企业全部属于私营性质。政府也对私人投资中小企业给予极大的优惠政策，主要方面为:

（1）政府设立各级工业公司和董事会，为中小企业提供技术、投资、信息咨询、生产管理等多方面的服务；

（2）设立了不同行业、不同地区的培训中心和技术中心，为中小企业提供技术培训和技能培训，以帮助中小企业改进生产技术和操作水平，提高生产效率；

（3）建立工业发展区，为中小企业建立良好的外部经营环境，提供水电、交通、通讯、厂房等一系列整套的服务措施；

（4）政府积极争取国际金融机构的援助，特别是国际开发协会的无息贷款，引进的资金几乎全部用于发展中小私营企业。

在充分发展私营企业的同时，齐亚·哈克政府也非常注重国营企业的建设，针对国营企业的许多弊端进行了一系列的改革，以消除国有企业生产效率低下等问题。为了提高国有企业的生产效率、科学指标体系，克服国有企业领导的官僚主义，1980年，巴基斯坦产业部建立了国有企业监督系统，由国家任命专家小组承担监督管理工作。监督系统根据企业的产量、销售量、成本、市场需求、能源消耗量、税后利润等主要指标建立一整套科学的评估体系，将国有企业分成5个等级进行评估。所有国有企业在年初要将预算交给专家顾问小组审查，同时要按照标准的格式定期提供成本会计数字，监督小组按照要求对企业的生产经营进行全方位监督和综合评估，并将把评比结果与企业管理人员的奖金联系起来，这在一定程度上增强了企业管理人员的积极性。

这一时期的经济政策取得了成功，1977～1988年是巴基斯坦历史上的经济高速增长期，国民生产总值年均增长率达到7.22%。

第四阶段:1989至今　走企业自由化和私有化之路

巴基斯坦政局多变，从1988年齐亚·哈克总统遇空难身亡至今的十几年时间，巴基斯坦经历了贝拉齐尔·布托、谢里夫轮流执政以及穆萨拉夫由军人执政到还政于民的多种变革。这期间，尽管政治集团和宗教派别之间的矛盾和斗争尖锐复杂，但上台执政的政府在经济政策上都坚持走企业私有化和自由化之路，实施自由化和市场经济改革。他们将私有化和自由化作为主要的经济政策，认为私有化是经济增长的关键，是解决巴基斯坦经济问题、促进发展的关键，是政府经济政策的核心。

公营企业全部和逐步私有化，建立自由的企业制度是这一时期各届政府的主要举措。公营企业私有化是指把公营企业的资产主要包括厂房、设备、股票等转为私人所有或者是转为非国有成分的法人如股份公司所有。主要途径包括:通过投标和拍卖把公营小企业改变为私人企业；通过财产赎买、股份化等途径把国有大中型企业转变为股份公司；通过租赁、承包等形式实行公营企业管理模式的转变等。

为了促进私有化，最大限度的减少国家对经济活动的干预，首先由谢里夫政府成立了由国民议员、政府官员和私营企业代表组成的私有化委员会，专门负责制定有关私有化的政策，在私有化委员会的基础上又相应成立了工业政策委员会、外汇和外汇支付委员会、税收结构委员会、出口委员会、自力更生委员会等，分别研究各自领域的私有化政策和配套措施，私有化进程取得一定成果。1998年由于国家宏观经济形式失衡，国内官僚贪污腐败严重，加上参与核试验遭到的国际社会的制裁，私有化进程受阻。为了加快私有化的步伐、恢复私营部门的信心，2000年9月28日，国家授予私有化委员会为贯彻政府私有化策略的法定企业实体，给予其法定的权利，提高了私有化委员会的责任性和相对独立性。2000年11月，为了进一步提高私有化的进程，促进私有化的交易，国家成立了私有化部门，私有化委员会的主席出任私有化部部长，而私有化委员会的秘书被委任为私有化部的执行秘书，显示政府对私有化的决心和力度。

在企业私有化过程中，政府制定了许多优惠政策，主要包括:

1.取消对私营企业投资范围和投资数额的限制

私营企业可以自由投资建厂，投资数额、投资领域均无需政府审批。（只有少数国防产品和酒精的生产须经过政府批准。）

2.提供优惠税赋

鼓励私人资本投资落后地区和农村地区，国家规定从1990年12月1日至1995年6月30日，投资城市地区（如卡拉奇、拉合尔等）新建工业企业的免税3年，投资农村地区新建工业企业的免税5年，投资落后地区（如西北边界省份）新建工业企业的免税8年；同时，进口设备免征关税、销售税和附加税。

3.鼓励私营企业投资国家的重要行业

政府允许私人投资建电厂，允许私人企业投资电信行业，授权私企开采金矿等。

4.提高国产税，减少财政对公营企业的拨款

减少对公营企业如水利电力公司、石油和天然气公司、国家公路公司和电报电讯公司的拨款。

与此同时，外商投资企业也得到发展。巴政府为吸引外资，公布了一系列的优先发展政策和鼓励措施，对外商投资实行非常自由的政策，并给予十分优惠的待遇:外国人和巴基斯坦侨民可在巴自由进行投资，可拥有100%的股权，并在工业特区享有10年免税期；外资企业同本国企业享受同等待遇，可以直接向任何资本市场投资而且简化审批手续；外资企业可以不需巴基斯坦国家银行的批准自由发行公司股票和进行股票转让，即其一旦获准建立就同时获得股票的发行权；全部取消对外国投资者的本金、利息、股息、红利汇回国内的限制；外国在巴基斯坦的公司，不管其控股高低，只要产品有50%或以上用于出口，即可从巴信贷机构获得数额不受股本限制的贷款；在巴基斯坦的外国银行可为巴基斯坦公司发行股票的30%作担保等等。

政府的举措吸引了大批投资者，外商投资企业为巴基斯坦经济的发展作出了较大贡献。巴基斯坦被认为是“亚洲地区最理想的投资国之一”，被世界银行誉为“五大新兴资本市场之一”。根据巴基斯坦政府网站统计，巴基斯坦2002年前10个月获得外国直接投资6.959亿美元，相比上年同期的3.076亿美元，实现增长达126%。外国投资涉足的领域主要有金融业2.04亿美元，占29%；石油、天然气1.46亿美元，占21%；化工业8100万美元，占12%，其他领域有交通、贸易、电力、纺织、通讯业等。从来源看，投资国家主要来自英国为2.08亿美元，占30%；美国1.742亿美元，占25%；阿联酋1.137亿美元，占16%，其他投资国家有沙特阿拉伯、日本等。

巴基斯坦私有化政策使其私营部门得到长足的发展，经济逐渐恢复生机，工业结构也发生了显著的变化。据《2001年世界发展指标》统计，私人固定投资占国内固定投资的比例1990年为51.7%，到1998年上升到66.2%；对私营部门的国内信贷1990年为27.7%，1998年上升到28.2%；1990年～1999年期间大批资金私有化，其中电信部门私有化资金1990～1994年为581.5百万美元，1995～1999年期间为107.5百万美元；能源部门私有化资金1990～1994年间为1638.7百万美元，1995～1999年期间为5 023.8百万美元，运输部门1995～1999年期间私有化资金也达到418.3百万美元；私人无担保外债由1990年的138百万美元上升至1999年的2 221百万美元。在工业结构方面，根据《EIU国家报告，巴基斯坦2002年8月号》的数字，制造业占国内生产总值的17.4%，电力、天然气、供水占3.9%，建筑业占3.4%。

私营企业的迅猛发展使巴基斯坦经济开始恢复，也使其面临新的问题:大型国有企业私有化进程的科学性和可操作性有待研究；政府缺乏进行宏观调控的能力和经验，没有完善的市场机制；资本越来越集中在几十家家族手中，存在大企业垄断生产资源、非法牟取暴利的可能等。